共有产权住房：一种典型的公-私混合财产

■付大学 秦思楠

共有产权住房是政府与购房人之间的共有住房，即公与私之间的共有。用建立在私法之上的按份共有理论解释或分析共有产权住房有诸多问题和不适，二者存在价值理念与具体制度的差异。从财产权归属角度，共有产权住房是一种典型的公-私混合财产，其“权利束”同时具有公与私的属性。基于混合属性，共有产权住房制度构建时要兼顾分配效率和投资效率，从分配效率角度要确保其社会福利本性；从投资效率角度要保护购房人私有份额财产权。

为了解决城市中低收入群体的住房问题，抑制城市房价过快上涨，我国开始着手推行共有产权住房制度，并已在北京、上海、烟台等城市开展试点工作。我国共有产权住房制度从经济适用房、限价房等现有制度中演化而来，但其财产权制度安排上与以往制度有很大不同。依据我国共有制度（即按份共有和共同共有），共有产权住房一般被认为是购房人与政府之间的按份共有。建立于私人之间（或市场主体之间）的按份共有制度，是否适合用来解释调整公私主体（即政府与私人）之间的共有？共有人之间是否享有平等权利和平等地位？这些问题需要跳出现有物权制度的框框，从财产权理论角度对共有产权住房财产权构造进行分析。

笔者首先用按份共有理论分析共有产权住房制度所存在的不适，进一步探究问题存在的深层原因。其次，认为共有产权住房是一种典型公-私混合财产，其权利束配置不同于建立在私法上的按份共有，其制度安排应符合混合财产特性。最后，从不同财产权效率价值角度分析共有产权住房制度构建的基本定位，利用公与私财产权的各自优势兼顾分配效率和投资效率。笔者尝试从财产权角度分析共有产权住房制度，以期为其他学者进一步的研究抛砖引玉。

一、存在问题：按份共有与共有产权住房制度之不适

按份共有是物权法中的一项基本制度，作为私法的物权法制度侧重调整平等民事主体之间的财产法律关系。按份共有必然是调整平等民事主体之间的共有关系，而共有产权住房之共有人是政府（政府机构代持）和购房者，其共有关系并不完全是平等民事主体之间的共有关系。若仍按私法中的按份共有理论分析共有产权住房制度会出现诸多问题与不适。

（一）理念差异与冲突

私法自治与平等理念在按份共有中得到充分体现。例如，按份共有的共有人之间地位平等，一方共有人没有处罚、限制其他共有人的权利。按份共有来源于罗马法的共有制度，其具有浓厚的个人主义色彩。［1］个人至上是其核心价值追求，集体主义精神缺乏。然而，共有产权住房的共有人之间地位并不完全平等，作为政府的一方有权处罚另一方共有人，并可限制其权利，带有集体主义精神。其价值理论不是强调地位平等，而是体现该住房的公益性和社会保障性之理念。从共有关系准入上看，政府一方对具备成为共有人的条件有严格限制，并通过法定方式进行筛选，不是充分体现双方意思自治的结果。在共有财产管理使用上，政府与购房人的地位也是不平等的，共有当事人不仅依据双方约定的方式管理和使用共有产权住房，而且主要依据一方共有人（政府）事先单方面制定的法律和制度来管理使用该住房。在共有关系退出上，一方共有人（政府）对另一方共有人有严格的限制，对财产的转让程序、转让时间和受让主体范围有严格限制。如北京办法①第25条规定，转让时间限制为“取得不动产权证满5年”，受让主体只能是“其他符合共有产权住房购买条件的家庭”。另外，按份共有不存在社会福利特性，而共有产权住房带有明显的社会福利性。如上海办法②称其为“共有产权保障住房”，必须通过特定制度设置确保其公益性的一面。总之，共有产权住房的特定价值理念是私法上按份共有所不具备的，用按份共有解释共有产权住房制度显然力有不逮。

