城市轨道交通工程PPP项目投资管理探究

李华勤

城市轨道交通是一种有助于城市建设与城市发展的辅助性公益基础设施，城市轨道交通的建设可以加快城市生活与工作的节奏，有利于城市发展。城市轨道交通建设规划到建成投入使用的时间较长，建设资金需求大，因此是一项回收期较长的投资项目。随着社会的发展，一种新的城市轨道交通投资模式诞生，即政府与社会资本合作的PPP 模式，有效的吸引社会资本进行城市基础设施建设。然而这种模式也具有一定的风险，如何分担项目风险，针对项目风险点出台什么样的措施进行防范，是本文需要研究的内容。

随着经济的快速发展，我国城市化建设的速度也在逐步加快，这吸引了越来越多的人走向大城市，导致城市人口增多，城市道路拥挤，家庭小汽车的增加，导致城市环境日益恶化等问题的出现，阻碍着城市的建设与发展。为解决城市道路拥挤、环境污染等问题，城市公共轨道交通的建设项目也在逐步增加，公共轨道的增加与利用，不但加速了城市的发展，也很好的解决了人们交通出行不便的问题，降低私家汽车使用的频率，改善了城市环境污染问题。在传统观点上，城市轨道交通被认定为公共产品，其建设多为政府出资，这给当地政府带来了较大的财政压力。其实，城市轨道交通属于共有性质的产品，是准公共产品，其建设也可以由政府与社会资本融合的模式出资建设，以此缓解政府财政压力。因此，PPP 融资模式的城市轨道交通建设成为目前城市发展中轨道交通建设的一种新模式，确保城市轨道交通建设的良好发展。

一、城市轨道交通建设中PPP 模式的特点

城市建设中的轨道交通项目具有公益性、建设周期长、投资高、投资回收期长、节能环保、运量大、安全性高、社会效益好等特点，适宜于国内各种大中小型城市的发展建设的需求。针对其建设投资高的特点，为解决政府投资资金紧张的问题，一种新型的建设模式应运而生，即PPP 模式。PPP 中的三个P 分别指的是Public，Private，Partnership，翻译为“公私合作制”，简称“PPP”。PPP模式是指政府与社会资本合作，政府可以降低投资建设资金的投入，而社会资本则会依靠政府的公信力，形成双方合作共赢的模式。PPP 模式的建设项目具有一定的特点。首先，它主要应用在社会基础、公共设施、城乡一体化建设、资源开发等项目建设上，项目最终的所有权为国有，仅仅是将项目的建设、经营与维护等一些特定的权利交付于社会企业。其次，项目的建设周期长，因此，政府与社会企业的项目特许期也较长，多为几十年或项目终身合作，这种合作的目的是提升项目建设的效率，促进项目总体成本的降低，有利于项目的长期稳定运行。第三，项目融资的形式安全有保障，包括期望收益、因政府公信力保障的贷款、资产融资、合同权益融资等。这种模式对项目发起人的资信或有形资产的依赖性小。

二、城市轨道交通建设PPP 项目的风险分析

1. PPP 项目风险分析

公共风险是由政府部门主导控制项目运行过程形成的项目风险，私人风险是以私营机构主导控制项目运行过程形成的风险，而政府部门与私营机构联合均摊控制项目运行过程的风险被划分为共担风险。公共风险发生的原因多数是由于政府出台的相关政策的变动导致项目无法顺利实施，从而各参与方既得利益无法实现，利益受损而导致的风险。如政府机构政策变化、项目审批过程不顺利、项目目标改变、税收政策调整、项目主体法律地位发生变化、项目获批延迟或项目运行过程发生其他阻碍或不可抗力的自然因素导致项目无法顺利实施，如战争、自然灾害等。公共风险可以依据政府出台政策的稳定性进行预判，对于PPP 项目执行过程中使用到的法律政策风险应多加关注。

私人风险包括由于经营者粗心大意导致的经营风险、项目建设过程因管理不善导致的建设风险和由于市场波动而导致的市场风险等内容。经营风险包括管理、设备运行、技术风险等。项目经营过程中，由于城市轨道交通系统的复杂性，若系统协调稍有偏差就会影响到整个项目的运行，影响项目整体目标的实现。建设风险包括项目建设过程中因其建设的复杂性导致的工程延期或工程质量达不到项目规划的标准而产生的风险。建设风险主要表现在成本超支、设计变更、工程延期、施工过程的不可预估因素，如涌水、塌方、建设质量不达标等。因此，项目建设前期组织协调各方面的资源，顺利开展项目是影响建设风险大小的主要因素。市场风险主要表现在市场价格的波动、客流量、同类项目的竞争、政府定价收费风险等。

