我国代课教师70年回顾与展望：多重合法身份的代课教师制度构建

康晓伟，裴 丽，刘珊珊

(1.首都师范大学教师教育学院，北京 100048；2.北京师范大学教育学部，北京 100875；3.黄河科技学院职业技术学院，河南郑州 450063)

一、研究缘起与研究问题

(一)中华人民共和国成立70年来代课教师队伍建设回顾

新中国成立70年来，代课教师队伍产生的原因呈现时代特征。首先，国家经济落后与政治影响导致的代课教师现象，这一因素在新中国成立初期到“文化大革命”结束这一阶段最为典型。新中国成立初期国家财力、物力、人力均较为紧缺,公办教师不足。同时，百废待兴，经济的恢复和发展需要学校培养大量各行各业人才，教育扩张引起师资缺乏，于是代课教师成为一种客观现实需要。如果有教师因产假或者病假缺课,教学工作就更加难以为继。1953年9月1日，国家教育部等联合发布《关于适当解决小学、幼儿园教职工福利问题的几项原则的决定》，指出：“小学女教师、幼儿园教养员分娩前后给产假56天，产假内为所请代理教师，另发工资。小学、幼儿园教职工患病期间,其代课教员，可根据实际情况另给工资。”[1]1968年11月14日，《人民日报》发表了山东省嘉祥县马集公社小学教师侯振民、王庆余的一封信“侯王建议”，大批农村公办小学改为民办，大批公办小学教师被强行下放回原籍工作，教师本人由公办教师转为民办教师。[2]“文化大革命”中一些教师遭批斗、被开除，公办教师队伍损失严重。1978年1月,国务院发出《国务院批转教育部关于加强中小学队伍管理工作的意见》指出，“文化大革命”期间教师被随意借用、调出，教师编制被随意占用，数量本来就很少的师范院校毕业生不能如数分到教育战线，自然减员得不到如数补充。[3]因此，新中国成立到“文化大革命”结束这一时期，代课教师群体是我国经济社会发展水平严重滞后与政治原因双重影响下的结果。

其次，改革开放以后历次社会转型导致的代课教师现象。改革开放后，区域发展不均衡导致代课教师继续存在,一些偏远落后地区和相对贫困的农村仍然极度缺乏公办教师。因此，大量的临时教师继续扮演代课教师身份。另外，改革开放导致城镇化与人口流动加剧，大量农村务工人员子女需要在城市学校借读，而城市学校的教师编制是根据在籍学生额定的。于是，城镇中大量的流动子女入学问题导致城镇教育不得不扩大规模，城镇师资紧缺，代课教师大量出现。一些外来人口子女数量较大的城市，教师缺编现象是一个普遍的现象。出于生存、发展等多方面的考虑，具备教育教学资历的代课教师出现在一些城市的公立学校，发挥着积极的替补作用。“全面二孩”政策导致的教师紧缺而产生代课教师现象。“全面二孩”政策的出台导致幼儿园中小学师资短期，代课教师仍然客观存在。因此，区域教育发展不均衡、城镇化和“全面二孩”政策等社会转型导致代课教师继续存在。

最后，教育机会扩大与教育质量提升而导致的代课教师现象。首先，普及义务教育导致教师需求增加。1986 年《中华人民共和国义务教育法》的颁布，[4]使得各地纷纷创办学校，实施村村有学校，义务教育入学率大幅度增长，义务教育在学人数增加，对教师的需求急剧增加而导致师资短缺加剧，代课教师成为补充教师队伍的重要途径。其次，高等教育普及化及新课程改革背景导致“新生代”代课教师出现。在城市公办学校中出现了一批年轻的、拥有教师资格证却没有教师编制的代课教师,被称为“新生代”代课教师。东北师范大学农村教育研究所的调查发现：“近五年来代课教师总体数量在下降，但‘新生代’代课教师数量在增加。”[5]最后，“特岗教师”计划产生的“新生代”代课教师。国家通过特岗教师计划，大学生支援西部计划，农村教育硕士，鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市(镇)学校教师以各种方式到农村缺编学校任教，也导致代课教师存在。总之，这一因素是国家和社会高质量教育需求导致的代课教师现象。

