发达国家农业安全管理现状分析及对我国的启示

李一奇工程师 曾明荣,2教授级高工

(1.中国安全生产科学研究院，北京 100012；2.北京科技大学 土木与资源工程学院，北京100083)

0 引言

我国是传统的农业国家，也是农业大国，农业作为国民经济的基础，承担着保证国家稳定、人民温饱的重要责任。改革开放以后，我国农业生产和农村经济发展迅速，农业职业安全健康也随之受到关注。高振亚[1]借鉴欧洲经验通过对农业环境、农业生产维护中存在的主要危险和相关风险、意外发生的常见原因以及这些活动导致的健康问题的描述，提出专项风险控制的建议。顾康静[2]通过梳理美国农业生产相关标准，对我国农业生产中的安全管理提出了建设完善的农业生产标准体系、补充农业安全生产标准的建议。但从目前研究方向来看，专家学者主要从农药、农机、农业安全标准等具体方面开展研究[3]，缺乏体制、机制、监管方式、执法手段等宏观战略及能力提升方面的研究，特别是缺乏对于国外发达国家农业安全管理的系统性梳理。

发达国家农业产业在近两三百年稳步有序发展，历程较为典型、完善，其农业产业水平也能够代表世界先进水平。本文拟通过研究发达国家农业职业安全健康管理工作，梳理其管理特点和成功经验，剖析其存在的问题，进而提出对加强我国农业安全生产管理的启示与建议。

1 国外农业职业安全健康管理

1.1 总体情况

国际劳工组织(ILO)2010年日内瓦会议统计中显示[4]，21世纪以来，相较于其他行业死亡事故率呈现普遍下降的主流状态，农业职业安全健康事故的死亡率一直相对较高。全世界平均每年有33.5万例致命性职业事故导致约25万名雇员死亡，而其中约有17万名农业劳动者死于职业事故，是其他职业死亡人数的两倍。从死亡人数、受伤人数和与工作相关的健康危害方面综合考虑，农业与建筑业、采矿业构成了世界上3个最危险的产业。

以美国[4-5]、澳大利亚、英国、日本为例，近几十年经济产业结构变化[6]极大地解放了农业生产力，但在农业从业人员数量大量下降的情况下，从职业安全健康管理部门对其国内建筑、采矿、交通运输等高危行业的死亡率统计可以发现，农业事故死亡率仍名列前茅[7-10]。同时，由于各国农业产业在死亡、受伤事故和职业病上几乎都存在着广泛的不报告现象，现有统计数据并不完整、可靠，因此世界范围内农业安全生产的实际状况应当更加严峻。

1.2 农业安全管理经验

1.2.1 成熟的法律法规支撑

发达国家在农业产业方面形成了较为成熟的法律法规支撑，基本形成了完整的农业职业安全健康法律体系，并配套技术管理标准，确保农业职业与安全健康各方面工作有法可依，有据可循。

美国没有农业职业安全健康方面的专项法律，《职业安全与健康法》作为美国职业安全与健康领域在联邦全面实行的法律，适用于农业职业安全生产工作。基于《职业安全与健康法》中第5条，联邦职业安全健康局(OSHA)建立了覆盖农业生产中的人员、设备、农药等的安全管理、农业生产环境、公共环境安全管理等各方面要求的农业职业安全健康标准系列——《农业职业安全与健康标准(29CRF1928)》，并逐步纳入其他行业与之相关的指令标准，形成较为完整的农业职业安全健康标准体系(见表1)，并不断修订完善，如图1。

表1 美国农业职业安全健康相关标准类型Tab.1 The type of standard related to agriculture occupational safety and health in United States

在同属普通法系的英国，由于国家不制定成文法，在农业安全生产方面也同样只规定若干原则和安全技术标准作为司法审判的依据。但为了进一步控制农机风险，减少意外伤害事故，英国于1946年起成立了高沃斯委员会，开始进行农机安全立法并不断修订完善。

