本科职业教育建设的时代诉求、现实困境与适切路径

丁晨 闫玮

[摘要]发展本科职业教育是我国经济社会高质量发展的必然要求，也是职业教育现代化建设的大势所趋，更是为人民提供满意职业教育的重要途径。当前，我国本科职业教育试点建设工作仍然面临一些困境，主要包括“次等教育”标签挥之不去、缺乏完善的本科职业教育制度框架、优势教育资源集聚度不足、偏离类型教育轨道。因此，要强化政策调适和引导，根治职业教育社会性歧视的痼疾沉疴;完善顶层设计，优化本科职业教育发展的制度环境;推动优质教育资源建设，保障本科职业教育的发展质量;根植类型教育定位，打造高等职业教育升级样板。

[关键词]本科职业教育;社会歧视;类型教育;高质量发展;顶层设计

[作者简介]丁晨（1986- ），女，河南孟津人，洛阳理工学院，讲师，硕士;闫玮（1983- ），男，陕西西安人，洛阳理工学院，副教授，硕士。（河南  洛阳  471023）

[基金项目]本文系2015年洛阳理工学院校级重点教研项目“面向地方经济和行业发展专业群建设研究”的阶段性研究成果。（课题编号：15JY-009）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）09-0013-07

2019年是我国本科职业教育启动的元年。在学术界持续多年的讨论之后，支持本科职业教育发展的政策和法律相继落地，为我国构建更加完善的现代职业教育体系奠定了坚实的基础。2019年2月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》中，首次提出了“开展本科层次职业教育试点”的工作要求;2019年12月，教育部公布的《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《修订草案》）中，也增加了实施本科层次职业教育的相关规定。从国家紧锣密鼓的政策部署情况来看，未来几年本科职业教育必将成为我国职业教育建设和研究的重点。

一、开展本科职业教育建设的时代诉求

我国开展本科职业教育试点有着深刻的时代背景和逻辑，理清本科职业教育建设发展的时代诉求，既是理解本科职业教育建设意义的关键，更是明确本科职业教育办学定位和发展方向的前提条件。

1.我国经济高质量发展的必然要求。2017年12月，中央经济工作会议提出，推动经济高质量发展是当前和今后一个时期内确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。产业经济是国民经济的支柱，我国经济要实现高质量发展，关键在于实现产业经济的高质量发展，这也正是我国反复强调要深化供给侧改革，加快传统产业转型升级和新兴产业孕育发展的根本原因。现阶段，我国传统产业转型升级和新兴产业孕育发展，都需要高等职业教育向更高层次迈进。一方面，传统产业转型升级需要发展本科层次职业教育。传统产业主要以制造加工业为主，大多具有劳动密集型特征，这类产业对自然资源和劳动力依赖性很强，易对生态环境造成破坏。由于传统产业的建设年代早，很多生产工艺和技术都已经落后于时代发展，产品科技含量低，市场竞争优势也日渐丧失。传统产业转型升级的关键是升级生产技术和工艺，而高新技术的应用、升级和创新都需要高端应用型技术技能人才。在现代化生产技术和工艺趋于尖端化、复杂化、集成化的现实条件下，專科层次的职业教育已经无法满足传统产业转型升级的用人需求，发展本科层次职业教育势在必行。另一方面，新兴产业孕育发展需要发展本科层次职业教育。与传统产业相比，新兴产业大都属于知识密集型和技术密集型产业，具有技术含量高、产品附加值高、环境污染小、资源要素需求量小等特点。新兴产业不仅能输出高品质的产品和服务，还能催生一系列新业态、新模式和新行业，围绕新兴产业而产生的新经济已经成为我国经济高质量发展的重要动力。从某种意义上来说，新兴产业是根植于技术和创新的产业，对技术技能人才规格的要求比传统产业更高。因此，推动新兴产业的孕育发展，更要加快高层次职业教育建设的步伐。