(二)研究问题的提出

通过对中华人民共和国成立70年来代课教师现象的梳理，发现代课教师现象产生的原因是复杂的，呈现时代特征，是我国教师队伍建设过程中客观存在的现象。代课教师虽然为我国基础教育事业特别是为经济社会发展薄弱地区和家庭的教育作出了突出贡献，但是代课教师是我国教师队伍中的“弱势群体教师”。[6]代课教师由于层次不齐、缺乏资质等原因已经制约我国教师队伍整体质量的提升，特别是在随着我国经济社会快速发展导致的对优质基础教育质量的需求越来越突出背景下，国家需要逐步清退代课教师。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员。”[7]国家逐步取消代课教师、全面推行教师聘任制已经成为一种趋势。2011年，教育部等部门联合下发了《关于妥善解决中小学代课教师问题的指导意见》，要通过“择优招聘、转岗使用、辞退补偿、纳入社保、就业培训”等多种途径解决代课教师问题。[8]毫无疑问，政府出台这些文件的初衷是积极的。然而，代课教师问题作为一种补充形式在短期内无法根除，特别是在老少边穷岛地区必将继续存在。如何解决代课教师问题特别是新时代产生的新型代课教师问题，将代课教师纳入我国教师队伍建设的范畴，这不仅是回顾新中国成立70年来代课教师队伍的价值所在，也是我国教师队伍建设过程中不得不面对的现实问题。因此，本研究旨在通过实证调查探究代课教师发展过程中面临的问题，在此基础上提出解决代课教师问题的政策建议。

二、研究方法

(一)资料收集

为了了解教师队伍建设的现状，A大学组织了“教师教育专题研究专家咨询会”。其中“代课教师问题”是此次专家咨询会的专题议题之一。参与“代课教师”专题讨论的专家包括大学教师教育研究者、省级和市县级教育行政部门管理者、教师进修学校管理者、中小学幼儿园管理者。参与人数20人。焦点团体访谈的参与者在地域、层次结构覆盖面广，具有比较强的代表性(参见表1)。在此次专家咨询会中，受邀专家充分讨论，将在基层教育实践中代课教师存在的问题呈现出来供参会者讨论，特别是参会的大学教师教育研究者与一线实践工作者进行了互动性访谈。焦点访谈时间持续7个小时。可以说，这种焦点团队访谈方法较为充分地收集了研究所需要的信息。

表1

①焦点团队访谈的参与者的编码方式是:省份+工作单位+名字。为了保护个人隐私,本研究对涉及到的个人信息实行匿名处理。

(二)资料分析

本研究中整理和分析资料的方法主要采用了互动性的质性研究方法(interactive qualitative research method)，通过类属比较、演绎与归纳、三角印证等具体分析方法对访谈者的观点进行分析。[9]在资料分析过程中，“编制”“专业水平低”“心理健康”“身份认同”“待遇低”“专业发展机会少”以及“合法权益”成为焦点座谈中反复使用的词汇，对这些词背景的挖掘，有助于揭示隐藏其中的代课教师发展问题。将这些概念进行编码，并进行类属划分，产生了代课教师发展过程中的问题及其原因。结果讨论从顶层制度设计的角度回应这些问题及原因。

三、研究结果

(一)代课教师没有国家编制身份，缺乏规范的聘用制度保障

编制是教师的重要制度保障，代课教师由于没有国家编制身份而不能享受相应制度待遇。代课教师聘用权限归属不明确，聘用部门混乱。代课教师的入口不规范，无正规的准入制度。代课教师是没有编制的临时教师，聘用代课教师不规范，没有明确的资质和质量要求。对此，云南M1校长说：

从现状来看，公办编制名额越来越紧缺。由于编制紧缺，现在公办学校聘用代课教师时，签合同的现象越来越普遍。特别是“二孩政策”放开以后，学校压力很大，很多学校为了过渡这个阶段，会加大聘用代课教师的力度，这些代课教师必然都没有编制。(云南-M-M1校长)

