国际非政府间组织在全球环境治理中的作用初探

韩融

摘要：随着人类社会的普遍发展和全球化的形成，公共环境问题日益凸显并在很大程度上阻碍了人类社会的可持续发展。自国际组织诞生以来，许多非政府间国际组织就在孜孜不倦地追求全球“市民社会”的形成，以期在面临国际共同性问题时各国可以达成一致以应对全球危机。本文主要从环境治理角度对于非政府间国际环境组织的作用和缺陷做简要阐述与思考。

关键词：全球公共问题;非政府间国际环境组织;环境治理

一、全球环境治理的背景

20世纪末世界市场的发展和信息技术革命的潮流孕育了全球化，特别是经济全球化的形成。随之而来的，人类生活发生巨变，变化之一就是全球性问题的大量涌现。全球性公共问题，尤其是环境问题的日益复杂和扩大成为不容忽视的议题。近现代以来，伦敦光化学烟雾污染事件、日本水俣病水污染事件等环境问题层出不穷，给人类的可持续性发展带来严重的影响。面对全球环境破坏，任何国家都不能置身事外。国际实践证明，全球环境问题不是简单的一个国家或者几个国家就能解决的问题。故而全球环境治理成为当今世界最强烈的呼吁和理论关注点之一。基于全球性问题不断扩大的消极影响，原本局限于一国内部的自上而下的政府治理结构发生了变化，代之以全球多行为体的网状治理结构与单个国家行为体的线状治理结构同时发生作用，且前者的影响与日俱增。随着信息技术革新、经济全球化的发展和全球性危机的加剧，“环境正义”一词被越来越多的人所提及。从一般法理来看，正义有着平等、公平、善治等丰富的内涵。环境正义是正义在环境中的体现，主要包括环境权平等，环境利益公平分配、合理分配保护环境的义务，实现有效的环境损害赔偿追责等。环境治理也开始为人们所重视，在此情况下，国际组织应运而生且渐渐产生了一种道义上的责任，它们可以通过各种方式处理和解决国与国之间令政府感到棘手的问题。其实质上已经成为一种以保障全人类福祉为宗旨的加强各国联系与合作的跨国联盟。其中，国际环境非政府组织（IENGOs）的力量不容忽视。

二、IENGOs的作用

IENGOs早在19世纪下半叶就已经出现。如1892年成立的国际森林研究组织联盟，1895年创立的国际自然之友。20世纪70年代，IENGOs的数量日益增加，到90年代，这些组织活动范围越来越扩大，已能够有效影响国际关系。第一，它们聚焦的问题日益被看作公共性问题或者全球性问题——即国家不能独自解决的，需要政府间的合作才能解决的问题。70年代和80年代的酸雨污染和海洋垃圾，90年代的全球气候变暖，21世纪的多种海洋生物灭绝都是需要采取一致行动的问题，都是其开展活动的“成熟契机”。第二，它们积极开展环境教育，提供环境信息。几乎所有的环境与气候类国际组织都重视对社会大众的环境教育和宣传，并将其作为基础性工作。不可否认此种宣传教育的重要性。以世纪观察研究所为例，其每两年出版《世界资源报告》，对全球资源进行评估，号召世界各国节约有限资源、保护环境，在国际上拥有广泛的国际影响。第三，推动国际环境公约的产生与发展。如绿色和平等国际NGO推动《关于危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》与《联合国气候变化公约》的制定与实施等。第四，维护环境正义，组建全球网络。在日益艰难的环境与气候谈判中，非政府间国际环境组织日益成为调和发达国家与发展中国家之间矛盾的缓和剂。通过这支缓和剂使得持一致意见的人们不断为在环境保护方面达成一致而不懈努力。同时也使得更多的国际法主体参与到保护环境中来。由此，我们可以这样说，IENGOs使得整个世界更加全球化。其作为全球化的重要驱动力量，推动其他各类行为主体进入国际社会，关注全球环境与气候问题，让它们有更多参与机会，并意识到日常生活的全球维度。不同于一般的传统国家，国际组织没有警察、军队、监狱、大量资金等维持秩序与开展相关活动的力量。那么，IENGOs的权力来源是什么呢？首先，随着冷战的结束，自由民主的思想在第三世界国家得以迅速传播，使得IENGOs在这些国家的活动得到了前所未有的推进，加强了发达国家与发展中国家在全球环境问题上的联系。其次，IENGOs的全球影响力主要来源于其所掌握的专业知识。全球环境治理日益复杂，涉及自然科学、国际法、国际政治和世界经济等各个方面，处理环境问题不仅要协调不同发展程度的国家的利益，同时也要注重科学知识在此领域内的运用和推广。通过国际NGO的不断努力，其公信力日益提升，沟通了全球范围内的环境行动者，它们之间的专业知识共享是全球环境治理的重要保障。以遏制气候变化的国际NGO——全球气候行动网络为例，其建立的跨国倡议网络联结了全球200多个非政府组织，覆盖欧洲、北美洲、拉丁美洲、南亚、东南亚、中东、非洲七个地区，并设立了相应的全球协调办事机构，以便促进信息的互换和协调。这种信息互动与共享合作下的国际NGO已经成为推动气候治理过程中重要的力量。同时，非政府组织中工作人员一般以专家学者为主，其善于进行科学研究和学术交流等，并能长期聚焦于环境问题并提出集体解决方案，相较之下，可以比各国政府部门的治理措施更为专业和可靠。最后，自20世纪70年代以来，IENGOs就人类所共同关心的问题多次组织独立会议，且日渐形成了一种模式。这个模式使得国际非政府间组织有机结合在一起，在具体问题上为游说政府和官僚主义者以达到治理环境的目的创造了机遇。与此同时，IENGOs与各国政府的频繁联系增强了前者的公信力。

三、IENGOs在环境治理中的缺陷

IENGOs在全球环境与气候治理中的作用获得国际社会的广泛认可，受到普遍赞扬。但其作用和影响到底有多大，其在环境治理过程中有无固有缺陷，却是一个有争议的话题。主要有以下几点：第一，目前世界上环境类的国际NGO数量众多，规模不尽相同，且其具体目标与理念可能有所不同，很难在环境治理方面统一协调的行动;第二，IENGOs怎样在与政府、政府间国际组织、企业的合作中（尤其在接受支持的同时）保持自身的独立性，且这种独立性需通过一种让人信服的方式表达出来，如站在中立的立场上对一国的环境政策提出批评与建议。第三，面对环境严重污染这样的困境，其他国际法主体的力量不容忽視。如何在抵抗国家、政府间国际组织和企业向其施加压力的同时，加强与它们的合作成为IENGOs需要迫切解决的问题;第四，目前全球环境与气候治理中的IENGOs代表性严重失衡。如非常有影响力的地球之友、国际自然基金会和其他IENGOs应该如何加强沟通，倾听弱小的声音，以求在全球环境治理方面更加适应时代的发展。这些都是没有标准答案且在短时间内很难形成方案的问题。随着IENGOs的权力日益上升，在国际中的话语权日渐提高，国际社会不得不对这些问题加以深刻研究。

【参考文献】

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