美国宏观审慎监管最新动态及启示

陈小玲 中国建设银行海南省分行

近年来，金融业的发展改变了金融风险的本质和金融机构风险管理模式，监管标准和要求也相应进一步强化，动态前瞻地不断调整宏观审慎政策措施，有助于监管者及时有效地应对新出现的风险和防范系统性风险。

一、美国宏观审慎监管的最新动态

2010年7月，美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，全面改革金融监管体系，建立了宏观审慎政策框架。此后，美国金融监管机构不断完善宏观审慎政策框架，丰富监管政策措施，提高了防范系统性风险的能力。

（一）逐步完善宏观审慎法律体系

《多德-弗兰克法案》（DFA）共有16章，每一章代表一个独立法则，其所涵盖的范围包括：系统性风险之管理、银行资本管理、资产证券化发行的管理、有序清算机制(金融机构生前遗嘱)、禁止银行进行自营交易(沃尔克法则)、私募(对冲)基金的改革、公司治理与高管人员薪酬制度改革，以及金融衍生产品交易改革等。《多德-弗兰克法案》所设计的改革项目众多，相关金融监管机构需要配合制订的实施细则多达几百项，实施细则的不断推出也是宏观审慎政策框架不断完善的过程。《多德-弗兰克法案》立法目的主要是为解决本次金融危机暴露的四个主要问题，相关规范制定如表1所示。

表1 《多德-弗兰克法案》立法目的与相关规范

《多德-弗兰克法案》相关实行细则总计398项，按照规定应在《多德-弗兰克法案》通过之后的18个月内完成制定工作，涉及的法律法规可分为金融改革、消费者保护和房贷改革三大类。根据Davis Polks法律事务所的资料显示，截至2015年末，总计有271项细则已经到了最后期限，其中204项（75.3%）已经完成终稿，34项（12.5%）已提出草案，另外33项（12.2%）尚未制定。

表2 《多德-弗兰克法案》主要法规

注：根据相关材料整理所得。

（二）美联储不断修改压力测试（CCAR)内容及细则

1.美联储压力测试的历史演变过程

美联储自2009年起已着手进行相关压力测试，称为监管资本评估计划(SCAP)。2011年后，美联储认为以历史财务数据进行的压力测试，存在较大的局限性，提出应将大型金融机构的资本管理与风险管理计划纳入监管，并依据未来9个季度的预估资本数据，进行前瞻性分析，可以更有效地检验资本是否健全，遂将SCAP改为全面资本分析与评估（CCAR，Comprehensive Capital Analysis and Review）。CCAR是一种“前瞻性”的资本规划，即面向将来而非现在或过去，规划的目的是保证大银行在各种各样经济和金融压力之下仍有足够的资本保持正常运作。

2.CCAR的适用范围

CCAR的参与对象没有明确标准，资产超过500亿美元以上的主要金融机构都有可能进入CCAR体系，最初是19个，2013年增加到30个，2014年是31个，2015年是33个，未来的趋势是数量会持续增长，相当多的大银行和其他金融机构都会被覆盖。

3.CCAR的主要做法

每年11月，美联储会公布年度压力测试的“场景”要求，一般是通过常见经济指标如GDP、失业率、房价、利率、股市指数等来刻画相应的场景。美联储提供三种情景：基线、比较不利和很不利；同时还要求银行根据自身情况至少设计三个类似的情况，具体数量由银行自行决定。

4.2016年CCAR要求

美联储在2016年度银行压力测试指导意见中，对不同类型的银行采取不同标准，资产超过2500亿美元或海外风险敞口超过100亿美元的银行将面临更严格的规定。这些机构必须每年提交资本计划，向美联储报告资本的预期用途和资金来源，包括分红和股票回购等资本使用计划以及有关他们的评估其资本充足率的内部流程，如果美联储没有批准机构的资本计划，就不可以进行资本分配。

5．CCAR效果评价

美联储在2015年的CCAR报告中指出，在2015年参加CCAR测试的31个银行控股公司的普通股一级资本比率已从2009年第一季度的5.5%增加到2014年第四个季度的12.5%；普通股权资本增加了6410亿美元至1.1万亿美元。

（三）华尔街大型金融机构薪酬限制规定即将出台

根据《多德-弗兰克法案》要求，美联储、美国货币监理署（OCC）等六个金融监管部门历时五年时间联合制定完成的薪酬规定即将发布，该规定是为了抑制监管机构所称的美国一些大型金融公司过度冒险行为而采取的广泛努力的一部分，涉及对象包括高管、交易中介和交易员。

新规定要求一些大型金融公司延迟支付至少一半的高管奖金，推迟时间最高达四年，比行业通行做法长了一年。该计划还要求在某位高管的行为对这些公司造成损害，或公司不得不重新发布财报的情况下，可以追回奖金，回溯期最短为七年。

这一薪酬规定将涵盖银行、投资顾问公司、信贷联盟和房贷融资公司联邦国民抵押贷款协会(Fannie Mae)和联邦住房贷款抵押公司(Freddie Mac)在内的众多金融企业的高管。该薪酬规定提案根据资产规模将金融企业分为三个级别，对美国大型银行适用最严厉的规则。

