天津市科技创新政策变迁研究

周 楠

(天津科技大学经济与管理学院 天津300222)

党的十九大报告明确提出，“中国特色社会主义进入了新时代”以及“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，这对科技创新在新时代国家发展全局中的地位与作用赋予了全新解读[1]。党的十九届四中全会强调，“加快建设创新型国家，健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系”，理顺科技管理体制与完善科技政策体系对于提升国家自主创新能力与科技创新水平，从而更好地实现创新型国家战略具有十分重要的现实意义[2]。在新的历史背景下，系统梳理天津市科技创新政策，把握其历经阶段、揭示其变迁路径并对其变迁过程中的经验启示进行总结，有利于进一步优化天津市科技创新政策体系，为后续政策的制定作出合理预测。

1 天津市科技创新政策变迁历程

进入新世纪以来，科技创新日益成为推动经济与社会发展的重要引擎，科技强国、科技兴市也在政府决策者和社会公众中达成共识。天津作为我国环渤海地区经济中心、全国先进制造研发基地和改革开放先行区，为全面实施科技兴市战略，大力发展科技产业，提高科技创新水平，让城市经济在新世纪得到持续快速发展，制定了一系列科技创新政策。通过梳理不同时期的科技创新政策，可以对各阶段不同类型的政策发布情况有一个直观清晰的认识[3]。本文系统梳理了天津市政府在2001—2019年发布的184项科技创新政策，根据政策主题与发挥作用领域，将其分为发展规划、财税金融、基建平台、研发应用、人才开发与服务供给6类。考虑到我国国民经济和社会发展建设以5年为一周期，将天津市科技创新政策划分为4个阶段：第一阶段是2001—2005年，第二阶段是2006—2010年，第三阶段是2011—2015年，第四阶段是2016—2019年。

1.1 第一阶段(2001—2005年)

在此阶段，天津市总共发布20项科技创新政策，由此构成了天津市科技产业发展第十个五年规划的政策体系，该体系的政策分类情况见图1。该阶段出台财税金融类政策8项，占政策总数的40%，位列所有政策类型之首，可见早在新世纪初，天津市政府就已将资金投入、税收优惠作为推动科技产业发展的重要手段。服务供给类政策出台4项，服务对象分别是科技类民办非企业单位、软件和集成电路企业以及高新技术转化项目，显示出天津市政府支持这些组织和项目发展的思路。研发应用类政策为3项，旨在促进科技成果转化和技术交易。发展规划类与基建平台类的政策数量均为2项，后者全都围绕如何建设与管理科技企业孵化器而制定。这一阶段的人才开发类政策数量最少，仅为1项。

图1天津市科技创新政策分类情况(2001—2005年)Fig.1 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2001 to 2005)

1.2 第二阶段(2006—2010年)

自2006年国家先后颁布《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》(以下简称《决定》)和《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《纲要》)以来，各地政府在国家政策的宏观指导下，开始制定符合本地区科技发展情况的规划方案[4]。在这一阶段，天津市出台的科技创新政策总计27项，构成了天津市科技发展第十一个五年规划的政策体系，其政策分类情况如图2所示，其中发展规划类政策数量最多，共计11项。这说明天津市政府为全面贯彻落实国家政策，因地制宜地制定了一系列明确科技发展目标、加快科技创新步伐与支持科技企业发展的规划纲要，如《天津市中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》《天津市科技发展“十一五”规划》《天津市“十一五”科学普及工作发展纲要》。基建平台类政策的发布数量达6项，内容主要涉及实验室、重点实验室、创新型科技园区和国家高技术产业基地等的建设与发展。财税金融类政策数量为4项，是在原有政策基础上增加了科技保险、研发费用优惠等新内容。服务供给、研发应用和人才开发类政策数量依然较少。

图2天津市科技创新政策分类情况(2006—2010年)Fig.2 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2006 to 2010)

1.3 第三阶段(2011—2015年)