作为大陆法系的日本则持续开展涉及农业的法律法规制定。1965年日本农林省开始实施《农作业安全对策事业》，1969年制定了《农作业安全基准》和《农业机械安全装备基准》，逐步健全了整个农业机械从使用到管理的全流程监管体系。

图1 1992年起美国法规标准修订情况(以死亡人数为底图)Fig.1 Amendments to the United States regulations and standards since 1992(base map of the death toll)

1.2.2 较广泛的监管覆盖对象

现阶段发达国家农业安全监管对象不仅包括企业制的农业单位，还逐步纳入家庭农场、自营就业农民以及移民农业从业者。

欧洲近两百年来农业机械化水平大幅提高，逐渐形成了平均规模大、作业人员少的生产现状，部分家庭农场、个人农场的安全生产情况与农业企业十分相似。因此，欧盟各国在职业安全与健康监管中将其一并纳入监管范围，并通过对ILO《2001年农业中的安全与卫生公约》(第184号公约)、《2001年农业中的安全与卫生建议书》(第192号建议书)等公约的转化适用，完善本国农业安全监管技术标准，向非企业制的农业从业人员提供技术指导与改善建议[11-14]。同时，对于大规模移民农业工人和季节性农业工人，也采取集中培训、重点检查等手段进行监管[15]，确保全面的职业安全与健康。

从1997年起，澳大利亚在4年内投入1.79亿澳元实施“农业推进澳大利亚”战略，其中0.97亿澳元向从事农业生产的所有人员(包括农场主、家属、雇工)提供资助，用于提高生产技能和农场管理水平，对农业职业安全健康起到了直接有效的推动作用。新南威尔士州在其《职业安全与健康法》的基础上，制定了《1969年农民工人调节法》，并在2000年《职业安全与健康法》修订中明确纳入“自我就业人员”，即家庭农业人员也被列入监管范畴。

1.2.3 多重的综合监督管理

一般来说，各国职业安全健康监管工作由职业安全健康部门负责，农业部门负责农业相关行业的日常管理，设立专门的研究机构对职业安全与健康提供技术支撑，并支持农场雇主和拥有者进行职业安全健康内部控制，已经逐步形成了“农场自主管理、专业机构技术支撑、政府部门专项监管”的复合性监督管理结构。

英国、美国、澳大利亚、法国等国家的职业安全健康部门官方网站中可以找到农业安全与健康的专门板块，在对纳入监管范围的农场、农业雇员提出监管要求的同时，也鼓励非农业雇员和家庭农场主阅读法律要求和技术标准文本，帮助其开展自主管理。各国的统计局也不断完善农业职业安全健康内容统计，在农业企业之外逐步纳入家庭农场、自营就业农民等个体农业工人，并通过分析每年统计结果，提出需要重点关注的内容，作为政策制定依据。

在专业机构支撑方面，比较典型的包括美国的农业疾病、伤害研究教育预防中心，澳大利亚的农业安全健康中心等。

1.2.4 丰富的安全科研教育

发达国家通过资助农业职业教育和科研机构，一方面有效增加劳动生产率，另一方面也促进了职业安全健康水平的普遍提升。

ILO和国际工效学学会(IEA)合作共同撰写了《农业工效学检查要点》，并于2014年修订出版了该手册的第2版，作为培训、检查的参考资料推荐给成员国。英国安全与健康执行局(HSE)选择了农业生产中的典型案例进行分析研究，形成一系列研究成果和宣教资料，帮助农业从业人员提高安全生产水平。

澳大利亚设立澳大利亚农业卫生与安全中心(Australian Centre for Agricultural Health and Safety)，积极寻求减少农业从业人员伤害的方法，并联合澳大利亚农场安全协会(Farmsafe Australia)通过培训农场管理人员、提供模板、样例和培训资料，指导农场采用标准格式进行农场安全管理记录(见表2)，提高农场自我安全管理的能力。