2.职业教育现代化发展的大势所趋。第一，发展本科层次职业教育，契合国家制定的相关教育政策。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》指出，要优化高等职业教育结构，在办好现有专科层次高等职业院校的基础上，发展应用技术类型高校，培养本科层次职业人才。2019年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》指出，要加强创新人才特别是拔尖创新人才的培养，加大应用型、复合型、技术技能型人才培养比重。从国家发布的教育政策来看，开展本科层次职业教育是我国职业教育现代化发展的应有之义。第二，发展本科层次职业教育，是我国职业教育不断迈向更高层次的必然要求。近年来，新一代信息技术、生物技术、新能源技术、新材料技术、智能制造技术等领域的突破接踵而至，掀起了新一轮科技和产业变革的浪潮。面对科技创新和技术进步不断加快的时代趋势，我国必须加快高素质、创新型和复合型技术技能人才的培养，以支撑经济社会的现代化建设。目前，我国高等职业教育的学历层次主要是专科，技术技能人才培养规格明显偏低，已经难以适应高新技术群在经济社会各领域广泛应用的现实需要。职业教育要不断向更高层次迈进，就必然要发展本科层次职业教育。第三，发展本科层次职业教育，是高职教育进入高质量发展阶段的内在要求。高端技术技能人才的培养，不仅需要高层次的职业教育，也需要高质量的职业教育。当前科学技术的进步、互联网的普及将全人类带入一个知识和信息爆炸的时代，高职教育需要教授的知识和技术越来越艰深。高职教育应该紧跟时代步伐，不断提高科研和教学的层次，尽可能地为受教育者提供更加深入的理论知识和技术技能教学内容，而这种客观要求必然需要发展本科乃至更高层次的职业教育。

3.提供人民满意职业教育的重要途径。以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，办好人民满意的教育是新时代职业教育坚持社会主义办学方向的根本体现。在我国职业教育蓬勃发展的同时，也存在一系列深层次的矛盾和问题，其中最为突出的就是职业教育学历层次低、社会地位低、社会满意度低，受教育者要想进行更高层次的学历深造，更多需要依赖普通教育的渠道。这种不合理的教育结构不仅极大地限制了职校学生的个人成长，还造成职业教育办学不得不在一定程度上依附于普通教育，形成次等教育的社会印象，使得大部分家长不愿意让子女接受职业教育。由此来看，发展本科层次职业教育，其意义绝不仅仅是提高职业学历教育的层次，更是要向全社会传递一个信号：职业教育作为与普通教育同等重要的教育类型，已经从期待变成现实，职业教育将摆脱普通教育的影响，建立起独立的学历教育体系。本科层次职业教育建设工作的启动为高职学生开辟了一条全新的升学路径，每一个职校学生都能够在职业教育体系内部完成学历进阶，成长为高端应用型技术技能人才。这种改变不仅会显著提升职业教育学生成长成才的信心，还会从根本上改变人民群众对职业教育的认知和印象，增强人民群众对职业教育重要地位的认同感，提升人民群众接受职业教育和职业培训的意愿。

二、现阶段我国发展本科职业教育的现实困境

建设本科职业教育是一项全新的事业，没有传统框架的束缚是职业教育改革发展的优势，而缺乏制度规范、实践经验和资源积累不足则是现代职业教育体系建设的劣势。认清现阶段我国发展本科职业教育的现实困境，有助于推动本科职业教育尽快走上正轨。

1.陈旧文化观念束缚，“次等教育”标签挥之不去。本科职业教育的试点工作2019年才刚启动，首批获得教育部批准设立的本科层次职业院校有15所，虽然当前本科职业教育的试点规模有限，但是短期内的象征意义大于实际意义。要清晰地认识到，在本科职业教育建设过程中，仍然面临着陈旧文化观念的束缚，“次等教育”的标签依然存在。

