解决土地储备难点的组合创新策略

文／母国均

土地使用制度发展的历史回顾

土地储备是指县级（含以上）国土资源主管部门为调控土地市场，促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。它是土地使用制度改革和深化的产物，是城市政府为城市建设和发展对土地资源的合理有序配置的重大改革，是土地使用制度改革的重要组成部分。它也是各级政府对市场进行宏观调控的重要方法。通过土地储备，各级政府可以有计划的干预调整土地供求，控制地价过快上涨，提高土地利用率，筹集社会福利和基础设施建设建设资金，精准施策，统筹提升地区经济发展的效率和质量。

土地储备体制机制创新探索阶段。1996年上海市成立全国第一个土地储备机构上海市土地发展中心，随后杭州南通等城市相继成立了土地储备机构，土地储备在全国各地迅速展开。全国大多数市县都相继建立了土地收购储备机构，截止2003年全国已建立各级土地储备机构1600多家。由于国家并未对此做任何原则性的规定，各城市经结合当地的土地管理实际，自主创新，各自建立土地储备制度，并且在实践中加强理论研究，不断完善城市土地储备制度的运作，一直到2007年，经过10年的发展和探索，主要形成了市场主导型、政府主导型和政府市场混合型三种土地储备制度的运作模式。

土地储备体制机制创规范阶段。2007年国家及时地对过去10年的发展实践经验进行了总结，由国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》即国土资发[2007]277号文。从计划管理、范围、程序、开发利用、土地供应、资金管理等方面对土地储备工作作了全面的规范，使长期各自为阵、各自摸索的工作局面有了统一的规范和指引。在随后的10年中，土地储备工作继续在各地经济社会和城市建设中发挥巨大的资源支撑和宏观调控作用。

土地储备管理强化阶段。党的十九大以来，党中央关于加强自然资源资产管理和防范化解重大风险的需求，对进一步规范土地储备管理，增强政府对城乡统一建设市场的调控和保障能力，促进土地资源的高效配置和合理利用提出了更高的要求。因此，2018年国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银监会对原“办法”在机构职能、业务资金、监管等方面进行了修订并发布，即国土资规[2017]17号文。该办法重申了土地储备工作统一归口国土资源主管部门、储备机构为具有独立法人资格的事业单位，同时明确了对储备机构实行名录管理；在储备计划和入库标准及前期业务开展方面提出了制订土地储备三年滚动计划及年度计划的新要求，同时要求入库土地必须是“净地”并进行不动产登记，作价值评估和进行必要的前期开发；资金管理方面要求严格进行土地储备资金财务管理规定，纳入预算管理，专款专用，特别强调，土地储备机构所需日常费用与储备资金分账核算，专项债券执行专项规定。

土地储备工作存在的难点问题

经过20多年的改革和发展，土地储备对各地在推进土地节约集约利用优化土地配置；规划实施和城市区域功能提升；实现公开主动供地，建设规范、高效的土地市场；增加政府收入，加快城市基础设施建设起到了非常重要的作用。但随着土地储备工作的不断深入，工作组建出现一些难点问题日渐突出，需要进一步加强体制机制创新来加以解决。

机构缺位和人才不足问题突出

土地储备工作中，机构的不健全和人才的缺乏就是一个在很多地方长期存在的老大难问题。有的地方虽有机构，但规模小，级别低，难以综合协调各部门和各方面的工作，有的地方有机构牌子，但是与其他部门联合办公，即一套人马，挂若干牌子，如某某事务中心，美其名曰便于开展工作，其实严重影响了储备工作的开展。有的地方至今都还没有正式独立的机构，而将土地储备职能放到其他事业单位，有的地方甚至变相放在国有企业，与《土地储备管理办法》中对机构的规定严重背离。人才配置方面主要是体现在从事储备工作人员总量严重不足，有些地方甚至是严重混岗，一人多岗的情况也大量存在，其次是专业人才，特别是懂业务的技术人才严重不足，这就对高标准、较好地完成储备工作形成了制约，这种现象在内陆欠发达地区表现尤为突出。

土地资源短缺问题日渐突出

经过20多看的改革开放和快速发展各地的城市建设日新月异，城市建设用地日益紧缺，特别是在沿海经济发达城市，各地省会城市以及受地型限制的山地城市。这些城市建设需求与有限资源之间的矛盾越来越突出，特别是新的自然资源管理部门成立以来，实施立体空间规划管控，划出了城市发展的边线和永久基本农田，生态保护线三条红线使得缺少资源的地方这种矛盾更加突出。

土地储备资金短缺问题突出

土地储备工作是一个资金需求量大，需求密集的工作，从前期的项目论证和可验开始，到中间征收、购买、收回，到后期的开发、建设配套，以及土地入库后的看护管理都需要大量的资金予以保障。多年的储备工作实践，资金问题务必首先考虑。有的项目因资金缺乏已逐渐变成制约土地储备工作深入开展的“瓶颈”。成为了土地储备需要解决的首要目标和任务。

