事业单位资产管理比较研究

盖全正

摘要：为加强行政事业单位国有资产管理，各地方政府对行政事业单位国有资产管理体制进行了探索性改革并取得了一定成效。其中黑龙江省安达市、陕西省安康市等地方政府结合本地实际对传统的行政事业单位国有资产管理模式进行了探索和改革，取得了一定成效，本文就此展开了探讨。

关键词：事业单位;资产管理;比较

一、各地事业单位资产管理的比较

（一）黑龙江省安达市的做法

安达市是位于黑龙江省中西部的县级市，共有行政事业单位125家，资产原值总额为6.01亿元，其中土地面积126.3万平方米，房产面积25.3万平方米。针对长期以来，该市行政事业单位国有资产管理中存在的房屋、土地等资产地点分散，且大都处于呆滞、低效运行状态;资产处置随意;资产收益被用于单位发奖金和实物等问题，安达市对行政事业单位国有资产管理体制和方式进行了大胆改革，总结概括为：政府决策、财政部门管理、运营公司集中统一运营。具体措施主要是：

1.授权财政局统一清查、收拢各单位资产。安达市政府下发了《关于规范机关事业单位国有资产管理的工作方案》和资产收拢的有关文件。明确规定市属机关事业单位详细上报所有房屋、土地位置等情况，严格清查附属房产;由财政局国资管理机构制定规范的名录，建立资产管理档案。

2.调整和理顺管理体制。市政府为行政事业单位国有资产的所有者，拥有资产的最终处置权;行政事业单位为国有资产的使用单位，拥有资产的使用、日常管理等权限，但不具备资产的处置权。市财政局及其内设机构安达市国资办为行政事业单位国有资产监督管理的办事机构，设立资本投资运营有限责任公司负责行政事业单位国有资产的运营工作。

3.规范资产处置程序。安达市明确规定了资产处置要报财政局国资办确认，并报市政府批准;同时，出售前必须对拟出售的资产进行评估，出售时必须委托有资质的拍卖行依法公开拍卖;公开拍卖成交后，由售购双方签订合同，分别到土地、房产等有关部门办理产权转移手续。

4.进行资产运营和融资。安达市将125家行政事业单位的大部分资产进行收拢，注册设立了具有独立法人资格的安达市国有资本投资运营有限责任公司，负责对收拢资产进行统一置换、拍卖、转让、租赁等。以经营性资产作担保，为城市基础设施建设、教育等公益项目提供融资服务。

5.通過资产置换进行资产整合。安达市把位于市区商贸地段的、与城市建设不相协调的、不方便群众办事的机关事业单位统一迁到新开发区，将其原办公用房置换给开发商。

（二）陕西省安康市的做法

安康市在认真总结各地国有资产管理经验，深入分析全市国有资产结构和存在问题的基础上，进行了国有资产管理的改革探索。安康市的主要做法可以概括为“统一规划，分类管理，统一处置，统一收益”，即市政府对所辖国有资产和资源统一行使出资人职能;按照经营性国有资产和非经营性国有资产两大类分别设立经营性国有资产管理局（国经局）和非经营性国有资产管理局（国产局），实行分类管理;国产局挂靠财政局，负责对非经营性资产统一处置、统一受益。主要措施是：

1.改革管理体制。市政府正式发文成立安康市国产局，明确了非经营性国有资产的管理主体。形成了国经局和国产局分别管理企业国有资产和行政事业单位国有资产的“分类管理”体制。

2.国有产权实行统一管理。国产局作为行政事业单位国有资产的专司机构，挂靠市财政局，由财政局一名副局长兼任国产局局长，按照统一政策、分级管理的原则，对全市行政事业单位国有资产产权进行统一管理。

3.建立资产购置预算制度。在推行部门预算的同时建立了以财政为主体的行政事业单位国有资产占用编制制度和资产购置预算制度。国产局每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案，经同级政府和人大批准后实施政府集中采购。对于超编、无编资产和未按预算购置的资产视同非法占用国有资产，由国产部门予以没收或调剂使用。

4.资产处置坚持公开透明。在组织国有资产转让过程中，国产局切实把好资产评估关和公开处置关，按照公开、公正、公平的原则，委托拍卖机构采用市场方式，公开竞价拍卖，盘活国有资产。达到了国有资产产权交易效益最大化的目的，纠正了原来单位分散占有、自行处置国有资产的违规行为，从根本上杜绝了单位“小金库”的滋生蔓延。

5.资产收入实行集中管理。通过统一管理和整合配置，集中行政事业单位国有资产收入，对闲置和低效使用的资产和土地，政府收回所有权和使用权，由国产部门评估后公开处置。将各种形式的国有资产收入全部纳入行政事业单位国有资产收入专户管理，专项用于建设办公区域，改善党政机关办公条件。

安康市体制改革的成效主要体现为：一是资产配置趋于合理。安康市通过制定和实施国有非经营性资产整合规划，解决了国有资产配置不合理、闲置浪费和需求不足的问题，使国有资产配置趋于合理。二是办公条件得以改善。通过盘活资产、集中国有资产收入，缓解了财政压力，改善了办公条件，对推进集中办公起到了促进作用。三是资产处置趋于规范，资产收益管理得到加强，资产利用得到优化。安康市国产局成立后，积极盘活国有资产，加大国有资产处置力度，有效遏制了资产随意处置现象，国有资产效益趋于最大化。