（二）具体制度之差异

由于价值理念的不同，按份共有和共有产权住房之间存在诸多具体制度的差异。第一，处分规则不同。《物权法》对按份共有财产的处分实行“绝对多数决”原则。按份共有的“绝对多数决”成为区别共同共有“全体一致决”最明显的特征。“绝对多数决”处分规则对我国按份共有制度的价值取向、共同管理、分割协议等产生重大影响。［2］而共有产权住房制度对政府和购房人处分共有份额行为的限制有所不同。政府一方无权对其份额向第三人进行处分，购房人一方的处分行为受到严格限制（如北京办法规定：五年内不得转让；五年后只能转让给其他符合购买共有产权住房条件者），同时应征得政府一方同意并遵守法定程序，擅自转让需承担违约责任。可见，共有产权住房的处分规则不是实行份额的“绝对多数决”原则。第二，使用、管理规则不同。按份共有人对共有物有平等使用权、管理权，平等分摊使用、管理费用。而共有产权住房，作为共有人的政府一方无使用权、无日常管理义务，也不承担使用管理日常费用（如物业费等）。共有产权住房由购房人使用和日常管理，并承担日常管理费用。第三，政府享有强制回购权。作为平等主体之间的按份共有人之间，任何一方对另一方不享有强制回购权等特权。而共有产权住房却不同，为了确保其社会福利与社会保障性，政府一方在购房人出现特定行为或特定情形时享有强制回购权。第四，法律责任的差异。在法律责任上，按份共有人之间一般只承担民事责任，而共有产权住房共有人之间既有民事责任又有行政责任。政府既是共有产权住房的共有者又是监管者，当购房人违反管理性规定时，政府有权追究其行政责任。

共有产权住房与按份共有虽有一个共同点——即以份额为基础，但诸多权利的享有和行使都存在较大差异。有关共有产权住房的试点规定，无论是上海还是北京，都未囿于物权法的按份共有制度，都强调了作为共有人之一——政府的主导作用。物权法现有两种法定共有（按份共有和共同共有）制度，已难以解释现实中纷繁复杂的共有类型，早已受到学者们的诟病。如孙宪忠早就提出我国共有类型除了两种法定共有之外，还应有总有、合有和公有等。［3］笔者认为不是增加几种共有类型就能解决共有财产丰富性与制度有限性之间的矛盾，而应从另一种财产理论体系——混合财产理论角度解析一些特殊共有财产关系。

二、廓清属性：共有产权住房是一种混合财产

现有共有制度是从权利主体人数角度界定财产关系，有其存在的合理价值。影响财产治理的因素不仅是共有人数，更重要的是共有财产归属的属性。在共有产权住房制度中，影响制度本质的不是共有人数，而是共有主体与财产归属的属性。笔者认为应跳出从共有人数角度来设置共有产权住房相关制度的框框，必须从归属特性角度来构建共有产权住房制度。带有公有成分的财产，其管理和治理方式就不同于纯私有财产，归属问题对财产管理的影响远比人数影响更大。

从归属角度，财产法学者通常将财产分为公有财产、共有财产和私有财产。然而，这种传统三分法已难以涵摄实践中纷繁复杂的财产归属类型。现实中，“所有财产制度都是混合的，纯公共财产和纯私有财产仅存在于经济学家、法律学者和政治理论家的想象之中”［4］（P45）。很多财产都是三种典型财产的混合产物，最明显地表现为公-私混合财产、公-共混合财产、共-私混合财产和公-共-私混合财产。［5］每类混合财产在现实中都有无数的典型例证，共有产权住房等是公-私混合财产典型例证，城市公共公园等是公-共混合财产典型例证，以维修资金为代表的共有私产等是共-私混合财产典型例证，政府注资的社会保险资金等是公-共-私混合财产典型例证。［6］其他混合财产类型与本文不相关，此部分仅以共有产权住房为例阐释公-私混合财产。

（一）共有产权住房的公-私混合特性

纯公有财产与纯私有财产都存在一定的不足，需要吸收对方的某些成分形成混合财产以满足实际需要。从私有到公有的中间有无数混合财产，混合成分中的某种成分多少决定了该财产的典型属性定位。若将从公到私看作一条直线而依次分析，愈到两端公私愈分明，愈到中间混合成分愈高，处于公私中间位置就是一个典型的混合财产，具体表现形式从左到右分别为公有财产的私人权利、典型的公-私混合财产与私有财产的政府规制（见图1）。