由于代课教师的非正式性、非编制性，他们的聘用比较随意。云南M1校长提到：

在代课教师的聘用方面，有的是合同制，有的是协议制，有的甚至是口头的，只要讲好费用即可。(云南-M-M1校长)

合同制有相应的保障，但是大部分代课教师受聘时并未与聘用单位签订劳动合同。焦点团体访谈中，内蒙古D1主任说：

“代课教师不纳入政府的范畴内，用你的时候，代课教师在这儿干，不用你的时候，代课教师就回家了。”(内蒙古-D-D1主任)

缺乏国家编制身份，并且缺乏规范的聘用管理制度，决定了代课教师不管是在待遇还是在发展方面必然存在问题，进而影响到这支队伍的整体质量。

(二)传统代课教师专业水平总体较低

代课教师的自身水平体现在第一学历、是否拥有教师资格证以及专业水平等方面。一般来说，传统代课教师第一学历低、没有教师资格证以及专业水平低，特别是工作地点在农村、教龄长的代课教师。安雪慧和丁维莉通过研究发现农村学校代课教师中将近一半没有教师资格证书、学历显著低于公办教师。[10]在我们的座谈调研中，云南K市教育局K1主任提到：

一类代课教师是职校生和初中生，初中生代课学前班，这类代课教师素质很低。(云南-K-K1主任)

K1主任谈到的这种现象主要是因为农村学校吸引不到正规大学的师范生任教。大学生就业的双向选择使他们往往选择北上广等一线城市，以及一些工资待遇较高的经济发达地区，中西部不发达地区以及广大的农村地区，很难吸引到优秀教师。内蒙古E教师进修学校E1校长说：

拿我们内蒙古来说，比如呼和浩特市这些地方，想要招聘中学的数理化等大学科教师。再好的招聘政策，东北师大、华中师大、陕西师大的师范毕业生都不愿意应聘。这造成大学科教师短缺，乡村想分到一些科班的教师就更难了。(内蒙古-E-E1校长)

(三)代课教师心理亚健康问题突出，缺乏专业身份认同

身份不被认同、缺乏职业幸福感、心理压力大使不少的代课教师处于心理亚健康状态。一些代课教师对目前所从事的工作不满意，倾向于换个行业，代课教师自身对所从事职业的认可度不高。在我们的座谈调研中，云南M1校长提到：

代课教师的心理压力特别大，学校和相关部门给予他们的关心和帮助比较少。(云南-M-M1校长)

无论是传统的代课教师，还是工作在城市公办学校的、年轻的、拥有教师资格证却没有教师编制的新生代代课教师，他们都面临着心理压力大、缺乏职业幸福感等发展困境。现有研究也发现代课教师面临着工作任务重，心理落差大的问题。[11]有些代课老师反映教学工作辛苦不算什么，最主要的是他们觉得心理压力大，身份不被人们所认同。由于代课教师带有一个“代”字，身份与正式编制的教师有差异，总是被同行瞧不起。[12]

(四)代课教师待遇低，与在编公办教师同工不同酬

代课教师与有编制的公办教师存在同工不同酬的现象，待遇低。云南省M1校长说:

代课教师的工资非常低，是正式编制教师的1/3左右，有时候就为了谋生去几所学校，可能去公办、民办学校，甚至更多的是签几家培训机构。(云南-M-M1校长)

云南K市教育局K1主任列出了他们一个代课教师项目的案例：

我们这里有一位知名演员发起的在贵州和云南落地的支教项目，能够招到四川大学的学生，好多名牌艺术学院的教师。为什么？因为同样是代课教师，这个代课教师最低工资是月薪3500—5000之间。(云南-K-K1主任)

