公共部门编外人员管理

王红霞

摘 要：公共部门编外人员管理因“临时工现象”引发广泛关注。由于合同期限、经济激励、發展空间、社会地位等原因，编外人员在工作积极性、履职能力、行为规范性等方面存在问题。需要通过加强对编外人员专业培训、建立合理的薪酬与考核制度、探索通过劳务派遣方式等措施改进公共部门编外人员的管理。

关键词：博物馆;编外人员;激励机制

近年来，由于围殴商户、暴力执法、临时工成为突发事件挡箭牌①等现象层出不穷，编外人员管理问题引发社会各界广泛关注。“临时工现象”的普遍发生危及政府公信力，助长了庸政、懒政之风，并为寻租性腐败留下了空间。②编外人员承担什么样的职能？其履职行为具有什么样的特点？背后有着怎样的制度原因？如何改进公共部门编外人员的管理？本文以国家级对台专题博物馆—福建中国闽台缘博物馆为例，对编外人员管理问题进行初步讨论。

1 福建中国闽台缘博物馆博物馆编外人员管理概况

本文所说的编外人员，指的是由公共部门发展经费列支工资、不纳入正式编制的工作人员，不包括办理了返聘手续的退休职工、保安公司职工和物业公司职工等劳务派遣人员、外单位兼职工作人员、季节性用工或小时工、各类学校勤工俭学的学生。

福建中国闽台缘博物馆建立于2006年5月，位于东南沿海泉州市，总投资1.8亿元，占地102800平方米，主体建筑面积为23332平方米。其集收藏、展示、研究、交流和服务等功能为一体，是中宣部直接授予的爱国主义教育示范基地，团中央授予的全国青少年教育基地。同时也是研究大陆与台湾关系史，特别是闽台关系史的重要学术机构。

福建中国闽台缘博物馆目前有编外员工13人，其中文博辅助岗位7人，驾驶员岗位6人。编外人员中男性8人，女性5人;在职大学以上学历6人（其中：全日制本科2人），大专学历1人，大专以下学历6人（均为驾驶员岗位）。根据福建市委编〔2006〕74号的文件规定，福建中国闽台缘博物馆只核定干部编制，不核定工勤编制人员，实行后勤社会化改革。因此，聘用了部分编外人员，从事驾驶员和文博辅助岗位以便开展工作。

目前，福建中国闽台缘博物馆编外员工由人力资源部和用人部门共同管理，人力资源部负责编外员工人事关系管理，用人部门具体安排编外员工的工作，负责对编外员工日常的教育、管理和使用。2011年，该馆制订了《福建中国闽台缘博物馆编外人员管理暂行规定》，规范了编外工作人员的招聘、使用、奖惩等制度。馆内的编外员工实行合同制管理，均签订劳动合同，办理养老、医疗、工伤、生育和失业保险，缴存住房公积金。

2 编外人员管理存在的问题及原因

2.1 缺乏专门教育与培训，履职能力有待提升

信息时代知识更新速度非常快，编外人员除了要做好本职工作外，还需要不停地进行知识更新，在职期间要不断继续学习与培训。遗憾的是大部分公共部门对编外人员多是抱着实用主义的态度，很少对编外人员进行较为系统的职业道德、岗位技能等方面的培训。③导致编外人员在履职能力和态度上均有所不足。福建中国闽台缘博物馆的编外人员有相当一部分是博物馆筹建时期聘请的工作人员，主要从事族谱录入等文博辅助岗位的工作，履职能力还需进一步加强。

2.2 绩效考核标准不规范、同工不同酬，工作积极性不高

现有研究认为，公共部门普遍存在编外人员考核不规范、福利待遇偏低的情况。大部分用人单位对编外人员的考核缺乏明确标准，考核内容不具有科学性和可操作性，考核成绩不与工资待遇挂钩，考评过程流于形式。①