图1 公—私混合财产图谱

第一类，公有财产的私人权利（仍属公有财产）。所有公有财产都存在私人权利，最终满足个人使用需要和其他欲求（如安全、秩序等）。有些公有财产为了公务目的而由公务人员所使用，被称为公有公用财产，亦被称为“国家私产”［7］；有些公有财产为了公共目标而由公众共同使用，可被称为公有共用财产；有些公有财产为了私人目的而由私人排他性的独占使用，可被称为公有私用财产。第二类，私有财产的政府规制（仍属于私有财产）。私有财产都可能涉及公共利益，依据其涉及公共利益范围不同导致政府规制程度有别，公的成分就有所差异。涉及公共利益的私有财产可以大致划分为：涉“公”私有财产、涉“他”私有财产和一般私有财产。政府规制的强度从涉“公”私有财产到一般私有财产逐渐减弱。“公有财产的私人权利”与“私有财产的政府规制”带有一定的混合成分，但都没有改变其公有与私有的本质属性。第三类，典型的公-私混合财产中的公与私平分秋色，无法将其纳入单纯公或私之中。公有财产与私有财产混合的核心层次就是典型的公-私混合财产。典型例证有公共产品合同外包形成的财产、公私合作伙伴关系（PPP）模式之财产（如PPP特性经营财产［8］）和政府与私人的共有产权住房，此时公与私的成分孰多孰少、孰重孰轻有时难以区分。

典型的公-私混合财产又可以分为三类。其一，公共产品合同外包之财产。公共产品合同外包之财产是政府将公共产品和服务的供给、维护等外包给市场上专业的第三方，政府支付一定费用后形成的合同外包财产。合同外包一出现就吸引了学者目光，因为它挑战了政府结构，同时也挑战了“公与私是泾渭分明”的假定。［9］（P616）其二，PPP模式之财产。如西方PPP模式下修建的高速公路，私人享有公路所有权，经营期限届满后政府若收回需要支付对价，或者政府无偿收回，或者私人享有永久经营权而政府无权收回。［10］（P375-426）其三，共有产权住房。共有产权住房（如“北京办法”和“上海办法”中所规定的），不是私人之间的共有，而是政府与私人之间的共有，是一种典型的公-私混合财产。虽然学界早已提出共有产权住房概念，但2017年4月住建部和国土资源部在联合发布的《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》中才从政策层面第一次提出“共有产权住房”的概念和构想。通过“限房价、竞地价”等方式，建设单位获得政府廉价或免费的建设土地，再将所建住房以低于同地段、同品质普通商品住房的价格卖给购房者。政府以土地等形式对共有产权住房进行了出资，购房人以现金方式进行出资，资金来源于“公”“私”两个渠道。购房者与政府按比例共有该住房产权，前者产权份额参照项目销售均价占同地段、同品质普通商品住房价格的比例确定。购房者享有共有产权住房的占有权、居住权，在其所占份额内享有受限制的出租和转让收益权等。可见，政府与私人共同出资、共有一套住房的所有权，是典型的公-私混合财产。

（二）共有产权住房的“权利束”特性

奥诺雷的所有权成分理论是分析一个财产权“权利束”常用标准。其所有权标准成分更像是一个俱乐部的成员，每个成分都是一个独立的自然个体；而不像一个蛋糕切片那样随心所欲地决定每个成分的多少。所有权成分呈现出内在的一致性，进而每个成分都能独立于其他成分而存在，这并不是完全偶然的情形。［11］（P141）奥诺雷认为完整的所有权由11个要素构成，即占有权、使用权、管理权、收益权、处分权、安全权、可继承性、无期限性、不得有害使用、执行责任和剩余性。［12］（P107-147）11个要素中有六个是完整所有权应具备的权利，且这六个权利可以单独分离出去，有三个是完整所有权应具备的特性，另有两个是完整所有权人应承担的责任。通过“权利束”特性分析可以进一步探究共有产权住房与按份共有的差异，印证共有产权住房公-私混合属性。

