我国公共图书馆法律法规体系构建研究

符润花

（重庆图书馆 重庆 400037）

1 引言

目前，在公共图书馆领域，基本形成了以《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称“《公共文化服务保障法》”）[1]为依据，以《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称“《公共图书馆法》”）[2]为核心，以相关法律法规为配套的图书馆法规体系。但是，从《公共图书馆法》相关条款内容规定来看，公共图书馆领域内的立法主要还是实行单一的行业文化主管部门的管理体系，一些法律法规特别是地方图书馆法规的制定、修订还局限于各自行业领域内，内容存在交叉、重复甚至相互抵触等问题，只依靠《公共图书馆法》是不能完全解决我国公共图书馆事业发展过程中遇到的各种瓶颈问题的。因此，深入研究图书馆法律法规体系建设对我国公共图书馆事业健康发展具有十分重要的意义。

早在1999年柳枫等人就提出：“要建立以图书馆法为核心的图书馆法律法规体系”[3]。吴徽认为：“2001年之前颁布图书馆法律法规不够全面，缺少系统性、完整性、综合性”[4]。欧阳晨红认为：“图书馆法律体系要按照一定原则和要求组成一个有机结合统一体，而不是把相关的法律法规简单叠加”[5]。高岩认为：“我国现有图书馆法规不具权威性、可操作性差、缺乏协调性与系统性”[6]。束漫认为：“只有建立以图书馆法为基础的图书馆法律保障体系，形成图书馆专门法和相关法共同规范的机制, 才能从根本上解决存在的问题”[7]。荣洪涛认为：“图书馆行业需要完善的法律保障体系来提高其外向功能，并促进其与社会其他行业同步发展”[8]。朱海燕认为：“地方公共图书馆法规内容过于笼统，缺少修订环节，存在法律冲突问题”[9]。梁文莉等人认为：“我国现有图书馆法规已趋老化，行业标准与规范仍不健全”[10]。吴钢等人认为：“图书馆法相关条款的内容会涉及著作权问题，要利用公共图书馆法的制定机会，为图书馆著作权问题的解决争取空间”[11]。荣红涛认为：“图书馆法治建设中法律法规不健全，立法盲点多，法律层次偏低，法律条款不合理，操作性不强”[12]。徐路等人认为：“我国现有公共文化法律法规的立、改、废等立法行为较为单一，现有相关配套制度和实施细则不完善”[13]。甄利华等人认为：“应该制定公共图书馆服务公开制度、评价制度和免费开放制度”才有利于图书馆更好地开展服务[14]。

综上所述，学者们大致从图书馆法律法规条款的具体内容、形式、结构数量等进行分析，很少有从图书馆法规体系完整性、上下协调统一性等方面进行综合分析。因此，笔者认为，我国公共图书馆法律法规体系不仅体系要完整、内容要完备，更需要上下衔接一致、高效执行和严密监督，这样才能促进公共图书馆事业长足健康发展。

2 图书馆法律法规体系构成现状

构建图书馆法律法规体系，有利于增强图书馆法律、法规修订的计划性、科学性和前瞻性，有利于促进图书馆法制统一、保障图书馆事业蓬勃发展。当前，我国图书馆法规体系由五个层次构成：第一个层次是图书馆法律，按类别可分为基本法、专门性法律、相关性法律；第二个层次是图书馆行政法规；第三个层次是地方图书馆法规；第四个层次是图书馆规章，包括国务院部门规章和地方政府规章；第五个层次是标准，包括国家标准、行业标准、地方标准。详细构成情况如表1所示。

3 构建公共图书馆法律法规体系的理论基础

公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，承担着保存人类先进文化遗产、保障人民群众基本文化权益，提高人民群众文化素质等重要职责。构建公共图书馆法律法规体系是公共图书馆实现各项职能的重要保障。