职业教育在教育体系中的地位低于普通教育，是一種全球范围内的普遍现象，在我国也由来已久。虽然世界上有少数发达国家和地区的职业教育地位较高，但在大多数国家中，职业教育的地位均不如普通教育。一个有趣的佐证是，世界上最著名的高等学府，基本上是综合型大学或者研究型大学，几乎没有职业大学的身影。从毕业生的就业质量看，尽管没有研究表明普通高校毕业生的就业质量优于高职院校毕业生，但一个显而易见的事实是，站在国民收入顶端的精英人群，大都来自于综合型大学或者研究型大学。高层次应用型技术技能人才的收入水平并不低，但与企业高管、学者专家这样的高端人才类型相比，仍有较大的差距。没有哪个职业者愿意过早面对收入的“天花板”，如果把教育视为一种投资，接受普通高等教育获得回报的“想象空间”远大于接受高等职业教育，这是发展职业教育——尤其是高学历层次职业教育必须面对的深层困境。分析本科职业教育发展社会环境不佳的原因，大致可以归结为：一是高层次应用型技术技能人才的总体薪资水平偏低，且增长空间有限;二是文化崇拜在社会各阶层人群中普遍存在，以文化知识、逻辑思维见长的职业者与掌握专业技术技能的职业者相比，前者往往更受企业管理者青睐，晋升空间也更大。

2.制度建设乏力，缺乏完善的本科职业教育制度框架。目前本科层次职业教育试点工作刚刚启动，制度建设积累不足，尤其是缺乏完善的制度框架，会为后续工作的开展埋下诸多隐患。

首先，本科职业教育立法存在局限性。长期以来，职业教育立法工作滞后一直饱受社会各界诟病。可喜的是，2019年12月《修订草案》在全社会范围内公开征求意见，迈出了修订《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）的重要一步。《修订草案》中首次涉及了本科职业教育办学，但内容极少，仅有两处简短的规定。本科职业教育办学是一项复杂的工程，即使参照专科职业教育办学，也会面临不少新情况，法律规范在赋予办学主体更多自主权的同时，也会遗留很多问题。特别是《修订草案》没有就以往产教融合实践中一直存在的产权界定、治理框架、资本退出等问题做出规定，也基本没有涉及混合所有制办学的法律问题，这些都有可能成为阻碍本科职业院校建设的重要因素。

其次，本科职业教育办学的质量保障机制缺位。教育部公示的15所本科职业教育试点院校都不是新设立的高等院校，而是由传统高职院校“升格”而来。从专科到本科，办学内涵和人才培养规格都会发生显著变化，如何完善质量保障机制，办出高水平、高质量的本科职业院校，将会是摆在相关工作者面前的巨大考验。此外，我国职教高考制度还在酝酿中，专科高职院校的毕业生如何考入本科职业院校，是一个急需解决的现实问题。本科职业院校的办学定位、社会职能、人才培养规格都与专科高职院校有所不同，那么在办学过程中，怎样建立以及建立怎样的评价机制，以客观、公正、科学地评价本科职业院校的办学成效以及所产生的社会效益，也是一个必须尽快解决的复杂问题。

3.优势教育资源集聚度不足，难以支撑本科职业教育高质量发展。层次越高的教育，对优质教育资源的渴求也就越强烈。本科职业教育是现阶段我国更高层次的职业学历教育，培养的是更高规格的技术技能人才。办好本科职业教育，需要投入的教育资源，不论是在数量上还是在质量上，都应当超越普通专科职业教育。然而，实际情况是目前正值本科职业教育试点工作启动之初，支撑本科职业教育发展的优势教育资源既不充足，也没有进行优化整合，教育资源投入和建设机制尚未建立。可以预见，未来一段时期内，优势教育资源匮乏很有可能成为制约本科职业教育高质量发展的重大障碍。

