韩国公共卫生应急管理与国家安全整体管理能动分析

余 蕾，罗梓超

(1.钦州市卫生学校 广西钦州535099；2.北京市科学技术情报研究所 北京100044)

公共卫生突发事件具有较强的空间扩散性、未知性、不确定性，且此类事件的爆发往往伴随着“新型未知”“医学领域短期内无法形成直接有效的救治方案”两大前提，这直接导致政府在这类事件处理过程中十分被动，也使得公共卫生突发事件的危害性和紧迫性要远超出其他类事件。因此，研究如何提升公共卫生突发事件应急管理能力，是保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的重要课题。2019年底，“新型冠状病毒肺炎”爆发，随后海外大面积扩散，韩国政府在疫情初期，采取快速调查中韩贸易、交通、人才交流等领域状况后，以“中央先行，地方配合”“全国一体式疫情防控”为策略，高效保障了“新型冠状病毒”防控。但是，随着韩国社会类突发事件应急管理能力的不足，导致后期疫情扩散蔓延[1]。

1 韩国突发事件应急管理制度与体系特点

1.1 韩国“中央式灾害、突发事件管理”制度体系

韩国应急管理建设相对较晚，但发展较快，形成了以中央法案、国务总理命令、不同灾难、突发事件应对策略为主体的应急处置制度体系，同时，韩国市、道也制定了相应的制度。

1948年，根据25号总统令，韩国成立“社会福址制秘书处”下设卫生局、厚生局、劳动局、住房局、妇女局。次年“社会福址制秘书处”改名为“社会福址部”，成为最初突发事件应急管理负责单位。同时，卫生局、厚生局合并，增设疾病科，附有公共卫生突发事件应急管理职能。1967年韩国拟定《风、水灾害对策法案》，形成以应对自然灾害为主的体系框架。此后，韩国又发布3837号总统令，韩国所有公共职能部门均设立“紧急安全企划”职务，负责本部门职能范围内相关的突发事件应急管理，以保证国家面临不同灾难、突发事件时能够维持稳定，1991年，自然灾害应急管理职能转移至建设部。

1995年，鉴于大型事故(圣水大桥，三丰事故等)频繁发生，韩国首先对《风、水灾害对策法案》进行扩充修订，提出《自然灾害应对法》，配套出台《灾难管理法》《设施安全管理特别法》，同时成立“中央安全管理委员会(国务总理负责)”“中央灾难安全对策本部(行政安全部次官负责)”“中央事故处理本部(灾害及突发事件所涉公共职能部门长官担任)及中央紧急救助团(公共职能部门下属研究单位)”。通过此次改革，韩国首先完成了灾害及突发事件进一步细化分类。其次，改变了此前“分灾害、分部门”应急管理模式，将分散、混乱的突发事件管理权集中到中央政府统筹管理，形成了跨部门协同应对体系，专属性及综合性职能凸显[2-3]。

2004年，韩国政府废除《灾难管理法》《自然灾害对策法》，出台《灾难与安全管理基本法》以及《消防防灾修订案》，“二元化灾难应对体系”转变为“一元化灾害应对体系”。公共卫生方面，原“国立保健院”改为“疾病管理本部”，分管全国13个国立检疫所，与健康福祉部共同承担公共卫生管理，加强公共卫生领域疾病防控。此后，韩国陆续对大类目下灾难及突发事件进行再次细化修订，以提升国家应急管理体系的能力建设，例如：2006年《洪水灾害保险法》；2007年《企业减灾自治活动法律》《山体灾害预防法》《水库、大坝安全管理与灾难预防法》《灾害风险改善项目和搬迁措施特别法》；2008年《地震灾害对策法》等[4]。

2014年，“岁月号沉船事件”后，韩国重新修订《危机管理手册》，将原27种事故条例增加至33种，强化安全管理部门在灾难和安全情况下的信息链建设[5]。2015年，“中东呼吸综合征”爆发后，韩国政府先后实施“增加疾病预防和研发经费预算”“公共卫生风险沟通操作标准”方面的修订，“传染病风险管理标准手册”方面的修订等。建设传染病防治体系，并确立了“技术防御、沟通策略、心理保护”的传染病应对原则。

韩国16个市、道地区，根据自身实际情况，制定了区域突发事件应急管理方案，如：《2019年首尔特别市传染病危机管理对策》[6]《京畿道冬季灾害对策》等[7]，并由“区域自制公团”“志愿者”组成社会组织，参与应急管理实施体系。