改革开放以来，我国各项事业都围绕经济建设开展，国家有限的立法资源常常是重经济立法，轻文化立法。公共图书馆事业的管理一直都是靠政府行使行政权力来管理，各级政府或者是文化行政管理部门通过制定或执行国家公共文化政策并以制定行政法规、行政规章、行政规范性文件作为管理手段对公共图书馆的日常运行进行监管。从国家层面来看，我国最高行政机关国务院除转发文旅部的一些有关图书馆的管理规定外，基本没有就公共图书馆发布专门的行政法规，只是在一些行政事务上遵循《事业单位人事管理条例》《公共文化体育设施条例》《事业单位登记管理暂行条例》等行政法规的有关规定。而在地方层面，一些经济较发达的中东部地区，则出台了专门性公共图书馆行政法规，如《上海市公共图书馆管理办法》《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》《湖北省公共图书馆条例》《河南省公共图书馆管理办法》《北京市公共图书馆条例》等。一些图书馆领域的专门性地方性法规还分章节、分条款，内容详尽地就公共图书馆建设、保障、服务、法律责任作出了明确规定。以《广州市公共图书馆条例》为例，该条例由广州市十四届人大常委会于2015年1月22日颁布，2015年5月1日施行。《条例》共分六章，五十八条。除按照立法惯例设置了总则、法律责任和附则外，《条例》主要规定了以下内容：图书馆体系、公共图书馆的建设，包括确定选址要求、建筑面积标准、文献信息资源建设标准和增长规模等人均指标的规定、公共图书馆的服务，包括服务原则、服务范围、服务方式、服务手段、服务时间等具体服务规范要求，从这些内容就可以看出该条例的科学性、前瞻性与可操作性。这些行政法规和规范性文件在很长一段时间范围内有力地促进了公共图书馆事业的发展。但由于法制治理思维的缺失，我国公共文化服务建设虽然取得了显著成绩，但与人民群众日益增长的精神文化需求相比还有一定差距。为了公共图书馆事业均衡发展、合理布局、缩小城乡差距，党中央国务院高瞻远瞩，将法治思维纳入公共图书馆事业管理，并在宪法指引下，将加强公共文化服务体系建设的方针政策转化为国家意志。为此于2017年3月1日颁布实施了《公共文化服务保障法》，2018年1月1日施行了《公共图书馆法》两部法律。

表1 我国图书馆法律法规体系构成表

4 我国图书馆法律法规体系构建的思考

目前，我国图书馆法律、法规、规章及地方图书馆法规、图书馆行业标准与规范组成的图书馆法律制度体系已初步形成。图书馆法律法规体系的形成对保障与促进图书馆事业健康发展发挥了重要作用。然而，纵观我国公共图书馆事业的发展，区域发展差距大、地区发展不均衡、无法满足人民群众日益增长的精神文化需求等，这些问题的存在一定程度上反映了我国现有的图书馆法律法规系统不够完善。

4.1 健全立法体制，积极推动立法机关主导立法

2015年3月修订的《中华人民共和国立法法》明确了全国人民代表大会及其常委会、国务院法制办公室、地方人民代表大会及常委会的立法权限。但在具体执行立法过程中，通常是按行业、按部门或者说由相关部委来主导相关法案的起草。现行的《公共图书馆法》就是由文化部起草，然后交由国务院法制办公室审核，再经国务院常务会议讨论，最后提交人民代表大会常委会审议通过后才施行。这样由行业所属部门主导起草的法律难免在公正性、全面性、执行性、创新性等方面存在部门利益化倾向。特别是地方层面的公共文化法规的制定，部门利益化倾向更是严重，再加上我国政府及其各个部门的权力和职责常常来源于法律、法规、政策的规定，不在自己职责职权范围的事有关部门常常不管不问，这样就出现了立法被部门“牵着鼻子走”的现象。因此，要以宪法为最高法律规范，把以图书馆为代表的公共文化事业纳入法制轨道，并按照党的十八届四中全会提出的：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。对此，在国家层面，要健全由全国人民代表大会或常委会草拟法律条文的机制，对文化领域法律的制定或修改要根据全国人民代表大会的执法检查或者调研结果决定启动，不得委托国务院法制办公室甚至是各部委局起草法律草案，这样才能保证法律草案的公正性。在地方层面，地方人民代表大会及其常委会要积极召集各地法制办公室和相关文化单位听取意见，结合本地实际，亲自起草制定相关地方性条例和地方规章的草案，这样就打破部门立法的局限性，避免相关工作的监管、执行盲点和相互推责等问题。

4.2 健全图书馆相关法律法规实施细则

十八大以来，党中央、国务院为了深入实施文化强国战略，切实保障广大人民群众基本文化权益的实现，把“构建现代公共文化服务体系”作为全面建成小康社会决胜阶段的一项重要工作，并为此先后颁布实施了《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》。这两部法律的出台，弥补了我国文化立法的“短板”，对推动公共文化依法服务、规范服务提供了强有力的法律支撑。对此，各行业必须广泛深入地宣传普及《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》，坚持严格执法，确保法律规定落到实处，使法律规定成为公共图书馆提供公共文化服务、社会力量参与图书馆建设、人民群众享用图书馆文化服务的准绳。但从具体实施来看，由于我国文化立法体系以部门立法为主，在公共文化立法时大多仅考虑单一资源要素或部门权责，忽视公共文化服务的整体性发展。再加上一些部门职责交叉重复、空间规划重叠冲突、地方规划朝令夕改等问题，导致每个政府部门都只负责实施自己职权和业务范围内的主体法律。涉及到其他部门的职责职权时往往多只做原则性规定，这就造成对好处大而责任小的权力大家都争着做，相反就相互推诿、各自为政，直接导致对图书馆相关法律法规实施存在碎片化、分散化、部门化的现象。

