浅析新《森林法》的修改

常晓勇 尹建华 杨维雄

摘 要：新的《中华人民共和国森林法》已通过修订，将于2020年7月1日起施行。相比较旧版《森林法》，新版有了较大的修改和完善。该文对新《森林法》中的原则和新修改、增加的部分进行了探讨，旨在为广大林业工作者更好地理解新《森林法》提供参考。

关键词：新《森林法》;林业现代化;生态文明建设

中图分类号 D922.6 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2020）07-0064-03

《中华人民共和国森林法》自1984年颁布至今，先后于1998年、2009年、2019年进行了3次修改，内容从1984年的七章四十二条增加到九章八十四条，每次修改都是为了不断适应和完善新形势下林产业发展的需求。目前，生态安全已成为了国家总体安全的重要组成部分，新的《中华人民共和国森林法》（以下简称新法）也是围绕和健全生态保护和修复制度、实现林产业的可持续发展去修订的，并坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的基本原则。本文现就新《森林法》的原则及修改内容进行简要的探讨，以供交流学习。

1 基本原则

1.1 生态优先 所谓生态优先，就是要求我们在发展过程中更多的考虑森林的生态价值，转变以往的观念。过去森林法以经济发展服务为指导思想，在制度上主要围绕如何实现森林的经济价值而设计，更多的是关注林产品的产量和经济利益。随着时代的进步，特别是改革开放40年来取得的辉煌成就，我国林业发展已从最初的木材采伐为主转变到以生态建设为主[1-2]。在环境认识上，从最初的环境保护观到可持续发展观，再到生态文明建设观，这些新理论和新观念的落实，使得森林的价值从最初的物质产品提供逐步转向为社会提供优质的生态产品、满足社会经济、人文、生态等多方面的需求。

1.2 保护优先 保护优先就是完善对已有林地的保护。新法指出：国家实行天然林全面保护制度，严格限制天然林的采伐，加强天然林管护能力建设，保护和修复天然林资源，逐步提高天然林生态功能。林业主管部门通过开展森林核查等工作，做到对天然林、公益林等林地总量明晰，确保不减少。建立科学的森林火灾宣传、预防、扑救体系，避免因火灾造成的森林面积减少。建立科学有效的有害生物监测、检疫和防治制度，避免大范围的虫害、病害。开展古树名木、珍贵树种的管护和保育工作[3-4]，摸清资源现状，形成保护对策，在成片区的地方开发古树景观特色和文化价值[5]。

1.3 保育结合 保育结合就是在保护已有森林的同时，也要开展营造林、林木选育工作。我国幅员辽阔，单靠政府营造林是很难建成绿水青山的，因此，要充分发动群众参与进来，这也是改革开放40年来我国森林面积、森林覆盖率、森林蓄积不断增长，居全球首位的原因[6-7]。新法明确规定了每年的3月12日为植树节，这将推动全国上下，各行各业积极参与植树活动，共建美好家园的良好气氛，增强广大人民群众的爱林护林意识，同时强化了各级人民政府及有关部门、企事业单位以及城乡居民造林绿化自觉性。相信各级政府会积极组织和宣传造林绿化义务，结合当地实际情况，科学规划、因地制宜，优化树种及结构，使用林木良种及乡土树种、营造混交林，提高造林绿化质量。同时，新法对公益林的保育提出了具体规定。新法指出公益林是要严格保护，但并不是将林区封锁后，不动一草一木，而是在林业主管部门批准后，可以进行科学合理的抚育和更新性采伐，同时因科研或者实验、防治林业有害生物、建设护林防火设施、营造生物防火隔离带、遭受自然灾害等采伐也是可以依法依规进行的，让其充分发挥维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能。

1.4 可持续发展 可持续发展就是要求林产业发展既满足当下社会发展各方面的合理需求，有所增长，又有所保留，满足今后的需求发展。严格执行森林分类经营，伐种结合，同时充分认识到我国各地生态环境差异大，森林分布存在着巨大差异[8]。新法在充分保护生态脆弱区，水源涵养区，野生动物重要栖息区等重要生态区位的同时指出公益林也是可以经营的，在严格遵守国家规定，不影响公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，合理利用林地资源和森林景观资源，发展非木质资源利用产业，如森林旅游、古树景观特色和文化旅游[9]、山特产资源开发[10]、生态养殖等。地方政府在做好保护宣传的同时，引导林区群众积极参与到林区生产建设中[11]，增加林区居民收入[12]，加大城乡人文交流，带动绿色产业发展，满足城镇居民对绿色空间的需求，从而提高人民生活的幸福感。

2 主要修改内容

2.1 森林分类经营 新法修订在总则中首次明确写入对公益林和商品林实行分类经营管理，这是对多年林业工作分类经营改革成功的经验的肯定。同时，根据森林的生态区位和主导功能，明确将重要江河源头汇水区域、重要江河干流及支流两岸和饮用水水源地保护区、重要湿地和重要水库周围、森林和陆生野生动物类型的自然保护区、荒漠化和水土流失严重地区的防风固沙林基干林带、沿海防护林基干林带、未开发利用的原始林地区以及需要划定的其他区域等8种区域划归为公益林。明确森林分类经营管理后，公益林实行严格保护，商品林则由林业经营者依法自主经营。让二类林各自发挥其优势功能，从而整体上实现和发挥好森林的多种功能。在商品林经营方面，国家鼓励发展商品林，由林业经营者依法自主经营。明确未划定为公益林的林地和林地上的森林属于商品林，在不破坏生态的前提下可以采取集约化的经营措施、激活和解放林地生产力，提高经济效益，促进林业又快又好的发展。同时指出，商品林采伐應当根据不同情况，采取不同采伐方式，严格控制皆伐面积，伐育同步规划实施。