一方面，本科职业教育办学缺乏足够的经费支持。2014年《财政部 教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》（财教〔2014〕352号）中提出，2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元。但从《2019中国高等职业教育质量年度报告》中汇总的数据来看，全国共有910所公办高职院校报送了2018年生均拨款情况，其中仍有232所公办高职院校生均拨款未达到12000元。财政性教育经费是我国高职教育办学经费的主要来源，生均拨款水平是衡量学校教育经费充足与否的重要指标。在国家财政性教育经费投入逐年加大的背景下，仍有大量公办高职院校生均拨款水平达不到政策目标，充分说明当前我国财政性教育经费捉襟见肘的状况。目前，开展本科职业教育试点的院校可以得到中央和省级政府的专项经费支持，办学经费应当无忧;但未来本科职业教育在全国进一步扩大试点时，是否仍能获得足够的教育经费支持，将打一个大大的问号。另一方面，本科职业教育办学还缺乏足量的优质教育资源支持。高职教育需要多种教育资源支持，如优质师资、基础设施、教材教具、实训基地等，每一项都不可或缺。长期以来，我国高职教育资源都是以匹配专科层次职业教育的规格来规划和建设的，如今启动了本科职业教育试点工作，试点院校原有的优势教育资源尚不充沛，在高职教育经费投入不足的情况下，未来本科职业教育要建设足量的优质教育资源，会面临诸多困难。

4.陷入“升本”式运动漩涡，偏离类型教育轨道。国家启动实施本科层次职业教育试点，是在高职教育领域释放了一个重大“利好”：一方面，办学实力强、教学条件好、教育资源积累丰厚的高职院校有望升格成本科职业院校;另一方面，职教集团、企业等社会主体在满足国家规定的办学标准的前提下，可以设立本科职业院校。可以说，开展本科职业教育试点为高职院校带来了新的发展机遇。正因如此，更加需要清醒地认识到，诱人的机遇很容易导致一哄而上、盲目跟风的乱象频出。再加上高校行政化问题由来已久，不同层次的高等院校，对应着不同的行政级别，所享受到的政策优惠、办学经费和资源扶持大相径庭，在“级别决定待遇”的教育管理体制下，普通专科高职院校本来就有着强烈的升格冲动。而在当前国家财政性教育经费投入明显偏向本科教育，且本科职业教育有望扩大试点的情况下，专科院校“升本”的冲动只会更加强烈，极易使高职院校再度陷入“升本”式运动漩涡，给本科职业教育的规范化发展造成负面影响。

同时，“升本”成功的高职院校在办学和育人上仍然有偏离类型教育轨道的可能，逐渐被普通本科教育“同化”，甚至丧失职业教育的属性和特色。在当前的教育部管理职权划分中，职业教育与成人教育司负责统筹管理全国专科高等院校，高等教育司则负责统筹管理全国普通本科院校，本科职业院校应归哪个部门统筹管理，教育部尚未做出制度性安排，这侧面反映出高等职业教育管理体制尚未完全理顺。管理归属不清有可能造成本科职业院校办学定位和发展方向不明，逐渐偏离类型教育的轨道，最终成为被学术氛围笼罩的普通本科院校。

三、新时代本科职业教育建设发展的适切路径

新时代建设发展本科职业教育，在不同的领域以及工作層面上面临的困境各异，破解本科职业教育建设发展困局，应当抓住主要矛盾，集中力量进行突破。

1.强化政策调适和引导，根治职业教育社会性歧视的痼疾沉疴。职业教育被贴上“次等教育”标签，直接原因是我国职业学历教育层次偏低、办学实力弱于普通教育，根本原因是广泛文化崇拜所形成的“劳心者治人，劳力者治于人”的社会心理和舆论氛围。本科职业教育在我国刚刚起步，未来能否赢得社会各界和人民群众的认同，不仅关乎现代职业教育体系的构建，更关乎我国技术人才队伍结构的完善，不可等闲视之。基于职业教育遭遇社会性歧视的原因，政府部门、教育行政部门、职业院校要加强协同，具体可从制度、收入分配、文化等层面着手。

一是细化企事业单位用人政策规范，加大落实执行和监督管理力度。《国家职业教育改革实施方案》明确指出，机关和企事业单位招用人员不得歧视职业院校毕业生。但如何确保这一要求落到实处，目前尚无具体细则。国务院及相关部门应当在企事业单位用人政策和制度中进一步细化相关规范，建立健全监督检查制度、申诉通道、责任追究机制，做到对职业身份歧视现象的“零容忍”。通过发挥企事业单位的导向作用，影响更广泛的社会主体转变用人观念。