储备土地管护困难的问题突出

对于入库的土地看护和管理是直接从事储备实际工作老大难问题。由于缺少专业专职的管护人员和资金，各地长期存在在储备土地上乱倒、乱弃、乱挖的现象；在储备土地上种植、开垦现象；更有甚者在储备土地上的乱搭乱建现象和越界侵占储备土地的情况，这些问题引发了储备土地使用时新的利益冲突，严重影响了储备土地的高效有序使用，使国有资产被严重侵蚀。

解决土地储备难题的组合创新

上述土地储备工作中的问题相互影响，必须结合相应经济社会发展需求和法律法规体系，通过多种策略的组合创新，充分利用政府和市场两种机制、两种资源来加以有针对性地、系统化地解决。

依法设立专职机构，建设市场化的专业团队

严格按照《土地储备管理办法》规定设立专职机构开展土地储备工作。针对一些地方人员编制和经费困难的情况，可创新机构组织方式，采取专职机构专门领导加聘用制的专业工作人员的模式。机构专职领导由政府任命，在人才队伍建设上引入临聘专业技术人才的机制。通过灵活的临聘机制，快速解决当前人才缺失的问题，并根据工作需要，通过聘用和解聘机制进行人才队伍结构优化。如在前期项目策划阶段可聘用懂融资和策划的专业人才，中后期阶段可聘用懂工程造价和工程管理的人才。在领导核心稳定的基础上，根据工作的不同阶段的需要来灵活聘用专业工作人员，既节约了工资支出又能够满足工作对专业人才的需求。

创新征收储备方式，加强多种土地的收储利用

一是充分运用法律赋予的各种征收储备方式广泛收储，按照《土地储备管理办法》第八条的规定：纳入土地储备范围的土地包括依法收回的土地、收购的土地，行使优先购买权取得的土地、征收的土地。如依法收回的土地中有土地使用权到期的土地，依法收回的闲置土地、依法收回的违法用地等，需与相关部门建立有效的消息联通机制主动介入处理。二是要善于发现形成建设用地的新的切入点。比如四川省广元市建立了对弃土场的利用新模式，增加了出备用地。广元市是一个典型的山地城市，可用建设用地非常紧缺。城市建设形成大量弃土需要场所处置，这就为通过弃土场建设形成建设用地提供的需求和可能。为此，广元市在2015年制订了全市弃土场的统一规划，对弃土场实行统一建设，统一供应。通过这一模式，先后修建了4个弃土场，形成建设用地约1500亩，有效补充了中心城区建设用地不足的难题。取得了较好的社会效益和经济效益。

顺势而为，建立多层次土地储备资金体系

在过去的长期土地储备工作实践中，用于土地储备的资金主要是财政的拨款，储备土地出让收益，银行贷款，政府和社会资金合作模式（即PPP模式），政府购买服务，土地储备专项债卷。这些筹集资金渠道在不同的历史时期，都发挥了各自不同的积极作用，但也有各自的不足。如最早的融资手段主要是银行贷款，但他的要求程序复杂，受国家的调控政策影响大；政府和社会合作模式有利于吸收社会资金，弥补财政资金不足，提高项目建设效率。但也面临投资收益及分摊各种风险，项目收入的利益纠葛；土地储备专项债券作为政府采购资金来源，应当跟土地储备总体规模，经济发展水平政府债务水平还债能力相匹配。每一种融资手段在不同历史时期，在政府大力鼓励时，就是政策的“窗口期”，储备工作就应充分把握政策机遇，有所作为。目前因政府的债务风险日益增高，国家已不允许土地储备机构承担政府融资平台的职能，对政府与社会资本的合作也进行了严格的控制和限制。现在国家鼓励发行土地储备债券筹集资金，但对各地的负债总额进行了严格的把控。因此作为土地储备工作人员，必须熟知国家对土地储备资金政策的“松”和“紧”的情况精准把握，牢牢抓住政策的“窗口期”，对各种资金渠道进行组合应用，构建起多层次、多渠道的资金体系，保障土地储备资金需求。

因地制宜，建立多种形式的储备土地管护机制

一是聘请专人看护，这种情况适用于中心城区具有看护条件，地块上的建筑物不具备临时利用价值的情况。二是对于地块上具有可利用的建筑物可采取以租代守的方式，即以合理的租金抵扣看护费用，既节约支出，又达到看护的目的。三是对于城市郊区，面积较大的地块可聘当地村组基层组织的干部兼职看护，他们对当地的情况熟悉，住在本乡本土，看护方便，支出的看护成本也不高。四是要与当地的城管、国土、建设执法部门建立畅通的联系机制，因为土地储备机构本身没有执法权，一旦发生违法行为和纠纷可及时通过执法部门现场处置。