2.2 森林权属 新法新增了“森林权属”章节，明确森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外，加强产权保护，明确森林资源的所有权，使用权或承包权、经营权主体，理清这些权利主体的权利边界、权利实现方式和条件。从森林权属的登记制度、森林资源所有权的行使、完善集体林地承包经营制度、健全林业经营者权益保护制度。通过明确森林权属之间的关系，进一步深化林权制度的改革，将人与林、人与地之间的关系转化到所有者与使用者、所有者与政府的关系上来，逐步建立林权管理服务体系，林业投融资服务体系，将林业资源、资本、股权、财富逐步带入林产业，壮大林业长期发展的基础，保持并激发林业发展活力，将以往的“死资源”转化为“活资源”，逐步实现绿水青山和林农增收的双赢目标[13]。

在国有森林资源所有权行使过程中，过去我们通过无偿划拨国有森林资源方式，赋予国有林场、国有林管理局享有经营使用的权利。在新法中，明确国家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法确定给林业经营者使用。林业经营者依法取得的国有林地和林地上的森林、林木的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等。这说明今后除了无偿划拨，还可以允许采取有偿出让、授权经营、出租等方式使用国有森林资源，使用权主体也不应局限于国有林场、国有林管理局。具体办法将由国务院制定，明确流转的方式、条件、程序和批准主体。

2.3 “放管服”改革 新法保留了森林采伐限额和采伐许可证制度，取消了木材运输许可制度，并从以下几方面对旧的采伐制度进行了修改：一是下放采伐审批权，采伐限额经征求国务院林业主管部门意见，报省级人民政府批准后公布实施，并报国务院备案。二是调整采伐许可证核发范围，新法规定本次修订规定采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，自然保护区以外的竹林不需要申请。非林地上的林木，城乡四旁地及防护林不需要采伐证，但应当按照有关规定进行管理。三是完善采伐证许可审批程序。针对采伐证办理过程中“办证难，来回跑”的难题，新法完善了采伐证的核发程序，设定蓄积基准量、标准化林木采伐技术规程，精简了不必要的申请材料，提高办事效率，争取“一步到位”。四是新增对林木采伐中的特殊情况作了明确规定。近年来，随着花卉盆艺爱好者人群的增多，一些不法分子为牟取暴利，肆意采挖野生大树、破坏植被、毁坏林地，给当地群众生活及生态环境带来负面影响，因此新法规定“采挖移植林木按照采伐林木管理”，以此加强野生资源的保护。

2.4 扶持制度 新法将森林生态效益补偿制度写入了法律条文，明确规定了公益林补偿制度、重点生态功能区转移支付制度、对森林生态保护地区的生态效益补偿等。加大对公益林的保护支持、完善重点生态功能区转移支付、指导地区间横向生态效益补偿。完善了林业发展融资保障机制，实践中林业投融资政策保证不足，新法修订明确了林业投融资保障机制，规定国家对林业信贷业务、林权收储机构以及森林保险提供支持，进一步调动广大林业经营者的积极性，为林业发展注入了新的动力。

2.5 目标责任 新法明确规定国家实行地方人民政府森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，强化森林资源保护的监督检查体系，加大对林业改革发展的支持，明确森林资源损害赔偿诉讼的规定。新法中增加了森林资源保护发展目标责任和考核评价制度，明确提出县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划，根据地方林业实际发展情况，合理布局规划，制定包括森林覆盖率、森林蓄积、林产业在内的森林资源保护发展目标，结合森林防火和有害生物防治，根据发展目标制定相应的专项规划，确保森林资源保护发展目标的实现。

2.6 监督保障制度 对森林资源的保护、修复、利用、更新等进行监督检查是森林法赋予林业主管部门的主要职责之一。为确保林业主管部门依法行政，新法增加“监督检查”一章，对监督检查制度进行了充实细化，明确了林业主管部门监督检查职责，增加了查封、扣押等行政强制措施。在林业行政执法实践中，需要对涉案场所、木材等进行查封、扣押。原森林法中未规定查封和扣押等行政强制措施，只是在《森林法实施条例》中规定执法人员可以暂扣无证运输的木材。

3 展望

新法通过对基本原则的阐述，为生态文明建设提供了法治保障，促进森林发展，满足人民群众对物质、文化、生态等多方面美好生活的需要。同时，新法对“森林分类经营”、“森林权属”、“推进‘放管服改革”、“完善扶持制度”、“强化目标责任”、“完善监督保障制度”6个方面做了修改完善。本次森林法修订以生态文明建设作为方向，对践行“绿水青山就是金山银山”理念，落实和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，构建林业治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

新的森林法实施，可从以下3个方面促进林产业发展、林农积极性、林业生态的多样性：一是林产业的发展要实现林业产业化、现代化、生态化，从而推进林业产业规模化经营;二是实现林农生活美满，要充分保证林农的权利，调动林农的积极性，盘活林地的生产属性;三是实现生态（森林）良好，提高森林覆盖率，改善森林质量，确保森林资源的可持续利用，维护森林生态平衡和生物多样性。同时，在有条件的地方发展森林旅游业，满足城镇居民对于绿色空间的需求，提高人民生活的幸福感。

参考文献

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[13]许存军，刘姗姗，王丽英.林权制度改革实现绿水青山和农民增收“双赢”[J].科技经济导刊，2019，27（12）：127.

（责编：张宏民）