二是优化国民收入分配结构，提高技术技能人才的薪资待遇。当前，社会技术技能人才的待遇水平偏低是导致职业教育社会吸引力低、遭遇社会性歧视的重要原因。在市场经济条件下，劳动力价格是由市场自发形成并调节的，但因为人们普遍存在的文化崇拜心理，致使市场调节在一定程度上失灵。国家应当发挥宏观调控作用，通过个税减免、发放补助、社会保障等多方面的政策倾斜，适度提高技术技能人才群体的收入水平，优化国民收入分配结构，从而提升民众对职业教育的认同感。

三是加大宣传力度，改善职业教育发展的文化环境。科技创新和应用是现代经济社会发展的核心动力，高端应用型技术技能人才的重要性不言而喻。社会中的文化崇拜心理，本质上是封建时代重道轻技传统在今天的延续，是民众思想没有能跟上时代变化的产物。政府一方面应加大宣传力度，指导文艺工作者创作更多弘扬劳动美、讴歌技术技能工作者的文艺作品，引领时代风气，传播先进文化;另一方面要充分调动各类媒体，广泛宣传“大国工匠”的先进事迹，通过榜样的力量扭转人民群众的思想和认知，改善职业教育发展的社会文化环境。

2.完善顶层设计，优化本科职业教育发展的制度环境。与普通高等教育相比，本科职业教育的办学主体更加多元，体系结构更加复杂，人才培养环节更加多样。实现本科职业教育的高质量发展，需要加快完善顶层设计，优化制度环境。

首先，要加快相关法律制度建设。本科职业教育作为高等职业教育的一个学历层次，其具体实施要遵循职业教育规律和人才培养规律，走产教融合的发展道路，实现工学结合、校企“双元”育人。本科职业教育产教融合既有职业教育产教融合的共性，也有本科层次教育的特殊性。国家应在修订完善《职业教育法》的基础上，适时开展职业教育产教融合、校企合作立法工作，为本科职业教育办学提供法律依据和指导。在立法工作中，应当考虑本科职业教育办学和人才培养的特殊性，制定更加细化、更有针对性的法律条文，为本科职业教育各项办学工作的开展提供全面、系统的法律制度保障。

其次，要着力加强相关规章制度建设。在本科层次职业教育试点实施之际，教育主管部门应当加强与试点院校的沟通协调，规划并安排好多方面的规章制度建设。具体而言，一是招生考试制度。在职教高考制度全面建立之前，应建立过渡性本科职业教育招生考试制度。例如，建立“对口单招”制度，直接在专科高职院校中选拔招录优秀学生;建立“文化课+专业技能”考试招生制度等。二是专业学位制度。本科职业教育不宜采用普通高等教育的学位制度，教育部应当根据本科高职教育的人才培养标准，健全专业学位制度，明确本科职业院校学位的认证和授予程序、要求等。三是监督评价制度。适时建立政府评价、第三方机构评价和社会评价相结合的综合性监督评价制度，完善评价流程、内容和指标体系，督促本科职业院校不断提高教育质量。

最后，要探索建立普职融通、学历教育与职业培训并举的教育制度。普职融通是我国构建现代职业教育体系的基本方向，学历教育与职业培训并举是职业院校的法定职责。本科职业教育要彰显高等职业教育的办学特色，就应当在试点工作之初，着手建立普职融通、学历教育与职业培训并举的教育制度，在招生考试、学位互认等方面与普通高等教育贯通，在建设师资、教材、教具、场地等教学资源时同步建设相应的职业培训资源。