4.3 建立文化政策与文化法律之间的协调发展机制

党和政府的公共文化政策及权力机关颁布实施的文化法律都是我国进行公共文化服务管理的重要抓手，两者的目的和功能都是为促进公共文化事业健康持续发展，保障公民基本文化权益方便快捷地实现。然而，在公共文化服务管理过程中，由于受传统观念制约，社会转型过程中文化法律制度的不健全、公共文化行政管理部门权力制衡和监督机制的缺失，对公共文化的管理常常是用文化领域所颁布的规定、条例、规则、办法、决定、指示、意见、通知、公告、文件等“文化政策”代替“文化法律约束”。在这个过程中由于对相关文化政策执行不规范，主观应用政策随意性强，导致一些基层的公共文化服务运行经费得不到保障。当前公共文化领域文化政策多，文化法律数量少，立法位阶比较低，而从政策的制定到法律的转化依然徘徊不前。以我国地方公共图书馆条例为例，全国34个省级行政区域内只有4部省级地方图书馆条例，地方图书馆法规立法分布十分有限。

科学的公共文化政策与专门的文化法律之间在本质的表现形式上存在明显的区别。这就需要在表现形式上根据公共文化发展固有的规律，把我国以实行公共文化服务体系政策导向为主的形式向以专门的文化法律规范和约束为主的形式转变，这样通过政策的力量和法律的力量共同夯实人民群众对公共文化服务的获得感和幸福感。因此在公共文化服务体系建设法律化的过程中，需要科学设置符合公共文化发展规律的限制条件，以此来平衡文化政策与文化法律之间科学发展。在有关立法机关特别是地方政府法治部门或者地方权力机关在制定相关法规时，一是立法的宗旨、法规实现的手段、措施必须符合公共文化政策发展的目标。二是要理顺或者澄清与之相关领域的法律层次和法律关系，特别要确定基本法、单行法、专门法等法律之间的法律位阶关系，以防止在具体工作实践中出现法律之间互相矛盾的情况。三是要规范公共文化政策运作，使政策的制定和执行更加科学化、合法化，公共文化政策和文化法律都是我国进行公共文化管理的必要手段，都有其存在的必要性。在处理二者的关系时，既不能简单地对立，也不能简单地等同，我们应该辩证地认识两者关系，使二者有机地结合在一起，构建一个全面的文化政策与文化法律协调发展机制，来为我国公共文化事业发展提供坚实的保障。

4.4 加快健全图书馆法律法规体系进程，尽快抓紧配套规章制度的制定

当前，虽然《公共文化服务保障法》初步构建起了包括公共图书馆在内的公共文化领域的一系列基本制度体系，而《公共图书馆法》也从公共图书馆的设立、运行、服务等方面全方位对公共图书馆事业发展制定了一些制度，但这些制度规定相对比较抽象，不易于实施。所以要具体实施这两部法律确立的一系列制度，就需要出台与之相配套的法规规章，对这些制度的内容、实施办法、实施程序等方面进行具体细化。例如，《公共文化服务保障法》确立的有公众参与的公共文化服务考核评价制度。公众对这一制度的参与信息、参与渠道、参与方式等的落实，就需要相应的法规作出具体规定。又如，《公共图书馆法》确立的总分馆制度规定，总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导，这种总分馆制度是建立在总馆有足够的设施设备、文献信息、人力等资源供给的前提下，分馆才能受益，否则这样的总分馆制度毫无意义。因此，抓紧出台地方性法规规章，切实推动《公共图书馆法》的各项制度规定能够有效落实。法治深化的活力源于地方立法的活跃，因地制宜的地方立法不仅能让国家层面的法律法规更好地落地实施，也为强化执法保障提供鲜活的样本。

综上所述，构建图书馆法律法规体系不仅需要细致而周全的顶层设计，更需要地方各级各部门对顶层设计路径的执行。我国地方各级各部门以《宪法》规定的公民享有基本文化权利为核心，因地制宜地依据《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等法律规定制定与之相配套的具体实施制度，通过这些具体的制度让图书馆法律、法规、规章得以全面有效地实施，从而为社会经济发展和人民群众服务。