通过焦点团队访谈，发现代课教师与在编公办教师同工不同酬的现象很普遍，不管是在工资还是在福利方面都无法跟在编公办教师相比，而且由于缺失制度保障，工资还会被拖欠。

(五)代课教师专业培训机会少，专业发展不受学校重视

代课教师培训机会少、支持培训和继续学习的资金不足，特别是工作在农村地区的代课教师。云南M1校长说：

教师的职称评定包括履职考核、评优评先，因为学校考虑这些代课老师是临时性的，所以职称评定并没有代课教师的指标。由于这些代课教师缺乏指导，很容易错过他们的黄金专业成长期，这些代课教师的专业发展很难保障。(云南-M-M1校长)

M1校长还谈到，在民办教育机构，这些代课教师在职称评定、履历考核、评优评先等方面被排除在外，在涉及到教师专业发展的核心利益方面代课教师无法与公办教育享有平等的待遇。

(六)“一刀切”的清退政策损害了代课教师的权益，引发了社会矛盾

地方和学校对清退政策有不同的解读和做法，导致清退政策在实施的过程中出现了很多问题。广西教育厅N1老师在座谈中谈到教师的上访问题，他说：

“原有民办教师诉求不断变化，并且越来越多。新培养的毕业生，毕业以后可以就业的无法就业，所以不断上访。还有的情况是招一些民办教师到学校里进修，结果回来以后政策变了，解决不了就业。”(广西-N-N1老师)

当代课教师的时候，虽然经济待遇差，工作没有编制，但是还有一份可以增加家庭收入的工作，而“一刀切”的清退政策使代课教师失去了工作，本就清贫的代课教师生活难以为继。“一刀切”的清退政策在教师群体中引起了强烈的反响，部分地区甚至出现了代课教师为争取和维护正当权益而集体上访的情况。[13]

四、多重合法身份的代课教师制度构建的政策建议

(一)承认其合理性和必然性，构建多重合法身份的教师地位体系

代课教师是经济社会落后时期国家不得不采取的权宜之计，他们在普及教育、提升经济社会发展薄弱地区的学校教育质量方面作出了重要贡献，特别是为乡村的教育和文化建设作出了贡献。[14]因此，需要因地制宜，按需取舍，建立动态灵活的教师编制管理制度，从而满足薄弱地区的师资需求。在焦点团体访谈中发现广西的做法值得借鉴：一是增加教师编制，政府出文要求其他系统行业调剂出来的、空余出来的编制优先用于教师编制；二是采用“编制控制数”的运行机制盘活地方教师编制管理。所谓“编制控制数”是依据国家的编制标准来测算当地实际需求的教师数额，依据编制数核定差额数，成为编制控制数。编制控制数由地方编办核实到学校，用编制控制数和实名编制招聘的教师在职称评定、岗位设置、奖励待遇等方面没有差别；用编制控制数来招聘的教师采用合同管理制，三年一签，教师编制空余出来后自然上补。此外，合肥市的“不入编”教师政策以及湖北省开展的“农村教师资助行动计划”，[15]都是地方教育局进行的有效编制管理方面的探索。另外，合同制教师的聘任在世界各国普遍存在，可以借鉴国际经验，政府部门应允许学校根据特定时期的现实需求外聘一定数量的合同制教师。

(二)完善工资福利及专业发展机制，构建多重合法身份的教师待遇体系

首先，完善相关法律法规，优化代课教师的工资制度和福利制度，实行同工同酬。代课教师在教育教学岗位上付出了辛苦劳动，政府部门对代课教师的劳动给予合理的报酬。目前我国的代课教师存在着工资低、福利差的问题。因此，政府相关部门可以提高代课教师的课时费，探索建立将代课教师工资全额纳入政府财政预算的机制体制，建立和完善代课教师的福利保障制度，提高代课教师的工资福利待遇。实行同工同酬，保障代课教师在教育教学工作中的合法权益。其次，建立并完善代课教师在职专业发展机制，畅通其职称评审通道。代课教师在岗期间应享有合理的在职专业发展机会，政府部门应探索将代课教师的在职专业发展纳入当地的教师在职研修计划中，并予以经费保障。代课教师的个人成长、家庭及工作环境等非货币性激励要素对教师职业也至关重要。[16]因此，政府部门要健全代课教师的在职培训方式，可通过学校观摩、专家讲座、教育研讨以及城乡教师轮岗交流等多种培训方式，提高代课教师的专业素质。在建立并完善代课教师在职专业发展机制的同时，畅通代课教师的职称评审制度，从而调动代课教师专业发展的积极性，使代课教师自主自愿提升自身的教育教学水平。