总体来看，韩国灾难及突发事件应急管理体系具有两大特点：第一，韩国对灾难及突发事件划分遵循“大分类、细分化”，韩国将灾难及突发事件划分为自然灾害、人类灾难、社会灾难(传染病，牲畜流行病等)3类。在大分类下，针对不同灾害、突发事件完成细化，如，社会灾难对应《灾难与安全管理基本法》《国家危机管理基本准则》，针对疾病类型又制定《呼吸道感染症疫情应对》《传染病风险管理标准手册》《公共卫生风险沟通操作标准》等，可有效节约面对突发事件发生时政府反应时间，促进救援效率。第二，韩国应急体系凸出“全国一体性”理念，中央政府为主应急管理体系，集中了国家医疗、建设、警力等各方资源，面对突发事件能够快速协调统筹，完成全方位防御救助，避免地方单一救助的资源不足、能力不足等问题。

1.2 韩国“应急管理政府及地方交叉式”执行体系

韩国应急管理能力快速提升，同时也形成了中央及地方组成的“双路径、交叉式”应急管理执行体系(图1)。“双路径应”即无论发生何种突发事件，中央与地方共同展开协同应急管理，中央遵守“中央安全管理委员会——中央灾难安全对策本部——中央事故处理本部(公共职能单位)、中央紧急救助控制团(消防厅)”三级管理体系，地方应对遵守“区域灾难安全对策本部——区域晋级救援与控制团队、救灾志愿者”二级管理体系。

图1韩国应急管理运行图Fig.1 Operational chart of emergency management in South Korea

中央应急管理体系是韩国突发事件应对主系统(纵向中央主系统)，包括：第一，韩国中央管理委员会；第二，中央灾难安全对策本部，该部门负责大规模灾难预防、应对以及灾后恢复工作事项，由韩国行政安全部次官负责；第三，中央事故处理本部以及中央紧急救援控制团，两部门共同负责实施突发事件安全应对。作为中央应急管理体系主要应对环节，这一层级负责人由突发事件性质关联的相关部委及系统内重点研究单位共同担当。在韩国应急管理体系中，市、道、郡作为第一反应者，构成了一个两级应急管理体系：一是区域安全灾难应对本部，主要统筹协调辖区内救灾管理事项，由区域第一领导担任；二是区域紧急救助控制团以及由地方志愿者组织公益性社会团体，主要负责救援实施工作。

2 “新冠肺炎”疫情初期韩国公共卫生应急管理举措

鉴于中韩密切交流而产生的“潜在传播隐患”，韩国政府在2020年1月3日启动以《防疫法》《传染病预防和管理法》为基础的“中国武汉市不明原因肺炎应急策略”，由健康福祉部担任中央事故处理本部职责，以疾病管理本部担任中央防疫对策本部职责，设立24小时紧急状况室。1月7日，中国籍游客在韩确诊，1月8日，韩国中央应急管理体系发布应对升级公告：对患者救治接触者实施隔离，加强出入境管制，启动社区监督体系，启动快速、透明信息平台，基于中国公开病例信息制定了详细治疗、防疫流程等多项措施。此后，中央应急体系每日完成国内外防疫状况公示，1月16日，鉴于日本、泰国“新冠肺炎”传染情况，提出“加强新型肺炎区域应对措施”，第一，中央发布第3版“新冠肺炎”防疫程序；第二，地方政府横向应急体系正式启动。区域医疗体系完成应急响应；社会志愿者体系应对正式启动。韩国传染病学会、韩国传染病管理学会、韩国结核与呼吸学会、韩国诊断医学学会、韩国传染病控制与护理学会等参与“新冠肺炎”防疫控制工作。随后，韩国政府又多次提出中央-地方、政府-民营企业等联合应急管理措施。

3 启示

加强突发事件应急管理监测预防能力。传染病公共卫生突发事件作为未知性、传播性较强，潜在危害较大的不可预知事件，在对其的防疫控制过程中应充分重视预防监测环节的重要作用，完善传染病监测与预警系统，力争从源头治理突发公共卫生事件；加强突发事件危害评级能力。鉴于病毒变异理论，政府应加强对公共卫生突发事件危机评级工作，加强疫情防控过程的“新危机”“次危机”的衍生控制预警，保证应急体系对突发事件发展的充分掌握。

加强突发事件应急管理中央主动性。面对重大疫情，秉承“全国一盘棋”理念，做到中央先行，地方配合，依托国家资源快速果决将危机消除；健全公共部门职责担当，设立应急管理专职。完善应急管理体系机制，针对不同职能部门设立应急管理专职，保障专职人员长期了解关注国家灾害、突发事件状况，在面对危机时能科学高效完成决策部署。

健全应急管理体系中社会参与地位。提高社会团体及志愿者在国家应急管理体系中的重要地位，形成由社会群体作为法人代表的救援组织，并促进其规章制度制定，保障疫情防控时能够形成有效臂助，促进社会正常秩序恢复。