3.推动优质教育资源建设，保障本科职业教育的发展质量。经费和资源是教育活动得以正常开展的基本条件，推动优质教育资源建设是确保本科职业教育发展质量的前提。

首先，要健全多元经费投入机制，拓展本科职业教育办学经费的来源。在现行教育体制下，财政性教育经费是职业教育办学经费的主要来源，虽然我国教育经费占GDP的比重逐年提高，但总体上财政性教育经费远远不能满足构建现代职业教育体系的需求，高职教育经费投入严重不足就是明证。发展本科职业教育，在经费投入上应向欧美地区的制造业强国学习，充分借鉴国际职业教育建设发展的先进经验，尽快丰富和扩充高职教育办学经费来源。政府应当在财政性教育经费投入上更充分地考虑高等职业教育办学成本高的实际情况，及时调整教育经费支出结构，平衡普通高等教育与高等职业教育的经费投入比重，凸显二者的平等地位;与此同时，各级政府还应出台更多鼓励行业企业参与举办高等职业教育的政策措施，激励民间资本、产业资本投向高等职业教育，为本科职业教育发展开拓财源。

其次，加大优质教育资源建设力度，盘活存量教育资源，提高教育资源利用效率。从当前本科职业教育试点院校的遴选和公示情况看，未来一段时期内，将符合条件的优质高职院校升格为本科职业院校会是建设发展本科职业教育的主要方式。“打铁还需自身硬”，优质高职院校本身具有一定的教育资源优势，升格为本科职业院校以后，应杜绝“等靠要”思想，把汇集和建设优质教育资源的工作重心放在“内功修炼”上，根据本科职业教育的人才培养要求，优化现有教育资源，盘活存量教育资源，并创新教育资源建设方式和管理制度，提高教育资源的利用效率，让现有教育资源发挥出最大效用。

最后，本科职业院校要坚守产教融合的原则，加强校企合作，借助行业企业的力量建设优质教育资源。政策鼓励和政府支持是本科职业教育办学的优势，本科职业院校要利用好这一优势，坚定不移地走产教融合的道路，与区域行业企业广泛开展合作，通过人才定向培养、培训企业职工、共建共享生产性实训基地等形式吸引企业参与办学，借助外部渠道充实教育资源。

4.根植类型教育定位，打造高等职业教育升级样板。发展本科职业教育，社会各界、人民群众、职业教育工作者及受教育者都期盼已久，各级政府、教育主管部门理应以高标准、严要求对待本科职业院校的遴选、建设以及管理工作，根植类型教育定位，打造高等職业教育的升级样板，办好人民满意的职业教育。

首先，教育部应尽快理顺本科职业教育管理体制，明确其类型教育定位。本科职业教育在教育部归属部门中的定位不明，这不仅仅是一个管理权限划分的问题，还关系到从中央到地方的各级政府、教育主管部门如何看待和理解本科职业教育的问题，必须慎重对待、尽快解决。在教育部司局机构设置中，普通教育体系由两个部门管理，分别是基础教育司和高等教育司。鉴于高等教育司并不负责高等职业教育管理，按照职业教育与普通教育平等的原则，建议教育部增设基础职业教育司，把职业教育与成人教育司变更为高等职业教育与成人教育司，专门负责专科、本科层次的高等职业教育事务以及成人教育事务管理，同时将基础职业教育（包括初等、中等职业教育）事务划归基础职业教育司管理。最后可把高等教育司更名为普通高等教育司，以此明确各级各类教育的定位。

其次，教育部、省政府和教育厅要加强本科职业教育管理，不定期检查评估本科职业院校建设情况。专科高职院校升格为本科职业院校以后，必须防止其办学定位向普通本科教育“异化”。为此，教育部、省政府和教育厅务必要加强本科职业教育管理，一是要严把本科院校设立入口关，必须是综合实力较强、办学特色突出、教育品牌优势明显的优质高职院校，才能升格为本科职业院校;二是要组织职业教育专家学者、行业企业资深人士不定期检查评估本科职业院校的建设情况，如有不符合本科职业教育建设标准和人才培养规格的问题出现，就能及时发现并予以纠正，确保本科职业院校办学和育人不偏离正确的方向。

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