新高考改革政策执行的影响因素分析

林秋寅

摘  要：通过对第三批新高考改革试点的下发的文件进行分析，基于陈振明学者所提出的政策执行影响因素的框架，以此从新高考改革政策自身的特性、新高考改革本身的因素以及新高考改革政策以外的因素三个方面来讨论新高考改革政策执行的影响因素，每一方面选取两个指标进行详细阐述，即目标团体的多元性、目标团体行为需要调试量、政策的正确性、政策的具体明确性、目标团体的服从、政策环境。在此过程中也发现一些困境，执行组织采取“下有对策”来回应政策;教师队伍的调整幅度大。

关键词：新高考改革;政策执行;“3+1+2”模式;影响因素

一、背景说明

为贯彻党的教育方针，全面落实立德树人的教育任务，2014年国务院发布了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，浙江上海两地作为发达省市，具备进行高考改革的条件，而作为第一批改革的试点，自2014年以来已经在新高考改革的模式下成功经历了三次高考。2014年意见印发以来至今已经实现了第三批新高考试点改革，并且意见指出在2020年我国要基本建立具有中国特色的新高考制度。

对此，学术界也有不少学者对这项改革举措发声。通过在中国知网查询2014年以来关于新高考改革的文献，发现以下现象：第一，文献来源主要集中在教育领域，其中核心期刊中以“中国考试”、“中国教育学刊”占多数。新高考改革本身关乎教育问题，教育领域的学者对其研究较多着实是见怪不怪;第二，研究内容主要是新高考改革后各科目的教学遇到的困境与对策，由于新高考最大的特点在于提升了科目选择的自由度，因此改革后的教学问题相较之前要被迫发生调整;第三，对“3+1+2”选科模式进行研究的学者主要是从学生和学校的角度来分析，在于探索这种选科模式下高中教学的改革或是大学教学的改革。总而言之，从政策分析的视角来剖析整个新高考改革政策的还较少。

二、探析视角

通常来说，政策执行的成功与否决定了政策目标的实现与否，但每项政策执行过程中所处的环境并不是一种“真空”状态，相反，政策执行的确是放在一个会受到各种因素影响的社会环境中进行的。因此，在政策执行过程中应当关注其影响因素，对政策执行有促进作用的因素要维持其状态;对政策执行有阻碍作用的因素则尽量减少其影响程度。对于到底是哪些因素影响了政策的执行，不同的学者持有不同的看法。国内陈振明学者在“马萨模式”的基础上，总结了政策执行过程中的影响因素，也提出了一个模式，并且这个模式结合了中国的实际情况。由于陈振明学者在政策执行自上而下的马萨模式的基础上提出的模式，并且提出的模式在陈振明学者的修正下是被中国化了的，因此更适用于对我国的政策执行影响因素的研究。本文正是基于陈振明学者提出的影响政策有效执行的基本因素的模式，对第三批新高考改革试点政策执行的影响因素进行分析。

三、新高考改革政策执行的影响因素分析

新高考改革主要包括四个任务，本文通过对第三批新高考改革八个省市的实施方案进行梳理，基于第三批新高考改革中任务之一“深化普通高等学校统一考试招生”这个点来进行分析，发现以下第三批新高考改革政策执行的影响因素：

（一）新高考改革的特性

1.目标团体的多元性

教育作为国家发展重要保障措施，在教育政策的指导下逐步前进，而教育政策一旦发生变化便会涉及许多方面的目标团体。教育政策的执行是一个自上而下的过程，首先，在国务院下发《意见》;国务院将教育政策文件传达给国家教育部;国家教育部传达给各省政府;各省政府接到通知做出有关本省的教育政策的总体走向的文件;省教育厅根据省政府给出的总体走向，制定出本省新高考改革的具体的实施方案;省教育厅的实施方案下发到各教育局;教育局研究文件并实施;各普通高中根据当地教育局下达的要求对学校各方面进行调整;学校根据要求组织教师进行学习，为后期开展新的教学“打预防针”;最后，学生是教育政策直接面对的主体，是教育政策最直接的承受者。同時，各高校还要针对普通高中运用新的选择科目进行高考的模式，来相应地调整本单位在传统模式下的录取方式。

2.目标团体行为需要调试量

政策问题所针对的目标团体需要的调试量大小，对政策的执行会产生影响。通常人们总是习惯于生活在既有的模式中，形成一套定向的行为，倾向于维持保守、持续的状态。如果一项政策是全新的，在此领域中之前从未有过政策，那么政策的实施对目标团体的行为调试量是很大的，目标团体的行为调试量越大，政策执行越困难。自恢复高考以来已有40余年，高考政策已经数不胜数，新高考改革并不是一个全新的没有一点基础的政策，而是一种已有政策上的调整。例如第三批新高考改革的试点省市所采用的“3+1+2”的选科进行高考的模式，最开始是文理科分科，随之而来的“3+3”模式（即语文/数学/外语3门必选+物理/化学/生物/政治/历史/地理6门中任选3门），在实际的实施过程中出现一些问题，最后演变为“3+1+2”。新高考改革政策并不是对原有的高考政策推倒重来，而是在已有基础上的发展，另一方面新高考改革采取先试点实验再全面铺开的方式，也是这个政策避免对目标群体进行大幅度调试的一种体现。

