推进“河长制”多元主体协同治理的困境与出路

白佩宇

摘要：2016以来，在全面建立“河长制”号召的带动下，广西区内相继推行，河流治理获得了一定成效。虽然“河长制”在广西区内奋力推进，但在具体实践中，仍存在着诸多困境，没有真正发挥其作用，如何推进“河长制”落地成了难题。基于此，本文以多元治理理论为基础，通过对广西区内N河治理的深化研究，得出：河流污染治理本身的特点和政府作用的局限决定了河流治理不可能由单一力量独立完成;广西N河在治理过程中面临着政府“一家独大”、市场“难遇伯乐”、社会公众“事不关己”的问题;要想破除这一困境，推动“河长制”落实，寻找河流治理的长效机制，必须要建立“一体多元”的治理思路，强化多元主体协同治理的意识，发挥多元主体功能优势。

关键词：河长制;多元主体;协同治理;广西N河

一、问题的提出

河流污染问题伴随经济发展的深入由来已久。虽然国家出台了一系列水资源污染整治的政策措施，河流污染的局面也得到了些许改善，但河流污染仍在继续，河流治理形势依然十分严峻。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》提出“到2018年底全面建立河长制”。紧接着，中央到地方各级政府积极响应号召，开始全面推行河长制，广西也位列其中。2017年5月，广西壮族自治区《关于全面推行河长制的实施意见》和《全面推行河长制工作方案》审议通过，提出“到2020年，水资源得到有效保护，水环境质量总体保持优良”的治水目标，河长制在广西区内获得初步推进。众所周知，广西是全国水资源丰富的省区，江河、湖泊、水库众多、水系发达，水资源总量位居全国前列，惠泽范围甚广。因此，河长制在广西区内的推行不仅推动区域内河流污染的治理，泽被万民，对全国水资源污染治理也有一定的借鉴意义。然而，碍于河长制具体落实中的现实困境，河流污染治理收效甚微。因此，本文基于多元治理理论对广西N河的治理进行分析，以期得出破解广西河长制落实难题的出路。围绕这一中心，本文主要讨论以下三个核心问题：（1）广西N河的概况及治理现状。（2）广西N河在治理过程中存在的问题。（3）广西N河污染多元主体协同治理的出路。

二、广西N河的概况及治理现状

广西N河河道位于大江水系上游，属于城市内生河，该段河道具有重要的城市水系生态价值以及市民休闲作用，同时也是城市内河道与郊区自然山水相交过渡的部分，沿河分布有众多社区、村镇及小型企业。20世纪90年代以来，随着城镇化进程的加快、人口的激增、经济发展的深入及生产生活活动的扩张，N河流域用水需求不断加大，垃圾污染物不断排放，河流污染问题不断显现。具体说来，河流上游靠近一批畜禽养殖企业，养殖废水没有经过处理直接排入河流;农村生活污水多为沿河村镇、社区产生，并直接排入河流;城镇生活污水主要来源于城乡结合地区河流中下游河段，由于城市基础设施建设落后，污水管网收集不足，居民将污水直接排入河内;工业污水排入点位于河流下游，均为工业用水不达标排放。据统计，河道范围内大致有50多个排污口。禽畜养殖污水、农村生活污水、城镇生活污水、工业污水源源不断排入河道，导致河流两岸脏乱、垃圾遍地堆放并侵占河道，致使河流堵塞、运行不畅，进一步诱发河水变质，河流污染治理问题突出。迫于环境污染的压力，管理部门曾出台N河治理的整顿措施，但收效甚微，治理情况不容乐观。2017年广西推行河长制以来，河流污染的局面有所改观，主要表现在以下三个方面：第一，河流监管责任得到落实。自治区党委办公厅、自治区政府办公厅印发《全面推行河长制工作方案》以来，N河确定了区级河长为负责人、街道河长具体落实河流治理任务的“双河长”工作责任制。要求河长以水环境质量总体保持优良为目标导向，坚决做好河道管理工作。与此同时，N河河长组织体系已经落实构建并通过验收。河流管理、清淤、治污、整顿污染点等工作有效展开。第二，重大污染点被勒令整顿。N河沿岸分布有50多个大大小小的污染点，是河流遭受污染的主要来源。在“河长制”工作推进中，污染物排出较多且不符合排污条件的大型禽畜养殖场、水泥工厂等被勒令清理整顿。目前，尚无新建、扩建畜禽养殖场。此外，明确了企业污水处理排放指标需达到地表水环境质量IV类标准，倒逼企业强化污水处理能力。这在一定程度上减少了河流污染物的来源。第三，河道清淤工作有效开展。N河遭受污染近二十年来，垃圾堵塞河道、污泥淤积河流，河水水质已向黑臭水体发展，河流清理工作十分艰巨。“河长制”推行以来，河道清淤工作被提上日程，河道清洁任务由专人打理，垃圾捡拾、淤泥清理工作有序开展。总的来说，河长制的确立推动了N河污染治理工作的展开，在一定程度上改变了河流污染的原貌。虽然如此，N河污染的局面依旧没有发生实质性的变化，河流污染治理的长效机制尚未建立，河流污染仍在进行。