在此阶段，天津市总共发布70项科技创新政策，图3显示了天津市科技发展第十二个五年规划的政策体系分类情况。财税金融类政策排在首位，共计18项，主要是为发展与激励科技型中小企业、鼓励生产“杀手锏”产品和重点新产品、支持建设众创空间和国家自主创新示范区而制定的一系列财政补贴、专项资金、信贷补偿等资金投入或优惠政策。基建平台类政策紧随其后，共出台17项，内容除了继续规范发展重点实验室、科技企业孵化器之外，还增加了对工程技术中心、生产力促进中心、国际科技合作基地、众创空间、国家自主创新示范区等的建设支持政策，特别是在2014年12月国务院正式批复天津建设国家自主创新示范区，由此开启了以示范区为载体实施创新驱动发展战略的新征程。发展规划类政策以12项位列第三，代表性政策文件如《天津市科学技术发展“十二五”规划》《天津市科技小巨人发展三年(行动)计划(2013—2015)》《天津市万企转型升级行动计划(2014—2016年)》《天津市科技服务业发展三年行动计划(2014—2016年)》。此阶段政策发布数量在10项以下的是服务供给类政策(8项)、人才开发类政策(8项)和研发应用类政策(7项)。

图3天津市科技创新政策分类情况(2011—2015年)Fig.3 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2011 to 2015)

1.4 第四阶段(2016—2019年)

在第十三个五年规划期间，天津市科技创新政策总数为67项，具体政策分类情况如图4所示。财税金融类政策数量仍居首位，高达20项，在继续巩固与发挥原有政策成效的同时，进一步运用财政投入、税收优惠和科技金融等方式加强对科技创新产业的激励作用。值得一提的是，服务供给类(12项)与研发应用类(11项)政策数量均突破10项。加大服务类政策制定力度说明天津市政府越来越重视服务职能的履行，积极为科技企业认定、促进产学研合作、优化科研管理以及发展智能科技产业提供便利服务；在研发应用方面，天津市政府不仅重视加强基础科学研究，还将促进科技成果转化与技术转移提上了决策议程。此阶段的发展规划类政策(10项)主要为科学技术普及、市民科学素质提升、“一带一路”科技创新合作以及人工智能产业创新发展等活动确立发展目标、规划发展方向，而基建平台类政策(8项)对于如何管理与发展重点实验室、众创空间、技术转移示范机构和农业科技园等做出明确规定，人才开发类政策(6项)主要涉及深入推进科技特派员制度和释放科技人员创新活力等方面内容。

图4天津市科技创新政策分类情况(2016—2019年)Fig.4 Classification of Tianjin scientific and technological innovation policies(2016 to 2019)

2 天津市科技创新政策变迁路径

从各阶段政策发布总量上看，天津市科技创新政策数量呈现总体上升态势(图5)。第一阶段政策发布数量最少，第二阶段政策总数比第一阶段增加7项，第三阶段政策数量激增，是第二阶段的2.6 倍，第四阶段的政策总数比第三阶段少3项，但这是在没有统计2020年的情况下得到的。

图5 天津市科技创新政策变迁路径Fig.5 Change path of Tianjin scientific and technological innovation policies

对不同类型政策在各阶段的变迁路径进行分析，根据其演进特征，可将其分为4种情形(表1)。①发展规划与财税金融类政策都曾出现过爆发式增长，前者从第一阶段的2项增至第二阶段的11项，在第三和第四阶段均保持在12项和10项的平稳水平，后者先由第一阶段的8项下降至第二阶段的4项，再到第三阶段激增至18项，第四阶段又小幅上涨到20项。②服务供给与研发应用类政策的演进路径相同，都是在经历由第一阶段到第二阶段政策数量减少1项后，到第三和第四阶段，又分别表现出逐步上升趋势。③基建平台类政策的演进轨迹具有大起大落特征，从第一阶段的2项小幅上升至第二阶段的6项，到第三阶段陡增到17项，但到第四阶段其数量又直线跌落至8项。④人才开发类政策比较特殊，第一和第二阶段的政策数量仅为1项，但到第三阶段，政策数量增加到8项，在第四阶段，其数量又减少了2项，即反映出先持平、再增加、最后减少的特征。