二、各地改革做法的比较分析

（一）管理体制的差异

对于行政事业单位国有资产的管理体制，虽然都是以财政部门做主导，但也存在一定差别。大部分地方是由财政部门直接作为行政事业单位国有资产的主管部门，资产管理专门机构隶属于财政局，安达市、安康市采取的都是这种做法。安达市的资产运营公司隶属于财政局，在财政局的领导下集中管理、市场化运营行政事业单位国有资产。安康市的国产局挂靠财政局，国产局的局长由财政局副局长兼任，受财政局领导。公建物业公司也在财政局的直接领导下。个别地方采取的则是，在财政主导下，由国资部门作为主管部门，资产管理公司是国资委下属机构，受国资委的委托对行政事业单位国有资产进行统一经营管理。财政部门负责对其进行监督，以及进行资产预算管理和资产收益管理，南宁市采取的就是这种方式。

（二）资本化运营范围的差异

各地做法的另一个明显差异就是进入市场化运营的资产范围不同。主要有两种类型：一种是以全部行政事业单位国有资产参与市场化经营，既包括经营性资产，又包括非经营性资产，所有行政事业单位国有资产都作为资产运作的对象，是完全市场化的运营方式。另一种，只以行政事业单位的经营性资产或闲置资产作为市场化运作的资本投入，参与运营和城市建设，非经营性资产（如政府办公大楼）不参与资本化运营，不作为融资担保或贷款抵押，如安达市、安康市和南海区。

（三）使用管理方式的差异

行政事业单位国有资产使用管理方式主要有两种。一种是授权拨付式，即财政部门按统一标准、统一调配资产以满足各使用部门的需要，使用部门不需要为此付费，相当于财政直接拨付使用。安达市、安康市采取的就是这种方式。另外一种是付费式，即各使用部门须用本部门的预算资金向资产管理机构支付租金。行政事业单位对于本单位使用的资产尤其是房产要按照使用面积支付租金，租金的预算体现在各单位年度预算内，而房产购置的预算则体现在资产管理公司的预算中。

三、各地做法的共性分析

尽管各地的做法中，管理体制、资产范围、管理方式有所不同，但仔细分析，各地的做法有很大的共性。

（一）以财政部门为主导，从改革体制入手

各地做法的一个明显特点就是都把体制改革作为突破口，从改革国有资产管理体制入手，明确职责，加强管理。而各地确定的体制，大部分也是采取了财政部门为主导的形式。安达市在财政局内部设立了国资办，作为行政事业单位国有资产监督管理的办事机构。安康市非经营性国有资产管理局则挂靠财政局。南海区在财政局成立了资产管理科，并授权公建物业管理有限公司负责具体的管理事务。

（二）专门机构负责，产权集中管理

各地改革探索的共同特点是，都成立了专门的国有资产管理机构。安康市成立了国产局，安达成立了财政局国资办和安达公司，南宁成立了威宁公司，这些地方的做法都是机构、编制、职能、人员四到位，资产管理公司都具有公司法人的资格。安达市、安康市都是由资产管理机构集中统一管理行政事业单位国有资产，将行政事业单位国有资产所有权进行产权变更，收归指定部门或公司统一配置、统一调配、统一处置。任何行政事业单位不再拥有原有资产的产权，如要使用房产或其他资产，必须向资产管理机构申请，经资产管理机构审批并办理手续后方可使用。

（三）配置有据可依，处置公开规范

对配置和处置环节进行规范化操作是各地改革的另一个共同特点。安康市在资产配置环节建立了行政事业单位国有资产占用编制制度和资产购置预算制度。市国产部门每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案，经同级政府和人大批准后实施政府集中采购。安达市则明确规定了资产处置程序：由资本运营公司对拟出售的资产拟定出售方案并报国资办;财政局国资办对拟出售资产的使用方向、历史遗留问题等因素进行确认;然后由资本运营公司委托有资质的评估机构对拟出售的资产予以评估;评估后，财政局国资办对拟出售资产的工作方案报请市政府批准;市政府批准后，由资本运营公司委托有资质的拍卖行依法公开拍卖;公开拍卖成交后，由售购双方签订合同，无争议后分别到土地、房产等有关部门办理产权转移手续。安康市在资产处置中也采取了严格程序、规范运作、中介评估、公开拍卖的形式。

（四）建立調剂制度，均等配置资源

在改革之前，普遍存在部门之间占有资产不均的现象。有的单位占用办公用房过多以致资产闲置或对外出租，而有的单位办公条件很差，办公用房人均面积达不到标准，办公设备陈旧满足不了办公的需要。因资产占用量的差异，各单位自主创收的能力也不同，因而导致部门之间有“冷”和“热”的区分，公务员的收入之间也存在明显差异。改革后，通过产权集中管理和调剂，大大消除了部门差别，财政资源配置趋向均等化。

四、结语

虽然事业单位的资产管理各自有不同的做法，但是最终的目的都是为了能够实现产权明晰，不断提升资产的使用价值。事业单位一定要重视资产的作用，采用科学的管理方法不断提升资产的效用。

【参考文献】

[1]高虹.行政事业单位国有资产管理研究[J].财会学习，2018（14）.

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[3]江玥熹.行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策研究[J].行政事业资产与财务，2017（15）.