一是共有产权住房“权利束”的六个权利。

占有权。奥诺雷虽将占有权作为权利束的第一个成分，但并不意味着它是财产权的核心权利束。占有权经常会被理解为“排他性物理控制”，对有体物而言是正确的，但对无体物或权利而言并非如此。三个元素中“排他”和“控制”是占有权的核心元素，而“物理”不是占有权的必备要素。［13］（P756）购房人对共有产权住房依法享有占有权，能排除政府和他人而对共有产权住房进行控制，作为共有人一方的政府无权干预。除非另有约定，一般按份共有各共有人平等享有占有权，表现出“共”的特性；而共有产权住房却不同，购房人的占有权恰恰体现了其“私”的特性。

使用权与管理权。奥诺雷的使用权包括狭义使用权和广义使用权，广义使用权除包含狭义使用权外还包括管理权和收益权。此部分使用权是狭义上使用权。使用权是所有权的根本特征，即使对使用权有法定限制也不会影响其重要性。［12］(P107-147)奥诺雷的管理权就是财产由谁使用、如何使用的问题，属于广义的使用权的应有之意。按份共有之全体共有人都平等地享有对共有物的使用权和管理权；而共有产权住房中，购房人享有使用权与日常管理权，而政府则不享有。这也体现了共有产权住房“私”的特性。

收益权与处分权。根据奥诺雷的观点，使用和占有本身就是收益权的体现，收益又是使用的替代品，权利人为换取收益而让他人使用。所有权人在接收到货币之前收益是以债权形式存在，奥诺雷将这种情形称为“债已吞噬了物”。［12］(P107-147)奥诺雷的处分权包括转让权、浪费和毁坏等权利，涉及两个方面，即处分某物的权利和处分财产权的权利。处分某物的权利就是通过消费、浪费和毁坏等手段使某实物不复存在的权利；处分财产权的权利就是将某物通过转让、赠与等方式将财产权流转于他人的权利。购房人对共有产权住房的收益权和处分权要受到政府的限制，如上海办法规定购房人在取得完全产权之前不得擅自转让、赠与、出租和出借。政府对购房人的共有产权住房转让时间、转让对象等都有明确的限制。出租获得的收益在购房人与政府之间按比例分配，如北京办法的规定。政府对购房人之收益权和处分权的限制充分体现了该住房“公”的特性。

安全权。奥诺雷的安全权是针对公权力而言的，是财产免于政府征收或侵害的安全保障权。即使给予补偿的情况下，政府经常性地运用征收权也会对财产制度造成破坏，因为所有人的排他性使用权受到侵害。［13］(P756)共有产权住房的安全权要弱很多，政府在法定情形时享有强制腾退与回购权，同样反映其“公”的一面。

二是共有产权住房“权利束”的三个特性。

可继承性。财产权可继承性是财产权在其所有人死后能由所有人之继承人继承，是财产权的一个基本特性。财产权可继承性对所有人来说不是一个权利，因为权利的行使必须依靠权利人的选择。［14］（P37-60）财产权可继承性对继承人来说是权利，而对所有人来说虽不是权利但有直接经济利益，奥诺雷未将它称为权利而认为是所有权的特性。按份共有的一个重要特征就是继承人可以继承共有份额；然而购房人的继承人对共有产权住房继承权受到限制，在不符合条件时仅享有债权上的继承权而不享有物权上的继承权，如上海办法规定处置共有产权住房、依法分割共有物。

无期限性。财产权的无期限性是财产权没有明确的终止期限，是以可继承性为前提的。无期限性可以看作是所有权的一个特性，而不能认为是所有财产权都具有的特性，如知识产权都是有期限的。任何财产权可能都是有终止期限的，此处的无期限性是指法律上没有规定或者不能从法律推定终止期限。北京和上海的相关规定对共有产权住房明确了终止期限，如上海办法规定购房人购买了其他商品房且住房不再困难；北京办法规定购房人购买、继承、受赠等方式取得其他住房。出现了法定终止情形，购房人必须通过转让其份额或政府强制回购其份额而终止与政府的共有关系。