三、广西N河在治理过程中存在的问题

（一）政府“一家独大”

在我國以往的河流污染治理中，往往会出现政府“一家独大”的现象。即河流污染的治理仅仅是政府单方面的主导，其他主体的作用发挥较小，参与主体单一，治理手段单一。无独有偶，在广西N河的治理中也存在同样的问题。在N河治理组织构成中，河长及街道河长对负责流域拥有监督权和管理权，是推进河流治理的一把手，也是河流治理的负责人，更是辖区内的领导班子成员。同时，河长制办公室的其他下属机构和人员分属不同部门人员兼任，缺少专职人员，主体构成单薄，具有随意性、主观性和不确定性。政府拥有绝对的话语权，凭借命令、控制等手段对河流污染的治理进行全面管制。在这种治理模式下，政府截断治理的权利，导致权利过度集中，出现政府、市场、公众各为一体，缺乏协调合作的局面，导致治理难的问题。同时，河流治理手段单一。对于污染较大的养殖场、企业等，政府主要采取行政处罚、行政指标等行政方式纠正，处罚力度不足，且合同、 奖励、 资助、 经营等非行政方式缺失。

（二）市场“难遇伯乐”

广西N河治理中市场“难遇伯乐”，市场机制在河流治理过程中不能发挥其作用。河长制的实质是通过党政一把手来推动河流治理，是自上而下的任务践行，有助于给河流治理施加压力，但也存在多种多样的问题。河流污染的治理需要依靠多元主体的协调参与，是各方力量充分沟通、协调的结果。河流污染治理中政府固然有着不可推卸的责任，但同时也要认识到作为治理中的一员，市场同样负有义不容辞的责任。运用市场化的手段是一种丰富河流污染治理的途径，市场机制的参与有助于推动治理的成功。在当前N河污染治理的过程中，其主要力量来源于政府的行政强制力，而不是注重发挥市场机制的灵活性，引入市场手段来解决河流污染问题。仅仅依靠政府自身的能力落实河流治理责任，制定企业排污标准，处罚违规污染问题，将市场机制排斥在共同治理河流污染的门外，没有能发挥市场配置资源的作用，淡化了运用经营手段推动河流污染治理的可能，忽视了市场同为污染治理主体作用的发挥。

（三）社会公众“事不关己”