表2 澳大利亚农场安全管理记录Tab.2 The record of farm work safety management in Australia

1.3 存在的主要困境

1.3.1 基础工作条件存在隐患

由于受自然条件影响较大，农业工人经常要在不同生产时间、不同地区进行流动性作业，很多农业设备、工作场所和建筑都是临时使用或搭建。为了降低成本和节约时间，临时设备、场所和建筑往往是不符合法律法规要求的，存在极大隐患。而且由于设备场所、建筑的临时性和分散性，各国在基础条件的更新上缺乏系统性的规划设计，现有监管能力很难达到广泛的、有效的监管，事故事件救援也存在较大困难。

此外，占有一定比例的小规模、超小规模农业生产场所职业健康安全基础水平依旧薄弱，仍在使用不符合现行技术标准的老旧设备。部分地区农业基础设施落后，电力、水利设施老化，建(构)筑物年久失修。

1.3.2 非雇员缺乏有效监管

虽然部分发达国家对农业安全监管对象由企业制农场扩展到包含家庭农场、个人农场在内的较广泛监管范围，但对于非雇员的安全管理缺失仍是普遍存在的重要问题。

现代化的农业生产水平意味着大型农业农场的数量激增，但大部分农业农场从业人员并非雇员，季节性、临时性用工人数比例极大，没有合同约束，不参加工伤保险，政府机构几乎只能提供鼓励性指导，在发生事故后也无法进行处罚和教育。

高比例的移民农业工人也是部分发达国家在管理非雇员农业人口中面临的严峻考验。以美国为例，美国的移民农业工人中一半左右是非法移民，人员分散，受教育程度低、职业技能水平较差，属于事故高发人群。但这些人由于身份原因不会主动参与教育培训，甚至逃避法定教育和职业体检，拒绝参加保险，为监管带来极大的困扰。

1.3.3 监管机制仍有缺项

发达国家通过建立健全法律体系、开展广泛教育培训等方式提高农业安全水平，但其监管机制仍存在一定的问题，例如数据统计不完善、职业健康安全培训缺项等。

监管范围的缺失直接导致了数据统计困境。目前，发达国家现有的农业职业安全健康统计只能有效针对于商业化农场。而绝大部分非商业农场位置分散，无雇主、无合同，且不主动向政府上报相关数据。大量数据的缺失严重影响到政府制定农业职业安全健康政策的准确性、有效性，职能部门监管力量、监管能力也面临着严峻的挑战。

在教育培训方面，发达国家虽然重视职业安全健康培训，但在农业职业安全健康培训方面却相对薄弱，内容针对性不强，培训覆盖面也更多限于农业企业。以美国为例，美国联邦“苏珊·哈伍德培训基金项目”专门面向小企业进行安全与健康管理体系培训，但其培训内容只包括涉及水果或蔬菜保存方面的职业危害、家禽加工业的人类工效学等有限几方面，且仅能覆盖农业初加工企业。

1.3.4 监管体制条线化严重

农业生产是一个复杂的过程，涉及的工作流程多，从业人员所属经济体制复杂，大部分发达国家现行的以职业健康安全部门全权负责的条线化监管体制，从一定程度上来说是农业生产安全监管问题无法彻底解决的根本原因。

目前发达国家农业安全监管基本都是依托于各国职业安全健康部门，行业部门基础职能中缺乏安全监管职责，农业政策中也没有职业安全健康相关要求，例如，美国的农业部主要负责美国的“从田间到餐桌”，在政策制定中侧重提高农业生产率、确保食品安全；澳大利亚农渔林业部统一协调农、牧、渔、林业的综合管理，关注农产品质量安全和农业资源保护及可持续发展；英国政府在2001年改组成立环境、食品与乡村事务部，主要负责环境保护、粮食生产和标准、农业、渔业和农村社区发展管理。这种情况意味着农业安全监管仍旧是单一化、条线化，未真正形成系统性、结构性的综合监管体制机制，职业健康安全监管部门内部无法根本解决实际管理工作中的力量薄弱、覆盖面限制等情况。