剩余性。所有权剩余性（也可称为“剩余主张权”）是所有权的一个特性，所有权人对其拥有之物享有最终剩余性权利，如地役权终止，这部分权利就归所有权人享有；租赁权到期，房屋归还所有人。虽然具有剩余性的财产权不一定是所有权，但所有权都具有最终剩余性。如房屋承租人将房屋转租以后，转租到期后承租人享有房屋租赁财产权的剩余主张权，承租人就不能被称为所有人，其享有的权利不是最终剩余权。共有产权住房最终剩余权由政府享有，除非购房人购买了完全产权。购房人一旦不再具备拥有共有产权住房的条件，必须转让其共有份额，政府与新购房人建立共有关系。为了确保共有产权住房的社会福利性，赋予政府剩余主张权是非常必要的，以免其“公”的成色蜕变。

对购房人而言，共有产权住房“权利束”的三种特性——即可继承性、无期限性和剩余性，已受到政府一方共有人的限制，充分体现了“公”的属性。这在一般私有财产上是不可能出现的。

三是共有产权住房“权利束”的两个责任。

不得有害使用之责，也被称为禁止有害使用。任何财产权人使用财产、行使财产权时都负有不侵害他人权利、社会和国家利益的义务，不限于所有权人。不管共有产权住房具备“公”的属性还是“私”的属性，购房人都负有不得有害使用之责。

被执行之责。财产因权利人所欠债务而被法院或其他机构强制执行的责任，此处债务可能是私法债务，也可能是公法债务（如税收）。如果财产所有权不承担被执行的责任，社会信用就荡然无存，这是所有权的一个基本责任。共有产权住房不能被强制执行，一种原因在于政府享有一定份额；另一种原因在于该住房是购房人的唯一住房，不能成为被执行的对象。

三、制度建议：分配效率与投资效率之兼顾

共有产权住房“权利束”中一部分体现了“公”的属性，另一部分则体现了“私”的属性，进一步证明了它是一种典型的公-私混合财产。共有产权住房在制度构建时要确保和强化公-私混合财产属性，而不能建立在按份共有的私有制度和平等理念之上。私有财产虽提高了投资效率，但牺牲了分配效率；公有财产提升了分配效率，但牺牲了投资效率。［15］（P51-124）共有产权住房作为公与私的混合，不能偏废一方，要发挥公与私的各自优势，在体现分配效率的同时不降低投资效率。

（一）分配效率：确保共有产权住房社会福利本性

要确保共有产权住房社会福利本性，就不能改变共有产权住房的公-私混合属性，既不能变为公有住房也不能变为私有住房。

首先，不得变为公有住房。就具体制度而言，即使政府回购了购房人的份额也不能改变该房产权属性，应及时将回购的份额出售给符合条件的其他购房人。一方面，若变为公有住房，就会增加政府的管理成本；若管理不当或无人管理，可能出现公地悲剧。以廉租房为例，虽然属于公有私用住房，但仍属公有住房。廉租房经常出现环境脏、乱、差等管理混乱的公地悲剧，而且增加了政府投资负担与管理成本，尤其是地方政府的财政负担。另一方面，虽然提升了分配效率，但降低了投资效率。租房人不会对房屋进行改善性维修，因为其投资收益不一定由其全部享有。租房人可能会过度使用廉租房，折损房屋的使用寿命。因此，“共有产权住房不变为公有住房”目的在于不损及投资效率的前提下保障其分配效率。

其次，不得变为私有住房。换言之，应禁止共有产权住房转化为普通商品住房。一方面，法律上不得允许购房人购买政府的份额，否则就变成了完全的私有住房，成为可自由上市交易的商品房。受原有“限价房”管理思路的影响，上海办法允许购房人购买政府份额，这样就减少了共有产权住房的体量，降低了共有产权住房的覆盖面与社会福利性。虽然变为私有住房后提高了投资效率，但降低了分配效率。不同于上海，北京办法就没有授予购房人对政府产权份额的购买权。另一方面，购房人份额只能转让给符合购买共有产权住房条件的其他购房人。若允许共有产权份额自由交易，势必出现共有份额的商品房化，与其社会福利本性相冲突，如北京办法就规定只能转让给符合购买共有产权住房条件的家庭。“烟台办法”③中就忽视了分配效率，社会福利属性减弱，笔者并不赞成这种模式。因此，“共有产权住房不变为私有住房”目的就是不减损其分配效率。