福建中国闽台缘博物馆编外人员每年与在编职工同时参加年度考核。考核标准等参照在编同类人员要求和所属专业岗位职责的规定，根据年度考核管理文件，由用人部（室）组织进行。福建中国闽台缘博物馆编外人员实行专业技术类、非专业工勤类的分类管理和分类工资标准。工资标准由基本工资、岗位津贴、技术等级津贴、绩效工资、馆龄津贴等构成。编外人员工资标准由人力资源部、财务部会同用人部（室），根据国家政策、劳务市场行情和我馆的实际情况进行调整。由于市财政核定的编外人员工资水平的总体限制，在单位办公业务经费紧缺的情况下，福建中国闽台缘博物馆存在同一岗位工作的编外人员与编内人员工资待遇差距较大现象，这种体制背离了同工同酬的用工原则。长期以来对编外聘用人员的使用缺乏有效的激励奖惩机制，如工资增长激励机制、考核奖惩机制等。制度上的不健全和工资报酬的相对低廉，给工作的开展造成了一定程度的影响，使他们难以安心工作，影响工作的积极性。

2.3 职业发展前景模糊、身份认同感缺乏，流动性较大

公共部门的正式职工由于具有较高的社会地位及按部就班的升迁路径，是个令人艳羡的职业。然而公共部门往往不对编外人员进行职业生涯规划与指导。编外人员在公共部门没有职业发展的前景，工资待遇、教育培训等各个方面的差异使编外人员在整体身份上区别于在编正式职工。“身份”差异导致了单位人员构成的二元对立，编外人员处于“劣势身份”，有不同程度的“受歧视”感、“被排斥”感，归属感较弱，普遍缺乏组织认同感，人员流动性也较大。②这一情况在福建中国闽台缘博物馆也同样存在，自2007年建馆之后，该馆编外人员也比较不稳定，流动性大。

3 解决编外用人问题的对策

关于公共部门编外人员管理困境的原因，现有文献把它们归结为临时身份与非临时性岗位、短期性合约与长期性用工、编制内与编制外用工、临时用工长期性与无法转正间等冲突，③并相应地提出一系列对策。针对福建中国闽台缘博物馆编外人员管理问题，本文提出了几点改进策略供参考。

3.1 创造条件让编外人员参加学历在职教育及专业培训

关心编外员工的成长，鼓励他们参加学历在职教育及专业培训，不断提高知识水平和业务能力，为更好开展工作创造条件。福建中国闽台缘博物馆积极创造条件鼓励、支持编外员工参加各种教育和培训，为编外人员提供教育、流动、竞争上岗、专业技术职务评聘等个人成长方面享有平等的权利。应鼓励和支持编外人员积极钻研业务，在职参加各种继续教育和培训。编外人员业务培训与在编人员一样，根据工作需要进行。当然，编外人员申请在职的学历学习，应在不影响正常工作和轮流值班的情况下，经所在部门同意后报馆领导审批。

3.2 规范考核，建立合理的薪酬制度

鉴于编外人员在职业发展上空间有限，应着力提高编外人员的工资待遇，以缩小编外人员在身份地位、社会声誉等方面与在编人员的差距。财政部门应适当提高编外人员的工资经费水平，使其工资待遇与编内人员同工同酬，建立合理的薪酬体系。

在建立合理的薪酬体系基础上，对编外人员进行严格的绩效考核。对编外人员年度考核基本合格的予以缓聘;年度考核不合格且不同意调整工作岗位，或者连续两年年度考核不合格的，予以解聘。编外人员的绩效考评、劳动纪律、遵守规章制度、评先评优、奖惩等参照在编人员的有关规定执行。对考核优秀、表现突出的予以奖励;对违反劳动合同规定的按合同规定处理，对表现不好经教育仍不改正的予以解聘。

3.3 探索通过劳务派遣方式规范编外人员的管理

以上措施是针对现有编外人员的履职程度不佳问题而提出的。就我国公共部门机构人员臃肿的整体状况和机构精简的总体趋势而言，仍应尽量减少编外用人的数量，探索通过劳务派遣方式规范编外人员的管理。建议统一核定及调配全市编外用工的劳务派遣，由劳务派遣公司根据用人单位的需求，负责员工的招聘、培训、工资福利发放、办理社会保险、处理劳动争议等业务，并与劳动者签订劳动合同。