美国新农业政策框架、调整及对我国的启示

马欣 浙江理工大学经济管理学院

美国农业资源丰富，生产效率高，在世界农产品市场上具备强大的竞争力和影响力，其市场供需变化，政府对农业支持政策的调整，都将显著影响世界农产品市场价格和其他国家的农产品贸易状况，也由此成为各国学者分析和研究的重要对象。在当前中美贸易摩擦加剧的背景下，一方面，我们有必要持续关注美国这一我国重要的进口来源国的供给和出口情况，监测市场信息，减少不必要的进口风险；另一方面，借鉴美国在农业立法、政策保护等方面的经验和具体措施，为不断完善我国农业国内支持政策体系和提高政策实施效果，具有现实意义。

一、美国农产品市场现状

（一）农业生产

美国人均土地耕地面积大，农业机械化程度高，农产品生产供过于求。以玉米、小麦、大豆等土地密集型产品生产为主。2019年玉米总产预计达3.8亿吨，居世界第1。近十年玉米出口量占世界出口总量的30%以上，是世界上最大的出口国。此外，由于中国对大豆的巨大需求，美国大豆产量近10年迅速增长，2019年约1.1亿吨，近一半用于出口。美国还大量生产和出口棉花、柑桔、苹果、葡萄等水果和经济作物，排名均居世界前列（表1）。

畜牧业生产以鸡肉、牛肉、猪肉为主，还包括牛奶、鸡蛋等产品。随着美国农业机械化程度的提高，从60年代起，饲养由传统的放牧转变为向大型工厂化发展。2019年牛肉产量为1128万吨，总产量和人均占有量都居世界首位，牛奶出口也居世界前列。此外，美国也是世界上最大的禽肉生产国，鸡肉出口居世界第2。2019年猪肉产量993.3万吨，居世界第3，出口世界第2（表1）。

表1 美国主要农产品生产及出口状况（2019年）

（二）农产品贸易

近20年来，美国农产品进出口规模不断扩大，约占全球农产品贸易市场10%的份额。农产品出口比例较大，约占25%。农产品出口占美国全部出口值的8%，占农业收入的21%。2000到2019年，美国农产品出口由556亿美元增加到约1417亿美元，进口由508亿美元增加到1656亿美元，增长约200%。2008以后，随着世界农产品价格的上涨，美国农产品贸易顺差不断扩大。2014年之后，出口逐渐平稳，进口增长快于出口，农产品逆差加大。2019年农产品贸易逆差约240亿美元（图1）。

图1 美国农产品对外贸易规模（亿美元）

美国主要出口油籽、谷物、肉类产品、食品类、水果等农产品。这六类产品出口约占美国农产品出口总额70%。主要进口饮品类、水果水产品、咖啡、蔬菜等农产品，约占其农产品进口总额80%左右。近10年来，美国对中国大豆出口激增，油籽类出口份额不断扩大。由于土地优势和资本密集程度高，以及大规模机械化生产，美国大宗作物出口比较优势显著，如玉米、大豆和小麦等。此外，美国高附加值农产品肉类、禽类、水果、蔬菜和饮料等的出口也稳步上升。

美国农产品贸易市场分布格局相对稳定。主要的出口目的地集中在东亚和北美地区。东亚如中日韩，人均耕地面积少，是农产品净进口国，北美有美加墨自由贸易区。因此，上述国家成为美国重要的出口市场。美国向加拿大、中国、墨西哥、日本、韩国的出口占总出口约60%。其中，中国在美国农产品出口市场上的地位日益显著，2017年达14%左右，成为美国农产品第二大出口目的地。相对而言，农产品进口来源市场较为分散，主要为墨西哥、加拿大、中国、法国、智利等国。2017年美国从上述国家进口占总进口比例约47%。

中美互为重要的农产品进出口市场，农产品贸易一直是中美贸易的重要话题之一。自2017年3月中美贸易战发生以来，双边贸易额明显减少。尤其美国对中国出口，从2016年的最高约211亿美元下降到2018年最低86亿美元，2019年即便有所回升，也仅为2008年前的水平。美国对中国的农产品贸易顺差，也因此达到近10多年来的最低水平（图2）。其中表现最明显的就是大豆。由于中国采取反制措施，对大豆加征关税，中国大豆进口市场从美国大量转向巴西等南美地区，因而美国对中国农产品出口明显减少。

图2 中美双边农产品贸易规模（亿美元）

二、美国新农业法案政策框架及主要变化分析

美国农业的发展过程中，国家干预政策和对农业的支持作用不可忽视。美国的农业政策直接影响其农业生产和农产品贸易，从而影响世界农产品市场。从1933年美国颁布《农业调整法》开始，至今美国农业政策已经有近90年的历史，形成了一套较为完整的体系框架。新世纪以来，美国约5年立法调整一次，最新的农业法案于2018年12月20日签署，截止2023年。

《2018农业法案》预计总的农业支持将达到4280亿美元，不到GDP的1%。其中，营养项目预算约占76%，农作物保险计划占9%，商品项目7%，保护项目7%，其他项目如贸易、信贷、农村发展、研究和推广、林业、园艺和其他等项目占1%。下面就其中重点支出项目，分析其主要内容和变化。

（一）营养项目

营养补充援助计划SNAP，是美国农业政策中预算支持最大的项目。旨在为目标群体提供食品援助如学校营养午餐项目等福利。更重要的是，为提高国内就业水平，并为符合资格的就业人员提供培训活动的额外资金。具体措施和调整主要包括以下三方面。