(三)建立转正、退出及补偿机制，构建多重合法身份的教师流动体系

首先，公开公平竞争，探索合格代课教师转正机制。除了要增加农村地区的公办教师岗位，还需要择优录用现有代课教师为公办教师。建立代课教师评价机制，依据教师在教育教学方面的业绩与贡献优先转正优秀的代课教师，在同等条件下优先考虑聘用合格的现有代课教师。其次，建立不合格代课教师清退补偿机制。政府部门可以建立并优化不合格教师的清退补偿机制，依托于教师队伍的人事机制、待遇机制和救济机制。从人事机制来讲，可安排不合格代课教师的培训和转岗工作，使其适应教育系统内的其它行政岗位和后勤岗位；从待遇机制来讲，要为代课教育的培训和转岗提供财力支持，保障其工资水平；从救济机制来讲，规范其养老和失业保险，并予以合理额度的辞退金。在代课教师的清退补偿工作中，广东省的做法值得借鉴：对首次招考未被录用的，为其提供免费的培训机会；对暂时未转为公办教师但要继续聘用的代课教师，提高其待遇；对代课教师被录用后转为公办教师或其他后勤人员所增加的财力负担，给予财力补助；对未能通过考试要辞退的，给予经济补助。[10]

(四)建立稳定的合同聘任制，保障多重合法身份的教师补充与流动体系

首先，可以尝试采用城市合同聘任制，建立城市代课教师人才储备基地，从完善储备教师的经费保障、优化储备教师的内部管理、完善储备教师的专业成长机制三方面做起。在教师人才储备基地建设的过程中，地方教委行政部门、教师人才储备基地以及公办中小幼学校之间要建立起协同合作的良好关系，在经费支出、人才派遣等方面分工合作，有效解决学校的临时性用工需求。如教育局负责储备教师的工资支出和社保支出，学校负责储备教师课时费支出，而基地则负责与教师签订劳动合同。此外，要注重保障储备教师合法权益，使其在学习培训、评优评先、职称评定中享受与公办中小幼教师同等的权利，并畅通其转正机制。其次，建设农村、边远地区的教师储备基地，实施定岗招聘、短期轮岗以及招募教师志愿者等多种方式来缓解农村教师用工短缺。在定岗招聘中，政府可以通过提高乡村教师的身份地位和福利待遇来提升其职业吸引力，招募一批素质高的优秀人才到乡村定点学校任教。实行轮岗交流制度,吸引优秀的城市教师在农村地区短期任教，缓解农村教师师资不足、专业素质过低的状况。在招募教师志愿者到农村教师人才库的过程中，中央和地方政府部门要出台并完善相应的财政措施和管理措施，使得农村地区的中小幼学校可以因地制宜、按需选择合适的代课教师到本学校任教。

(五)妥善解决历史遗留代课教师问题，把他们作为精准扶贫对象

教育在精准扶贫精准脱贫中具有基础性、先导性和持续性作用，代课教师应作为精准扶贫的对象。政府要通过择优招聘、转岗使用、辞退补偿、纳入社保、就业培训等多种途径解决历史遗留代课教师问题。特别是对于曾经为乡村基础教育作出过贡献的代课教师，政府可以通过职业技能培训等就业帮扶途径和发放社会救济金将其纳入精准扶贫的对象，解决其后顾之忧。另外，精准补充贫困地区中小学师资，坚持“按需设岗、按岗招聘、精准补充”的原则，实施“精准扶贫乡村教师培养计划”，每年选拔一批家庭困难、学业优秀、有志从事乡村教育的优秀高中毕业生到师范院校就读，定向培养、协议服务。[17]