2 我国农业职业安全健康管理概况

2.1 总体情况

随着近十年农业结构调整，我国农业农村整体发展势头良好，截至2016年，我国共有3.14亿农业生产经营人员，约占全国人口总数的20%。近几年，我国切实加强对农业农村安全生产工作的领导，建立健全农业安全生产管理体制，层层落实责任制，持续深入开展农业机械、船舶渔业专项治理，在农村建筑安全改造资金投入中关注农业建(构)筑物修缮与重建，指导各地加强农业安全生产各项工作，提高农村应急基础建设水平和能力，农业安全生产总体上呈现“大体稳定，逐步好转”的趋势[16]。

但是，我国农业农村存在的生产经营形式较多、生产环境复杂、地域范围广阔，风险类型几乎达到全覆盖，并不断产生新风险和新问题。然而随着我国安全生产统计指标的不断变化调整，目前只针对农林牧渔业企业生产安全事故进行统计，且在2008-2015年度仅统计农业机械和渔业船舶事故，对非企业的个人、家庭、集体农业生产情况均不纳入其中，如图2。因此，从总体情况上来看，我国农业安全生产形势依旧严峻。

图2 我国农业生产安全事故起数及死亡人数(2000-2017年，不包含农业机械和渔业船舶事故数)Fig.2 Number of accidents and deaths of agricultural work in China (2000-2017, accidents of agricultural machinery and fishing vessels are not included)

2.2 我国农业安全主要问题

2.2.1 法律法规标准存在短板

现有法律法规结构不清晰、适用性不够，是我国农业安全法律法规存在的主要问题。我国目前的农业安全法律法规主要以农业机械监管为主，兼顾农药管理、消防；技术标准覆盖面以具体工器具、农药的生产、装配、检修以及农业工艺应用为主。在结构上缺少系统性，未形成完整的法律法规标准体系；在内容上缺少农业生产环境建设、设备设施相关安全部件、人机工程设计、专业应急救援等各个方面的明确指导。

此外，我国目前农业相关法律法规和技术标准主要规范对象是农业生产经营单位，在个人农业和家庭农业方面缺乏相应的规定，导致了农业安全生产在一定程度上的无规可循。

2.2.2 监管范围和职能仍有模糊

目前，以《安全生产法》规定为基础，农业生产经营单位归属应急管理部门，但个人务农人员和家庭农业尚未列入管理范围。因此，监管过程中存在大量县级以下政府监管真空、村社监管“人情关”、行业监管鞭长莫及等现实而具体的问题。

另一方面，由于我国农业经济发展迅速，职能部门对农业新问题、新业态研判尚有不足，职责分工界定没有跟上产业形式发展。以观光农业为例，因其存在着生产经营单位和基础农业生产的双重特征，生产安全治理的归属就一直不明确。

2.2.3 基础性关键风险管控薄弱

受我国农业产业结构庞大、改革发展不均衡、安全监管侧重限制、基层人员专业素质薄弱等主客观因素影响，我国农业安全风险管控水平始终明显滞后于农业经济发展，没有形成基本的安全应急能力，部分基础性关键风险、重大隐患管控缺失。目前，除农垦区、大农场地区及部分东南沿海以外，我国广大欠发达地区的农业生产仍旧以小规模、超小规模的个体农业和基础农业加工为主，生产环境差，设备设施老旧，无专业知识、无日常监管、无规范化管理的“三无”现象突出，安全风险极高。特别是在贫困地区，由于经济条件限制，大部分生产过程缺乏必要的安全条件，设备设施和作业现场安全隐患普遍存在。

2.2.4 宣教培训方式与效果欠佳

我国农业安全宣教培训工作起步晚，大部分农业管理部门和应急管理部门尚未建立完善农业安全宣教培训的长效工作机制，专业人员数量不足，专业技术能力偏低，宣教培训方式老旧，“走过场”“顶任务”“抄作业”的情况时有发生，导致农业安全宣教培训工作总体仍处于初级阶段。

从内容上来看，农业机械、农药、防灾减灾、渔业船舶等方面的宣教培训内容尚处于不断实践、完善与创新阶段，现行资料教材缺乏目的性与针对性，面对大量平均教育水平较低的农业生产经营人员，不能做到易学、易懂、易记。这在一定程度上使得农业安全宣教培训呈现形式化、同质化，覆盖面和普及度较低，无法有效发挥宣教培训作用。

