土地储备成本控制研究

赵荣

摘 要：土地储备指的是国家各级相关部门根据当地的控制性规划、近远期目标规划等，对各类土地进行回收、归整、挂牌上市等一整套的土地管理。土地储备需要长时间占用大量的资金，且具有不确定性。我国土地储备工作开展以来积累了一定经验，但是在一些方法和制度上并不成熟。本文对土地储备成本进行了概述，指出了目前土地储备成本控制遇到的困难，给出了相关建议。

关键词：土地储备;成本控制;困难;建议

一、土地储备成本概述

土地储备从土地获取到土地挂牌出让的全过程产生的成本就叫土地储备成本，它包括通过各种方式获取土地使用权的成本、开发整理的成本、储备的成本、挂牌上市的成本。土地储备成本根据土地储备的流程有三大成本：土地获取成本、土地前期成本、土地保有成本。

土地购置成本是指获取土地的费用，主要包括征地、安置补偿费及相关税费等;土地获取成本主要是征地、拆迁搬迁、安置、工程、服务等等费用;土地前期费用主要是场地内三通一平及场地周边的市政配套建设费用;土地保有成本主要是财务成本、土地管理费用等。土地储备成本需要的资金很多，且占用时间较长，但是成本基本可以预见。土地储备根据场地的现状通常会有各类的成本，费用比较繁杂，需要的资金数额也是巨大的，通常小到几亿元大到几十亿元。土地所有权获取成本所占比例相对较低，其成本受土地的利用程度影响很大。未开发荒地成本低一些，建设成熟土地成本较高。增量的土地成本低一些，存量的土地成本较高。土地的一级开发通常占整个成本的一半以上，通常会有土地的整平、各种配套设施的建设等等，不同规划不同位置的土地，其开发的成本也会有区别。

二、土地储备成本控制遇到的困难

1.资金补充机制不成熟

土地储备金中政府的拨款是以财政拨款的形式进行的，这有力地保障了土地储备的良好开展，有利于政府对土地市场进行有效监管。土地储备刚刚开展时，由于土地出让市场较小，土地储备的成本比较高，这时候财政方面的拨款就很重要，它保证了土地出让的顺利进行。但它只是占了很小的一部分，并不能与土地储备成本高、时间长的两大特点相匹配，能够发挥的作用就比较小了。并且财政资金的拨付通常需要根据政府的固定投资计划来进行，具有一定的不确定性和不稳定性。同时，政府拨款具有一定的滞后性，在效率上不如其他资金来源，对土地储备运行会有影响。

从土地储备制度建立开始，各级部门就出台了相关的规定，对集体土地和国有土地的征迁补偿标准进行了明示，但是对于国有土地的补偿并无明确标准，需要双方共同商议确定，导致不同的项目在成本上有较大差别。这种不确定的补偿标准也导致土地所有人希望以高价获得补偿，影响了土地储备工作的进行也增加了成本。

2.土地储备的约束激励作用不强

土地储备工作的开展并不是一个部门或者几个人就能完成的，在这过程中有不同职能的部门和工作人员参与其中，这就造成了土地储备需要进行成本控制的内容增多、容易产生各类问题。每一个环节都会对成本控制的结果产生影响。现阶段政府部门之间的联动性、积极性还不够，需要对约束激励制度进行改进，充分发挥出自身的作用。土地储备采用的是按实结算，没有具体限额，这就会产生一定的漏洞。通常进行土地储备方面的委托，其服务费用是按照总费用一定比例计取费用。另外为了尽快完成土地储备工作，减少过程中的糾纷和诉讼，政府控制成本的意愿并不是很强。对于土地储备工作完成情况的考核并不进行成本方面的打分，一些市场前景较好的土地，甚至会出现互相竞价的现象。以上这些情况都反映出目前土地储备的约束激励作用并不强。

3.土地储备的成本过大

土地储备过程中需要大量的资金，这很大程度上阻碍了土地储备的进行，政府通常需要寻求与开发商签订开发协议或者向金融机构寻求贷款。这就给开发商或金融机构提供了可乘之机，提高了自身的话语权，并且通常金融行业也缺乏透明性和竞争。并且近年来政策收紧，金融机构掌握主动权，这就使得政府部门处于劣势，增加了自身储备土地的成本。因此我国正在进行土地储备制度的改革，将土地储备直接归入政府财政预算。

三、土地储备成本控制措施

1.细化土地储备成本，明确其组成

对土地储备成本进行细化，对其组成进行拆分，其组成包括：土地征收费用、拆迁费用、搬迁费用、场通场平费用、安置工程费用、周边配套设施费用、融资成本、工程费用、服务费用等等，再组合归类为土地本身、人、资金这三大因素所造成的成本，这样就能更好地明确成本的组成，方便对其进行针对性的管理。

