协同治理视角下社区矛盾纠纷调解中的机制创新研究

摘  要：社区矛盾纠纷作为基层社区治理的主要对象，具有“矛盾种类和矛盾主体多元化、协商谈判的纠纷解决机制的协同性和社区纠纷治理主体的组织性质”的基本特征，以协同治理视角探析社区矛盾纠纷可以发现两者之间的逻辑自洽性，为研究基层社会治理创新提供新兴视角。在这个过程中，多方治理力量注入，构建“三调联动”、“网格化+智慧化”治理模式，并赋能社区矛盾纠纷化解的机制创新;同时在机制创新过程中亦存在“治理主体多元和身份多样导致权责‘错位和‘缺位、治理主体间的合作与竞争协调缺乏基于信任的共同规则、规范权力运用和治理行动的监督机制并未建立”的客观问题。因此，需从法律制度建设、默化性共同规则制定和政府+社区+第三方力量监督机制构建进行系统性改进。

关键词：协同治理;社区矛盾纠纷;机制创新;观山湖社区

协同论与治理理论间具有一定的逻辑自洽性和相似性，不论是对子系统（或称行为主体）间的相互协作竞争、合作互动的重视，还是自组织独立自主的自我管理网络的论述，都体现出协同论与治理理论概念、内涵等的相似性。因此，从自身学科性质出发，协同治理可以看作是协同论在治理领域的运用。二者亦不是简单的相加关系，而应具有逻辑上的自洽性。就协同治理而言，共同规则的制定应来源于各行为主体在互动合作过程中默化认可的合作信任，以此平衡治理结构和有序的合作治理体系。当然，政府意愿、行为主体间的博弈和竞争亦在较大程度上影响规则的制定。但是，不论共同规则的制定过程何如，对共同规则的遵守都是协同治理成功与否的关键。

一、居民参与社区矛盾纠纷调解与协同治理的内在逻辑

（一）矛盾种类和矛盾主体多元化

在新时代背景下，社区矛盾已经从原有简单的居民与居民间的矛盾纠纷逐渐演化为居民与企业、居民与居委会、居民与相关事业单位、居民与政府部门、企业与政府部门等多元化的矛盾冲突，牵涉主体亦变得越发广泛。一方面，矛盾种类从简单的邻里纠纷转变为婚姻家庭矛盾、伤害赔偿、住房纠纷、企业改制破产、劳动保障、环境污染、劳资纠纷、干群矛盾、政府部门违法、征地拆迁等多层次、多维度和多领域的矛盾形式;另一方面，矛盾主体亦不限于居民本身，其囊括了居民、居委會、行政机关、私营企业、个体户和社会组织等多方面主体，利益主体呈现多元化。可以看出，社区矛盾并非简单的双方矛盾，而是一种涉及多个主体、多个部门的多方矛盾。这种矛盾主体多元化的客观现实决定了在治理和化解此等问题上需要多方发力联动，以此保证利益的有效协调。具体来看，日常的群众纠纷需要矛盾双方，社区、居委会、派出所、司法所等多方介入才能保证矛盾得以解决。

（二）社区纠纷治理主体的组织性质

在社区纠纷化解过程中，不论家庭矛盾、邻里纠纷、业物矛盾，还是居民与行政部门、企业与行政部门的矛盾，其都不能通过个体行动和对话进行解决，而更多的通过集体行动和组织对话来解决纠纷。治理主体亦不可能以个人面目完成对矛盾的调解，而需要正式的组织形式来保证治理的有效性。社区组织作为一种满足社区居民生活上的基本需要，在社区矛盾纠纷化解过程中维持着社区主要团体的交互关系。具体来看，这种治理主体的组织形式可以分为正式和非正式两种。就正式组织而言，居民委员会、法律援助事务所、企业商会、工会等都以正式的组织形式来进行社区的纠纷治理活动;就非正式组织而言，业主委员会、居民调解室、志愿性组织等都通过变个体行动为集体行动来维护自身利益，并以团体性的组织形式参与到社区纠纷治理活动之中。同时，这种社区的组织形式更渗透与社会矛盾纠纷治理活动的各个方面，例如家庭暴力中的妇女维权与儿童优抚、业主与物业矛盾纠纷中的法律援助、农民工与企业冲突中的权利维护等都能形成形式多样的组织类型以针对性应对各种矛盾纠纷。这种社区纠纷治理主体的组织形式与协同理论建立自组织的基本特征是相互吻合的。自组织强调政府权力的撤出和行为主体的自主治理与自我管理，而社区组织的建立亦是为实现矛盾和纠纷的自我内化而建立起来的。可以这样理解，社区中的正式和非正式组织都是独立自治、自我管理的自组织的某种形式，不论其称谓和组成要素何如，在根本目的上都是力求运用自身力量化解和协调矛盾纠纷。