3 国外农业安全监管对我国的启示

3.1 进一步完善法规标准体系

全面梳理我国现有的农业安全生产相关法律法规及部门规章，推动相关部门和机构进一步补充编制农业安全监管法律法规，将农业安全法律法规纳入我国应急管理法律体系，形成符合需求的行业安全生产法律子体系。积极加入国际劳工组织相关公约，对标国际，建立覆盖农业生产人员、农业机械与装备、农业环境、公共环境、畜禽生物系统等各个方面的涉及安全生产、运行、使用、管理的农业安全法律法规标准体系。同时，通过对ILO《农业安全与卫生业务守则》《农业工效学检查要点》等技术手册的研究，形成适用于我国农业农村安全生产各类制度指南和作业指导书，补充个体农业和家庭农业生产安全技术标准。

3.2 健全监管体制机制

明确安全生产监管对象，完善监管机制体制，是提高农业安全生产水平的重要手段。应当进一步厘清农业职业安全健康管理的职能划分，明确监管覆盖范围，适时将“种粮大户”“家庭农场”“个体商户”等非经营性或无核准登记的生产模式纳入监管范围。

另一方面，在国家整体规划和行业领域专项规划中纳入农业安全与应急管理的总体要求，根据工作需要制定短、中、长期规划，以便能够提出科学性、适用性、时效性的管控政策。在安全生产、应急管理、防灾减灾等具体规划中，除了持续对传统的农业机械、农药、渔业船舶、森林草原防火、地质灾害等领域进行更加深入的、有针对性的布局之外，还需将农村范围内的农业建(构)筑物、消防、农业新业态等方面纳入关注。

3.3 加强基础水平提升

通过研究完善农业安全生产统计指标，建立科学、适用的指标体系[17-18]，及时准确分析农业安全生产形势，明确农业农村安全工作的重点和难点，找出薄弱环节，为改善农业监管困境提供支持。

从基础能力建设方面来说，农机、农用设备设施、涉农建筑场所是农业生产的必要基础设施，全面提高生产基础水平，不仅是提高农业生产率的重要手段[19]，也是从根本上消除隐患、降低风险的重要方法。因此，在深入开展传统农机监管工作的同时，需要进一步完善县、乡、村三级农业基础建设，促进农业新技术新装备发展，全面提高农业生产的本质安全水平。

3.4 促进有效宣教培训

从根本上提高农村经济、文化水平，有助于从根本上提高各类农业从业人员的安全生产意识和农业生产技术装备的本质安全水平。通过积极促进融合性的安全教育培训和宣传，依托“三下乡”工作，广泛利用村/社微信群、QQ群、手机短信群发平台和村村通广播，将传统课堂和新型非课堂式培训相结合，形成安全与专业有机结合的宣教培训模式[20]，不断增强农业从业人员的安全责任意识和法制意识。

3.5 推动广泛社会参与

加大政策倾斜、科研资金和人员投入，不断提升科技创新和农业技术推广能力，激发农业科研和推广人员的积极性、创造性，巩固提高现有成熟技术。充分利用社会可用资源共同参与农业安全生产工作，把政府管理与社会参与有机结合起来[20]，提高农业安全管理的社会化程度，强化行业协会、中介科研机构职能，充分发挥其在农业安全发展中的重要作用，形成全寿命周期内第三方参与的社会化安全管控模式。

4 结论

(1)发达国家在提高农业安全与健康方面以立法为基础，通过监管体系、技术研发、宣传教育等工作的全面推动，促进农业安全与健康水平有效提高。

(2)现阶段世界范围内农业安全生产监管中存在的主要问题基本都围绕在发展水平与监管能力之间的矛盾。因此，总结发达国家农业安全监管经验对提高我国农业安全生产水平是极有必要的。

(3)本文重点研究了部分发达国家在农业安全与健康管理的思路和困境，未进一步分析问题与挑战的解决方法，在未来需要进行深入研究。