共担风险中的信用风险是针对项目参与方针对项目所承担的责任与义务的履行情况，政府在项目中起主导作用，项目承包方需根据项目合同的约定进行项目的建设，项目运行与管理方需要具备一定的运行资格、技术与管理经验。环境风险主要是投资者根据环境保护的要求而增加的对环境保护设备设施的投资，或建设污染所产生的罚款等，该风险迫使建设成本增加。不可抗力风险是因人为不可控的因素导致的项目建设风险，如意外事件与非意外事件两种，包括战争、罢工、火灾、洪灾、地震等。金融风险是指金融市场波动而产生对项目建设与运营的因素，表现在金融利率上下波动、汇率变化、通货膨胀、货币贬值等。

2. PPP 项目的风险分担的原则

PPP 模式下的风险分担原则主要包括四点，即有效控制、承担上限、收益对等、动态分担原则。有效控制是为确保PPP 项目的顺利实施，在风险分配的过程中，将较大风险分配给有较强能力控制的一方，可降低项目总成本投入。承担上限是指在项目实施过程中，项目风险可能提升至各参与项目方不可控的范围，从而提升项目总成本，阻碍项目的实施，而各参与方对风险的可控制范围存在差异，无法做到对不可抗力的风险进行准确的评估。因此，此时需要项目的全部参与方共同分担风险，不可将全部风险给予某一个参与方承担。收益对等是指项目各参与方所得到的收益是与其所分担的风险等级相匹配的，该原则的建立和保持是激励项目各参与方对风险的合理分担，促进参与方主动承担可控风险。然而，在实际项目实施过程中，风险是不可控的，是复杂的，任意一方都不能确保风险的承担与收益对等，但尽可能的确保所有的参与方对收益与风险达到满意，即可实现项目实施中多方共赢的效果。动态分担是指因项目建设过程的变化而出现的风险变化，这是因为PPP 项目建设周期较长导致的，且对建设前中后的对比来看，风险是会随着建设期的增加而增加的，到建成后风险又会出现降低的趋势。因此，动态化的风险管控有利于项目顺利实施。

3. PPP 项目的风险管控

公共风险是由政府部门承担的风险，因此，各参与项目的政府部门需要根据项目的整体计划，在整体调查研究的基础上，对项目实施过程中可能存在的风险进行预测分析，针对项目实施中可能发生的风险制定一系列的措施或指导性文件，根据这些再制定项目实施方案，政府部门牵头对实施方案进行研究讨论，并对其进行补充说明，形成专业项目实施管理办法来降低风险；同时，政府部门也可以单独委托第三方有资质、有能力的代管单位进行风险监控，根据风险源，系统制定风险监控方案，做到事前、事中、事后均能有效控制风险。

私人风险中建设风险的管控主要关注对项目建设影响较大的地质、质量管控两点。地质风险管控可以通过前期的现场地质勘察、气候与水文资料的收集，分析影响项目建设的地质因素，提前做好相应的防控措施。质量风险管控可以通过项目合同签订时的质量要求的条款约束来实现，项目建设过程中，可以通过聘请有资质的监理机构对整体项目实施监理，确保项目整体质量的稳定可靠。经营风险与市场风险都是在政府部门的担保下，由私营企业为主要风险承担方的共同承担模式，经营风险一般可通过政府对私营企业进行税收方面的优惠、同类项目的竞争限制、收益保证、债务负担等方式，减轻私营企业承担风险的大小。可以通过项目前期的市场调研与分析，与政府部门签订合同定票价浮动范围等措施，降低市场风险，均衡各方利益。

共担风险中环境风险的管理利用谁污染谁治理的原则。信用风险的管理需要在项目建设前期，对参与项目的各建设方进行资质调研与信用评级，选择信用良好的企业合作，有效规避信用风险。金融风险需要政府部门与各参与企业共同承担，或将其风险转嫁到金融机构，从而降低项目参与方的风险。不可抗力风险可以通过缴纳保险费而转嫁到能力较强的保险公司。共担风险的原则就是风险由政府机构与项目参与方按照出资的比例大小，共同承担相应等级的风险。

三、结语

总之，PPP 模式下建设城市轨道交通项目，有利于资本的融合，促进投资主体多元化，有利于市场资源的有效配置，提升城市轨道交通建设的效率，降低政府投资成本，具有更广阔的应用前景。