（二）新高考改革政策本身的因素

1.政策的正确性

政策的正确性是保证政策执行的重要前提。是否具有正确性要看其是否符合社会发展的客观规律、是否代表人民的根本利益、是否促进社会的发展。教育政策的走向根本目的在于希望为社会的发展提供充足的人才支撑和智力支持。随着社会的发展，已有并且实施已久的方案在政策制定伊始之时，是完全符合当时整个社会的要求的，而且在接下来的三十多年里也是为中国的发展提供了力量。但是社会的发展是动态的，不可能一层不变，原有的政策也许不能与现如今的政治、经济、社会的要求相匹配，这个时候需要对政策做出相应的调整，符合社会发展的客观规律。同时，根据第三批高考改革的八省市发布的实施方案可知，八省市进行新高考改革的核心原则基本都在于公平公正、育人为本，这两个原则正是在资源稀缺性这种条件下对人民的要求做出的回应，因此符合人民大众的根本利益。另一方面，传统的方案确实做出了历史性贡献，但是随着社会的发展这种方案继续实施也的确出现了一些问题，整个社会是人的集合体，人民反映了这个问题，国家为了促进社会的发展就要依据反映的问题来制定新的政策，“科学选才”中“科学”二字在于其目标是为了符合社会发展的客观规律，符合社会发展的客观规律意味着方向是前进的而不是后退的，因此新高考改革是促进社会发展的。

2.政策的具体明确性

一项政策如果模棱两可、含糊不清，就会造成政策执行过程中政策的随意变通，政策无法执行。本文通过梳理第三批新高考改革八省市发布的实施方案，发现八个省市的新高考改革政策实施方案中均有具体的“总体要求”、“主要任务”、“保障措施”三大部分。虽然各省份之间在具体的方案上略有差异，但是总体要求中，主要可以分为指导思想、基本原则、改革目标三个部分;主要任务“完善普通高中学业水平考试制度”，“深化普通高等学校统一考试招生改革”，“建立健全综合素质评价制度”，“推进高等职业教育分类考试招生改革”四个任务;保障措施中各省份也是大同小异，主要都包括加强组织领导、加强条件保障、加强信息公开确保公平公正、加强宣传引导。其中的方式部分省份有所调整，但实际上整体内容并没有太多的变化。

（三）新高考改革政策以外的因素

1.目标团体的服从

政策执行以后能否达到预期的目标，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是执行者能够一手决定的，还取决于政策所指的目标团体的态度，一项政策如果得到目标团体的大多数人的接受，政策执行可能比较顺利;如果目标团体不顺从或只有少数顺从，政策执行将走向失败。根据阿罗不可能定理可知，不可能得到一种令所有个体都满意的结果，因为社会成员是具有不同偏好的。一项公共政策的发布也是如此，并不能保证所有群体都受益，在于保证大多数人的利益。因为资源的稀缺性和有限性，一项政策可能会使一部分人收益，就会使另一部分人受损。同时受损的人为了维护自己的利益会做出一定的反应。

2.政策环境

政策环境主要包括经济状况、制度或体制条件、政治文化和国际环境。对于新高考改革政策来说，这是一个中国的政策，所处的制度或体制条件、政治文化和国际环境都是相同的，无论是第一批、第二批还是第三批改革试点，在这几方面的条件都是国家赋予给政策的。因此，本文主要从经济状况来分析第三批改革试点的政策环境。由第一批、第二批直至第三批新高考改革试点的省份情况来看，选取的省市在中部、东部、西部均有分布，且都是各地区相对发达的省市。新高考改革涉及多元化目标主体，要对目标主体的行为进行调试，必须建立在一定的经济基础之上。在政策执行的过程中，所选取的省市有条件运作新的政策，例如对教师队伍的重整、教学设备的重置、教学制度的重新安排等等活动，都需要经济力量的支撑，所选取的省市有条件组织这样的改变。

四、新高考改革政策执行的困境

（一）执行组织采取“下有对策”来回应政策

对于新高考政策来说，基层的执行组织是地方普通高中。由于新高考选科模式的出现，普通高中需要重新安排教学资源，而重新安排教学资源意味着产生新的成本，因此普通高中可能会为了省去调整，常常扭曲新的选科模式，表现出表面顺从，实际阳奉阴违的态度。因为在这种情况下，理论上学生虽然有自由选择的权利，但是在学校的鼓动下，学生实际做出的选择与传统的划分文理科并没有区别，新的选科模式形同虚设。

（二）教师队伍的调整幅度大

传统的划分文理科进行高考，不仅存在选择自由度小的情况，而且有科目“捆绑”的现象（选择物理意味着同时选择了化学和生物，选择历史也同时决定着必须学政治和历史），文理科的老师们以文理科组合的形式存在，而不是以某一具体科目来进行分配。新的选科模式出现十二种组合，除了语文、数学和外语三门不能自由选择以外，其余六门是由学生自由选择的，可能会出現某科目没有或很少有学生选择。此时老师的存在是依赖于各自教学的科目，如果科目很少有学生去选择，这一科目的老师则会被裁减，每一科目都有可能出现这种情况。一直以来，教师职业在多数人看来是稳定的职业，现如今可能需要打破这种观念来构建新的局面。

五、结语

本文通过对第三批新高考改革试点省市的实施方案文件的梳理，基于陈振明学者所提出的影响政策有效执行因素的框架，在框架所划分的三个部分抽取一定的指标来进行分析。一方面，本文主要是基于对第三批新高考改革试点的八省市实施方案进行的分析，而没有自身现场调查的基础，并且缺乏一定的数据支撑，对于实施方案在实施的过程中会出现的现实问题把握不足。另一方面在进行影响因素的分析时，发现新高考改革存在一些困境。本文从公共政策分析的角度对新高考改革进行剖析，希望能为新高考改革在理论方面的研究提供新的视角。

贵州大学公共管理学院  贵州  贵阳  550025