二、居民参与社区矛盾纠纷化解的机制创新

（一）多方治理力量注入，构建“三调联动”机制

积极运用居民群众力量，实现社区矛盾纠纷内化。2017年7月，世纪城派出所为整合社区、司法所和群众力量共同参与社区矛盾纠纷联防联控，成立以退伍军人吴帮钱、张鸣和王正祥为核心的“银发调解工作室”。三人所组成的人民调解队伍因其处事公道和待人热情的行事作风，深得群众信任，协助派出所调解物业纠纷、邻里矛盾、经济纠纷和家庭矛盾等诸多民事纠纷。自工作室成立以来，已调解各类矛盾纠纷139起，保证部分矛盾纠纷内化于社区基层，防止矛盾冲突激化。同时，世纪城派出所还引入专业律师资源，缓解行政压力，破参人民调解无效状况，切实保证社区矛盾纠纷得以有效解决。多方力量整合，打造新型警务模式。作为贵阳市打造共建共治共享社区的改革试点单位，世纪城派出所改变思维、创新理念，围绕“全天候平安守护、多元化化解矛盾、零距离服务群众”作战，于2019年10月31日探索打造了“一所三队一中心”+N个警务室的新型警务模式。“一所”即世纪城派出所;“一中心”指的是情报指挥调度中心;“三队”指的是社区中队、治安中队、侦查中队。居委会、企业、居民多方融合，建立纠纷联防联控机制。为应对地域面积大，居民、流动人员、商户企业多的情况，世纪城派出所还按照早发现、早介入、早调处的原则，建立了“社区+派出所+企业+居委会+居民”四级巡逻防控网络，采取“3+2”工作模式，由社区、派出所、企业三方开展常态化巡逻，居委会和居民义务巡逻队开展重点区域、时段巡逻，将小区内部“小安保”融入社会防控“大网格”，实现一警带一队、一队看一片，确保区域全覆盖无死角。在派出所牵头主导的前提下，整合社区群众工作站、妇联、团委、司法所、公益法律团、军人之家等多方力量不断融入社区矛盾纠纷化解过程中，建立了人民、行政、司法有机衔接的“三调联动”机制，实现了协同治理对治理主体多元化的要求，一种共建共治共享的体制机制正在生成。

（二）依托網络智慧，构建“网格化+智慧化”治理模式

为破参基层社区矛盾纠纷中普遍存在的“管得了看不见和看见了管不了”的治理难题，世纪城社区在 “大数据、互联网+”的时代背景下将数字力量嵌入居委会的网格化管理行动之中。具体来看，网格化管理构建社区治理智慧化“底座”。为提升防控能力，保障辖区治安秩序稳定。世纪城社区采取“定格”“定人”“定责”，将社区划分为152个网格，做到“街道不漏楼栋、楼栋不漏房户、房户不漏个人”;组建成立由居委会网格员、驻居民警、物业公司楼栋长共同组成的巡房队伍，不定时对社区部分区域展开相关巡逻，保证社区纠纷及时发现，及时解决。网格化管理方式能够将责任分担的明晰化，居委会负责人、网格员、干警和楼长等在网格化的管理活动中，对点聚焦楼栋、层数、家庭和居民，守护自身管理“责任田”。同时，网格化管理又实现了对居民数据信息的精准、真实录入，以此保证进一步构建智慧化治理模式。运用网络数据，实现智慧化治理。2016年初，贵阳市观山湖区世纪城社区第八居委会依托“实名制”智能门禁系统建立了实有人口服务管理APP，利用互联网+、物联网等手段构建起对社区实有人口进行服务和管理的新型模式。凡是有人员进入小区时需要刷通过授权的身份证、芯片卡或者用使用手机APP远程控制打开门禁系统，进入单元门时也需要通过门禁系统。居民要出入小区，必须携带身份证到社区进行实名登记，办理芯片卡或者手机APP授权，这样一来就实现了基础信息采集由“被动采集”向“主动申报”转变。并且，世纪城社区搭建了线上线下综合服务管理平台，实现动态数据实时采集。社区政法委书记罗毅表示，通过智慧门禁系统，该社区已经实现对实有人口的规范化、动态化、精准化的服务管理。网格化管理+智慧化治理，构建新型社会治理模式。网格化管理的巡房模式提供了社区矛盾纠纷协调防控的预警机制，防患于未然，使社区矛盾得以及时有效解决。同时，网格化管理作为居民基本信息录入的关键环节，能够保证智慧化网络数据的准确性和真实性，并依托互联网实现信息的交流共享，反作用于具体的网格化管理活动。在网格化的实质治理与智慧化信息运用的互动过程中，社区矛盾纠纷化解的实体化机制得以建立，大数据信息技术手段嵌入具体场域实际治理行动的新型社会治理模式逐渐构建起来。