第一，增加“快速就业与培训计划”E&T资金，用于帮助符合资格的申请者获得提高就业能力所需的技能、培训或工作经验，包括个性化服务和过程监管。各地区还能据此推出新的举措，如就业补贴，并发展“劳动伙伴关系”等，将申请者与私人雇主或非盈利与工作相关的培训项目联系起来。第二，食品节约计划TFP：以最低的成本满足当前的饮食标准的条件下，家庭可以消费的食品组合。TFP的制定将考虑食品价格趋势（根据食品价格通胀每月更新）、食品特征、消费模式和饮食指南。第三，食品短缺和营养激励项目将成为永久性计划，每年约5000万美元。它将帮助SNAP目标群体，以较低的成本和价格购买水果和蔬菜。同时，美国农业部需建立一个或多个培训、评估中心来帮助目标群体。

此外，新农业法案将提供资金，用于促使各州建立和维护SNAP参与者的数据库，以研究家庭参与SNAP的情况。同时，根据相关结果不断和持续改进SNAP项目的设计和有效性。

（二）农作物保险计划

通过联邦农作物保险计划FCIP提供保险产品，旨在赔偿生产者在产量、作物收入、利润、整个农场收入和其他类型的损失。根据FCIP，私营保险公司提供保险单和服务，美国农业部风险管理机构RMA负责批准费率、管理保费和费用补贴、批准和支持产品、管理FCIC以及对公司进行再保险。RMA还与私营保险公司合作，开发新的作物保险保单。

2018年农业法案在保险条款下没有新的项目。但新农业法强调扩大优先作物现有和新产品的覆盖面，包括但不限于高粱，水稻，柑橘类作物和啤酒花。新法案要强调FCIC研发和改进保险产品。包括农场收入全保险计划的有效性，因热带风暴或飓风造成损失的保险政策，同地区高粱与其他饲料作物在保险费率、覆盖率等方面的保险政策差异，温室气体生产保险政策，为地下和有限的灌溉措施建立保险等。

（三）农作物商品项目

农作物商品项目占政府预算比重仅为7%，但其影响程度可能超过其他政策，也更受到国内外关注。这是因为，这类政策如PLC和ARC，要么属于价格支持，要么属于金融贷款补贴，其本质上都是对产品价格或产量的补贴支持，因而，最终都将对市场价格和产量造成影响从而有扭曲贸易的可能。

该项目下主要包括4种补贴政策。1是价格损失补贴PLC，2是农业风险保障补贴ARC。二者占比最大，目标是当政策覆盖商品的价格和/或产量低于一定数量时，以历史种植面积为基数，对生产者支付补贴。3是无追索权市场援助贷款计划MAL，旨在当市场价格过低时，为生产者提供融资选择。4是无保险作物灾害援助计划NAP，旨在为联邦作物保险计划中不包括的作物生产者提供风险保护。

此轮农业法案的调整和变化主要包括如下四点。第一， PLC和ARC的生产者支付上限为12.5万美元。新法案还扩大了有资格领取补贴的“家庭成员”的定义，涵盖表亲、侄子和侄女。第二，ARC和PLC将依赖有效参考价格触发付款。计算方式见表2。第三，ARC项目的基准收益公式现在反映了历史收益率趋势。用于缓解低产量年份对基准的影响的补充收益将从70%升至80%。第四，生产者可以选择参加ARC或PLC。2021年起，新法案允许生产者每年都可重新选择支付项目。

表2 基于2017年市场条件的支持商品有效参考价格计算

（四）其他

其他预算支出中占比较小的政策如下。1是信贷支持。通过增加直接贷款和贷款担保限额，为难以获得贷款的农民提供支持。特别强调向刚起步的农民、收入有限的农民和退伍军人等新农民提供贷款。2是环境保护相关支持。继续向农业生产者和土地所有者提供补贴，以采取农业和森林土地的维护活动，保护和改善水质及质量、土壤健康、野生动物栖息地和空气质量等。3是能源领域支持。鼓励对替代能源技术和用于生物燃料等可再生物质生产的投资等。4是研究开发相关领域。支持研究开发、农业推广和教育等其他研发领域和创新项目，且申请者有资格获得额外支持。

另外还包括，加强对奶农和家畜生产者的灾害援助，修订加工奶的最低配方价格。以及向农村社区提供援助，如废物处理及废水处理设施，农村能源、电气化和网络安全等基础设施改进等领域的支持和补贴。

三、美国新农业政策对我国的启示

首先，重视农业保险，加大农业保险保费补贴政策力度。农户在生产过程中，不仅面临市场价格风险，还有如干旱等自然灾害风险。尤其今年新冠疫情、洪涝等突发事件，给农户生产带来大量经济损失。我国目前的农业保险保费补贴政策，仍面临覆盖范围小、品种少等问题。由此，可借鉴美国新农业法案中，农作物保险计划、农作物风险保障补贴等支持政策措施，不断扩大险种范围，与各类保险公司共同设计研发如收入全保险等覆盖范围更广、更具针对性的保费补贴政策。

其次，重视对农户的培训，包括技能和再就业服务培训。美国农业支持中的很大比例，是用于帮助符合资格的生产者或农户获得技能、培训或工作经验。我国可借鉴这一思路。一方面，对农户进行种植技术技能培训，如有效施肥等。还可以结合国情，对农户进行电子商务或网上直播等相关技能的普及，帮助其线上销售农产品。另一方面，对于不再从事农业活动的农户，也应考虑其再就业问题，有针对性的对相关人员进行其他技能或行业的培训服务。此外，还可以学习美国，对支持对象建立数据库，进行跟踪调查和持续监测，以评估政策效果。

最后，重视农业可持续发展，关注农业政策的多目标性。当前我国农业保护政策大多为生产者补贴、价格支持等，针对可持续发展和农业生态环境保护方面的政策较少。可借鉴美国科研、农业技术推广、改善土壤、野生动物栖息地保护、生物燃料、休耕休牧、有机农业等支持项目，尽快设计和出台有关政策措施。