监管机构还扩大了“风险承担者”的范围，除高级管理层外的薪酬较高的公司员工也被纳入其中。对于大型银行机构，风险承担者将包括约5%的员工，这些员工的薪酬最高且至少三分之一薪酬是基于激励措施的。这一规定还适用于任何有权支配所在银行5%资本且至少三分之一报酬是基于激励措施的员工。

二、美国逐步完善宏观审慎政策框架的经验

美国金融监管改革一方面强调亡羊补牢，另一方面强调放眼未来，提高美国金融业的竞争力，其中折射出的美国金融监管理念转变值得我们关注。

(一）不断加强宏观审慎监管。美国这次金融监管体系改革，从稳定整个金融体系和防范系统性风险出发，强调了宏观审慎性监管的思想。美国成立金融稳定委员会就是从组织上防范金融系统性风险的发生，保持金融体系的稳定。要最大限度地防止金融风险的跨市场传染和扩散，客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖，不能在金融产品和服务的生产及创新链条上留下金融监管空白。而要做到这一点，必须构建一个较为完善的宏观审慎监管体系，使其能够有效监测金融市场的局部风险和系统性风险。

（二）动态调整宏观审慎政策措施。美国金融稳定监管委员会（FSOC）的一个重要职能是应对威胁美国金融系统稳定的新风险，并对相应的监管措施提出建议。比如FSOC的2015年年报就将金融市场结构变化和共同对手方（central couterparties）作为新的监管重点。宏观审慎监管的机构必须要有能直接发挥监管效能的政策和措施，而且能够有效地采取逆周期的调节和宏观审慎管理。在新出现风险或风险聚集的时候，监管机构都有能力，有政策工具进行对冲、管理。《多德-弗兰克法案》实施后，金融监管机构需要配合制订的实施细则多达几百项，监管机构根据金融业的发展动态调整监管措施，并逐步扩大监管范围。

（三）监管方式要适应市场的变化。有效的监管安排应该能够有效避免对于融资活动和信贷市场的破坏作用；能够确保泡沫破灭或进行调整时，整个金融体系的核心能够经得住考验；确保金融机构的风险管理和内控体系的改进能够与金融创新和市场变革同步；能够有效解决委托代理和激励约束机制问题。金融监管体制必须与其经济金融的发展与开放的阶段相适应，不管监管体制如何选择，必须做到风险的全覆盖。面对日益复杂化的金融创新，金融监管不宜过分依赖具体的规则约束，而应采取更具灵活性的原则导向的监管模式。

(四）实现金融科技创新与金融风险监管的平衡。引导金融业进行负责任的创新。引导金融机构进行金融创新时，应考虑与其公司治理、商业计划和风险偏好的一致性，对财务目标的现实性进行有效评估，并明确退出战略等。注重加强同市场主体的沟通，只有这样才能处理好金融创新与风险、自由与管制风险的关系，才能维护金融体系的健康稳定。加强监管机构之间的沟通协调，包括建立关于金融创新的定期交流机制、及时分享信息，使金融机构的监管成本最小化。

三、对我国的启示

鉴于中国的国情，建议在现有金融监管框架下，构建一个以中央银行主导的宏观审慎监管体系，与时俱进地改进完善宏观审慎政策框架，加强系统性风险的监测与防范，强化逆周期调节功能。

（一）研究建立适合我国国情的宏观审慎监测机制。运用宏观审慎监管工具，完善金融市场风险预警机制，改进动态偿付能力监测和压力测试。针对重点区域、重点机构和重点业务领域推进跟踪报告制度，加强系统性风险的监测与排查。加快构建以人民银行为核心的、跨部门和监管机构的宏观审慎监管机构，负责对整个金融业的系统性风险进行监测和评估，对涉及系统性风险的重大问题进行分析、决策，并建立通畅的信息交流机制，促进中央银行、各监管者之间信息共享、有效合作等。

（二）进一步加强和完善宏观审慎评估体系（MPA)。借鉴国际经验，适应经济金融形势变化，逐步扩大宏观审慎评估指标体系。通过资本约束金融机构的资产扩张行为，加强风险防范。适应金融发展和资产多元化的趋势，既关注表内外资产的变化，也关注对金融机构负债结构的稳健性。加强逆周期调节，平滑经济金融周期。

（三）加强宏观审慎管理与微观审慎监管的有效结合。逐步明确微观审慎监管方向。加快立法明确各金融监管机构在宏观审慎监管体系中的职责定位和风险管控角色，明确与中央银行在系统性风险防范方面的分工和配合，加强与其他职能部门和相互之间的沟通与协作，共同应对和防范系统性风险。实施横截面监管（Cross Sectional Regulation），即对有可能引起系统性风险的微观行为实施更严格的监管。

（四）实现对金融创新的有效监管。正确处理金融创新与金融监管的关系，掌握好金融创新与金融监管的平衡点，在监管中创新，在创新中监管，实现“监管-创新-再监管-再创新”的良性动态循环，使两者相互协调，健康发展，推动我国金融业健康有序发展。完善金融监管协调机制，减少监管混乱或重复监管等，提高监管效率，降低金融创新的监管成本。加强金融创新过程的监管，促进监管手段的丰富与创新。