三、协同治理在社区矛盾纠纷化解中的现实困境与优化

（一）治理主体多元和身份多样导致权责“错位”和“缺位”

多元的治理主体必然产生部分职能重叠和模糊区域，居委会、派出所、委员会、司法所等各类正式或非正式组织机构共同参与社区治理活动，在职能范围和责任分摊上并未实现明晰化，造成社区治理和服务供给上的混乱局面。具体来看，一是权责错位。在实际的社区治理活动中，居委会作为化解社区矛盾纠纷的主要责任人，其还充当政府下属机构和权力授权的角色，具有“责任唯上”与“责任唯下”的双重身份。同时，某些居委会负责人不仅在自身辖区内任职，往往还在社区兼任职位，相关责任人受体制压力影响而无暇顾及自身辖区内的自治事务，导致“责任唯上”与“责任唯下”的脱嵌。二是权责缺位。社区矛盾纠纷化解作为社区自治的一个方面，权力配置和责任分工往往难以统一。作为区政府派出机构和居委会、街道办事处和依托派出所建立的人民调解室、公益法律团，以及自主成立的志愿性组织（如明珠歌舞团助老社）在服务内容和范围上并未得到明确界定，导致权责缺位。

（二）治理主体间的合作与竞争协调缺乏基于信任的共同规则

对共同规则的遵守作为协同治理的一大特征，其包含基于协作的“契约型信任”和基于合作行动的“合作型信任”，更有学者在社区治理自主创新的实践探索过程中提出了“智慧型信任”的观点。但不论作何解释，各种信任类型孕育的共同规则构建是一种从无序走向有序的过程。世纪城社区矛盾纠纷化解中治理主体多元化决定了利益诉求和意志诉愿的多渠道融合，各方在协作与竞争的互动过程中参与社区纠纷治理。但是，一种调和内部矛盾冲突的默化规则并未实现。各行为主体和利益群体更多依靠源自政府自上而下的法律制定和政策产出来协调社会治理系统中的主体关系，而非自发性创制符合特殊治理情境的因应性和因时性创新规则。具体来看，世纪城社区中派出所、居委会、司法所、业主委员会、社会组织和居民等之间在治理社区矛盾纠纷中虽形成常态化联防联控合作机制，但是在相互之间的竞争与冲突协调机制上略显不足。在社区治理系统之中，各治理主体作为子系统，彼此之间在互动过程中并非是单纯的合作关系，更具有一定的竞争关系（例如居委会和派出所等需应对上级单位的绩效考查），治理主体间亦会产生矛盾冲突，协调各方关系和化解矛盾冲突的共同规则变得必要。综上，政府的法律制定和政策产出应作为宏观调控的顶层设计，社区矛盾纠纷化解治理主体间主动性和独立性关系协调和共同规则制定与遵守才是社区治理成功的关键变量。

作者简介

徐琳航（1995—），男，贵州瓮安人，贵州大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策与地方治理。

贵州大学  贵州  贵阳  550025