2.对土地储备工作加强监管

土地储备工作应该加强事先管控和过程管控，强化各流程的审核，做好土地储备工作的全程管控。首先是细化各部门的责任分工，做到科学合理分配，避免出现互相扯皮推诿、管理混乱的情况。其次是做好项目的前期分析，在土地储备项目实施前进行成本估算、效益分析、风险评估等等，尽量做好准备工作，这样在与相关单位签署合同时也可以作为谈判依据，也方便了成本的审核工作。通常审计工作是项目完成后进行的，这不利于监管，要转变为事前事中事后监管，可以建立审计单位备选库，需要的时候从库中选择社会中介单位进行审计工作。

3.强化土地储备成本管理观念，控制土地储备成本

土地储备工作的开展要与土地的需求相适应，并尽可能减少多余的中间环节。根据地区的总体规划以及项目进展情况，在项目落地后适时地进行土地储备工作，尽量避免土地的闲置浪费，做到供需平衡。第一，它可以极大地减少土地的长期闲置以及因此产生的各种现场费用，同时还有资金的时间成本。第二，土地储备的供需平衡，减少了土地大量储备造成的土地闲置，保证了土地的有效开发利用，有利于合理配置土地资源。

利用多种方法进行土地储备，尽量降低资金的支出。根据资金的准备情况，确定土地储备模式：当资金充足时，可以直接进行储备、挂牌上市;当资金紧缺时，可以进行招商引资，采取优惠政策吸引开发商投资，利用开发商资金来完成土地的收储工作，再进行挂牌上市，减少自身的资金投入。同时可以将储备土地临时用作停车场、堆放场地等等，进而获得资金，减少土地储备的支出。类似项目经验表明，降低融资成本、贷款利率，加快土地开发利用，快速回收资金，能够有效降低资金成本。第一，多渠道获得政府的财政资金，加大资本金的投入，减少融资贷款的发生。第二，对于一些大规模开发建设的项目，可以分批进行土地储备上市，减少中间环节的成本，在资金回收后再进行其余地块的土地储备工作。

4.优化激励约束机制

在进行土地储备工作的过程中，制定全员、全过程、全部的三全成本激励制度。全部就是说对土地储备工作所产生的全部成本进行管控;全员就是说大到领导干部、小到基层员工的所有人员都参加，形成积极的成本控制理念;全过程说的是对涉及成本的各个方面都要进行成本管控。科学、合理、公平、透明的成本激励制度可以极大提高各级部门和人员的办事动力，努力通过各种方式进行成本控制。各级政府部门在与合作单位签署合同时可以设置激励条款，在最大程度上对相关单位进行约束激励。这种激励条款对于相关单位来说既是机会也是一种风险，成本控制的好坏关系到其项目收益的情况。当前，激励条款通常是对成本进行预估，设置成本目标，并根据成本目标的完成情况来实行一定的激励，以此来提高合同主体的积极性。另一种是固定成本，即确定好项目的成本后签署合同，项目的成本超出还是盈余均由合同主体负责。

5.利用闲置土地

土地储备是一个长时间的工作，会产生大量的闲置土地，对于一些业已完成项目土地储备工作但是还未有开发计划的土地，要尽量减少其闲置浪费，通过各种途径进行临时利用，闲置的土地也是会产生大量的费用的。储备土地的临时利用，首先要获得相关部门的同意，之后可以利用这些土地进行一些临时性的经营项目，比如设为临时停车场、作为市场进行交易活动等等，这样既可以减少闲置土地的成本，又可以优化土地资源。

6.完善土地补偿价格体系

第一，政府相关单位在进行土地储备工作的时候要对其进行深入的了解，在实际的执行过程中，要做到公平公正，根據土地的供需关系，进行有针对性的调整，尽可能发挥出土地应有的价值。第二，要做好相关的监督管理，保证协调好各种利益，保证土地储备工作的公平和公中，避免出现各利益方互相干涉争取利益的情况。第三，建立完善的土地补偿价格体系，参照土地补偿标准和实际需要，确保土地定价是合理的。

土地储备模式是国家对土地管理制度进行的一项重要探索，在我国已经发展了很长时间。但是因为各种原因，土地储备工作在制度和实施过程中都有很多不足，相关单位必须根据各种不足，制定科学合理的举措，加快土地储备工作的优化调整。科学合理的土地储备成本控制不但可以引导我国土地管理工作的有序运作，提高土地开发利用的效率，还可以更加高效的服务于重大基础建设，为其提高资金支持，实现地方及国家经济的健康和持续发展。

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（责任编辑：兰卡）