社会公众“事不关己”的姿态也是N河治理中存在的一个突出问题，即河流治理作为一项公共事务缺少社会力量的参与、评价及监督。河流治理起之于民而用于民，社会公众“事不关己”将是河流治理的一大阻碍因素，这主要体现在公众对生态环境优化的诉求强烈与环保行动不足之间的矛盾。面对日益黑臭的河流，沿途居民有着强烈的环境优化诉求。然而，一方面寄希望于政府加大环境整治的力度，幻想一切依靠政府。另一方面，在“事不关己”“自然会有管理部门来整顿”“我不行动别人也会行动”等搭便车的利己思想熏染下，保护河流生态环境的行动有所欠缺。没有认识到参与河流污染治理是自己的一项权利，缺少主动参与的意识。乱扔垃圾、随意排污行为不停止，甚至以破坏环境为代价换取便利和利益，尚未认识到公众拥有对生态环境的知情权、表达权和监督权，更别说权利的行使。这都在一定程度上加剧了公众不参与的现象，埋没了社会力量。

四、推动广西N河多元主体协同治理的出路

（一）建立“一体多元”的治理思路

要想破除广西N河治理的困境，必须要建立“一体多元”的治理思路，即以政府为主体，市场、公众协调参与的治理机制。第一，政府要加强宏观调控，明确责任，实现管控型政府到服务型政府的转变，摒弃“一家独大”的思想，围绕N河治理中存在的现实问题，建立治理的体系，完善考核机制，建立奖惩制度，对河流治理的先进个人进行表彰，对排污治理做出贡献的企业、个人给予补贴和支持，以此来调动参与主体的积极性。同时，政府要加大宣传力度，拓宽宣传渠道，丰富宣传手段，激发参与主体的责任感，调动参与主体的积极性。第二，市场要充分发挥调节作用。通过引入市场机制，推动企业与政府合作，运用市场多样化的手段来解决河流污染手段强硬、成本过高等问题。第三，呼吁社会公众加强环保行动，自觉树立环境保护的意识，明确保护河流免受污染是每个公民应尽的义务和责任，主动学习环境保护的相关知识，为深入环境保护的实践提供坚实的理论基础，共同营造保护河流环境的良好氛围，将环境保护落实到具体行动中，减少乱丢垃圾等污染河流的行为，学会垃圾科学分类回收，自主自觉维护河流的干净整洁。

（二）强化多元主体协同治理的意识

多元主体协同治理是站在公共事务共同治理的角度，其本质是各主体之间的合作。不同主体必然站在自身的利益进行考量，这就要求多元主体在考虑自身利益的同时强调合作共治的意识，构建合作治理的路径，给予多元主体发挥作用的平台。在N河污染治理的推进过程中，一方面要站在大局的角度保证河流污染的治理进程，另一方面，要灵活转变河流治理的思路，强化协同治理理念，积极鼓励市场、社会公众等多元主体参与到河流污染的治理中来，分散过度集中的权力，拓展多方参与污染治理的空间，为多元主体参与治理提供前提条件。其次，市场、社会公众要立足于可持续发展的长期视野，不能只看到自身的利益，明确公共利益的优化才能推动个人利益发展持续向好，在此前提下充分表达自身的诉求，基于平等原则相互妥协从而达成共识，建立N河治理的长效机制。

（三）发挥多元主体功能优势

推进“河长制”多元协同治理的基础是在政府、市场及社会公众各自功能优势的充分发挥。发挥多元主体的功能优势不仅能够使政府、市场及社会公众充分利用自身的资源优势，发挥其特长，而且能够促进各方资源力量的整合提高河流污染治理的成功。在推进N 河的治理中，政府应该站在主体的地位，从顶层设计的层面出台推进“河长制”相关配套法律法规，完善制度体系、治理措施，积极引导“河长制”落地，划分部门之间权责关系，确立考核机制和问责制度;市场要积极与政府探讨合作，强化市场作为另一参与主体的社会责任，明确政府和市场的权责范围，引入收费标准，完善市场协调机制;社会公众要积极推选“民间河长”，充分发挥知情权、表达权和监督权，对河流治理的现状要敢于向政府“求知”，积极表达在河流治理过程中的诉求，监督各个主体责任的落实。最终，通过由政府单一主导的局面转变为多元主体协同治理的模式，实现N河的长效治理。

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