最后，强化政府的控制与监管。作为公-私混合财产，政府既是共有产权住房的监管者，又是所有者之一。政府应以所有者之一的身份，加强对共有产权住房“权利束”中一些权利的控制，要对共有产权住房之权利束中收益权和处分权进行控制，对可继承性、无期限性和剩余性进行约束和弱化。作为监管者，政府应加强对共有产权住房的监管，不仅要监管共有产权住房投资建设过程，还要监管购房人购买、使用与代持机构的代管等各种行为，确保共有产权住房的分配效率。

（二）投资效率：保护购房人份额的私有财产权

购房人对共有产权住房支付一定价款，拥有一定比例的份额，而且该财产权一些权利束由购房人独自享有，如占有权、使用权和管理权等。在法定和合同约定的范围内，政府应保护购房人的私人财产权，尊重购房人的占有权、使用权和管理权，激励购房人改善共有产权住房的投资行为，提升投资效率。

一是保护购房人份额财产所有权、转让权与增值权。购房人对其份额财产享有所有权，在住房共有期间无法进行分割享有，一旦购房人转让其份额就可以得到以金钱形式存在的财产。只要整个住房保值增值，其所有的份额价值就不会贬损，就提升了购房人改善性投资意愿——即增加投资效率。由于购房人对份额财产享有所有权，所以其有权转让其份额，但不能违反禁止转让的五年期限制，以及受让对象限制。若整个共有财产住房已增值，购房人之份额则随之增值，法律应充分保护购房人的增值权。而且，购房人的份额财产（债权）具有可继承性，购房人之继承人或者以继续占有和使用共有产权住房形式，或者以财产分割形式，继承购房人的份额。若购房人之继承人不符合共有产权住房条件时，共有产权住房的可继承性就受到法律的阻断，但请求分割与以货币形式之财产可继承性则应受法律保护。购房人对份额财产所有权、转让权、增值权与可继承性，都激励了购房人对该住房的投资效率。

二是保护购房人的占有权、使用权和管理权。一方面，确保共有产权住房之占有权只能由购房人享有。占有是“财产之源”［16］（P73-88），“权利之根”［17］（P1121-1143），是私有财产的重要特征之一，应保护购房人的占有权。占有权是购房人对共有产权住房的控制，只要购房人符合条件就可以永久享有占有权,政府不得以所有者之一的身份无故剥夺购房人的占有权。另一方面，确保购房人对共有产权住房的使用权和管理权，不能受到政府（包括代持机构）的侵扰。私人使用和管理是共有产权住房私有成分的基本要求。购房人有权允许其父母或子女等与其同住，此为使用权的应有之义，而非北京办法中所规定的仅“未成年子女为同住人”。购房人负责共有产权住房的日常管理，承担管理费用（如缴纳物业费、住房维修资金等），不能以政府与购房人共同承担管理费用。保护购房人长期占有权、使用权和管理权，有利于提升此类财产的投资效率。

注释：

①2017年9月20日北京市住房和城乡建设委员会发布的 《北京市共有产权住房管理暂行办法》（京建法〔2017〕16号），本文简称“北京办法”。

②2016年3月16日上海市人民政府发布的 《上海市共有产权保障住房管理办法》（沪府令〔2016〕39号），本文简称“上海办法”。

③2019年10月18日烟台市人民政府办公室发布《烟台市共有产权住房管理办法》（烟政办发〔2019〕21号），本文简称“烟台办法”。“烟台办法”中住房共有人是开发商（开发建设单位）和购房人，五年期满后购房人可通过增购全部产权，共有产权住房就成为私有住房，可以上市交易，显然这是一种伪“共有产权住房”，但这并非本文的分析重点。