表1天津市科技创新政策分类变迁情况Tab.1 Classification change of Tianjin scientific and technological innovation policies

3 天津市科技创新政策变迁的经验启示

通过梳理2001—2019年天津市科技创新政策的变迁历程与演进路径可以看出，经过近二十年的发展，天津市已经形成相对完整的科技创新政策体系，主要经验启示如下：

第一，充分发挥目标规划的指导作用。计划是实践的重要基础和必要前提，清晰的发展目标与科学的规划方案能够确保实际执行时的条理性、有序性与针对性。天津市政府在国家《决定》与《纲要》的统领下，从2006年开始加强发展规划类政策的制定力度，其中既有关于促进科学技术发展与普及的宏观性整体规划，也包括针对某项重点工作或致力于发展某个重要领域的具体计划或方案。这些总体规划和具体计划可以反映出特定时期天津市政府在发展科技创新产业上的思路与方向，对于筹谋科技创新产业布局、提升科技创新主体能力、健全产学研协同合作机制起到了重要的指导作用。

第二，大力增强财税金融的激励效应。科技创新产业的不断壮大离不开强有力的资金投入，从天津市科技创新财税金融类政策的变迁路径中能够看出，天津市政府对于此类政策的重视程度与应用力度都很大。早在新世纪初，天津市政府就已将财税金融工具较好地用于扶助、支持科技创新产业的兴起与发展。自2011年以后，天津市政府不断为科技型企业、学研机构、科技中介服务组织以及科技重点产品或专利等提供发展专项资金、政策性担保资金、税收优惠、奖励补贴、贷款风险补偿等一系列内容丰富、形式多样的财税金融类政策工具，而且尝试运用不同工具品种的组合配套方式。比如在第三阶段，政府为鼓励和支持发展科技型中小企业，不仅为它们提供发展专项

资金和信贷风险补偿，还为其购买高校和科研院所的科技成果或引进国外技术提供财政补贴。

第三，努力塑造服务型政府的良好形象。从管理者向服务者转变是政府寻求自身变革的一个重要表现，同时也意味着政府职能在发生变化。在天津市科技创新服务供给类政策的演进路径中不难发现，自新世纪初，天津市政府就开始注重为科技组织与科技项目提供服务，虽然只是一些登记、认定类工作，但却能表明政府相关部门在思想和行为上已经开始发生悄然转变。在第三和第四阶段，服务内容除认定、考评之外，政府还通过深化科技体制机制改革，适度放权给市场与社会，以提高企业创新主体意识、增强企业与学研机构的自主创新能力，逐渐在全社会形成崇尚创新、鼓励创新、支持创新的良好氛围。

第四，需强化人才开发类政策的制定力度。为进一步优化科技创新政策体系，天津市政府应加强科技人才开发类专项政策的制定力度，更加重视科技人才的培养、培训、引进与开发。要立足天津市科技创新发展战略和科技企业需求，围绕建设一支具有一定规模、富有自主创新精神、敢于承担风险与挑战的科技创新人才队伍的目标，分别从学术型高校、科研院所、企业研发部门培养科研创新人才方面，应用型大学、高职高专、企业生产部门培训应用技能型人才方面，科技金融机构或科技中介服务组织培育专业服务型人才方面，以及针对科普人员和社会创业者的培训动员等方面制定相应政策，同时还应出台促进人才横向交流、吸引国外专家学者的办法措施。通过健全科技创新人才开发政策，激发他们投身科技创新事业的积极性与主动性，以实现完善科技创新型人才培养模式，构建科技创新型人才培养机制的目的。