我国第三方支付监管体系研究

李雨欣 苏州大学

一、引言

近年来，以支付宝为代表的第三方支付由于线上消费、移动支付的兴起而得到了快速发展。在进入审慎发展的3.0阶段后，我国第三方支付领域总体上仍然保持着平稳发展的态势。从第三方移动支付市场角度来看，根据艾瑞咨询发布的《2020年中国第三方支付行业研究报告》的相关数据（如图1所示），作为第三方支付中网络支付业务的重要形式之一，我国第三方移动支付的市场交易规模逐年攀升，从2013年的1.2万亿元逐渐增长至2019年的226.1万亿元，不过在进入审慎发展的3.0阶段后，这一增长率有所放缓，开始进入平稳发展时期。从市场结构角度来看，2020年第一季度的相关数据显示，我国第三方移动支付市场的市场份额集中度相对较高。其中，支付宝和财付通分别占有55.4%和38.8%的市场份额，以绝对优势形成了第一梯队；而其余诸如壹钱包（1.6%）、京东支付(1.0%)、联动优势（0.4%）、快钱（0.4%）、银联商务（0.2%）、苏宁支付（0.2%）①等第三方支付企业共同形成了第二梯队，不过也在各自的细分领域发力。

图1：2013-2019年中国第三方移动支付市场交易规模及同比增长率

二、文献综述

第三方支付在为公众提供方便快捷的支付方式的同时也有许多潜在的风险，并且消费者权益也很容易受到侵害，因而对第三方支付进行监管是必不可少的。为此，国内外学者围绕第三方支付监管体系进行了系列探讨。

从国外研究来看，Clemons等（2010）从信息系统经济学的角度研究，认为第三方支付会随着业务的发展而不断创新，因而会持续挑战现存的监管体系，倒逼其不断修改、完善以适应自身发展步伐。Zack（2012）发现美国政府在对美国第三方支付机构进行审查时，重点关注合规体系的完善以防范各种形式的消费者欺诈行为。从国内研究来看，虽然我国近年来从各个角度积极加大第三方支付监管力度，但是现存监管体系仍存在许多问题亟待完善。第一，我国第三方支付作为金融科技的产物，会不断引进新技术来创新业务模式，而我国第三方支付监管方面的法规政策的发展速度与之相比则较为滞后（刘澈等，2018）。第二，在沉淀资金的监管方面，虽然《中国人民银行办公厅关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》等文件的出台要求备付金集中交存、统一监管，且已经从“直连”转为“网联”模式，但由于备付金概念狭窄、沉淀资金权属不清、存管银行协管不力及监管体系不完整（黎四奇，2018）等原因仍然存在系列问题，需要进一步完善相关机制。第三，多个管理部门没有形成监管合力（李松涛和危怀安，2018），存在监管重叠、监管真空等现象（张稚敏，2020）也是我国产生第三方支付市场信息安全问题的重要原因。

三、我国第三方支付监管的现状分析

（一）监管主体

2010年6月中国人民银行制定的《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称为《办法》）正式将第三方支付纳入监管体系中，首次明确了第三方支付机构的法律性质为非金融机构，是第三方支付监管历程中的里程碑。

我国第三方支付的行政监管部门是中国人民银行及其分支机构。中国人民银行主要对第三方支付机构的公司治理、业务活动、内部控制、风险状况、反洗钱工作等方面进行监管，可以采取定期或不定期现场检查和非现场检查两种方式。此外，作为第三方支付行业的自律组织，中国支付清算协会（PCAC）在监管体系中发挥着重要的自律管理作用。协会积极维护第三方支付市场良好的竞争秩序，推动会员单位实现共同利益，努力防范化解支付清算领域各类风险，为监管第三方支付提供很好的助力效果。

（二）监管内容

借助制定及出台的相关法规政策，我国现行的监管体系从多方面对第三方支付展开监管。

第一，市场准入及退出机制监管。我国第三方支付机构提供支付服务的前提是获得由人民银行批准、颁发的《支付业务许可证》。通过颁发牌照这一市场准入门槛，人民银行可以很好地控制第三方支付行业的机构资质，保障行业服务质量。关于市场退出机制，同样是由第三方支付机构提出申请、经人民银行批准后交还牌照，从而退出第三方支付市场。此外，人民银行为了维护市场秩序及消费者利益也可以主动责令符合规定情形的机构停止业务甚至退出市场。人民银行通过有效监管第三方支付市场的准入和退出机制，做好“看门人”角色，为合理维护市场秩序、调控市场风险、整肃市场面貌发挥了重要作用。

第二，资金及交易监管。作为第三方支付机构预收客户的待付资金，客户备付金一直以来都是滋生风险的温床。一方面，为了抑制机构违规占用挪用备付金的行为、维护消费者利益，人民银行推出“客户备付金集中存管制度”。2019年1月14日后，客户备付金100%集中交存至指定机构专用存款账户。自此，第三方支付机构依靠沉淀资金投资利息盈利的时代画上了句号。另一方面，由于第三方支付机构原先采用的直连银行模式绕过了人民银行的清算系统，造成第三方支付市场高度碎片化、大量交易资金游离于监管范围之外的现象，因而央行支付结算司发布通知，正式要求2018年6月30日之后第三方支付中涉及银行账户的网络支付业务全部要通过网联平台处理。网联清算平台的建立使第三方支付机构的沉淀资金流向、交易往来数据均受到了有效的掌控和监管，实现了网络支付资金清算的集中、规范、透明运作，有力保障了客户资金安全。

第三，账户实名与分类监管。为了有效抑制欺诈、套现、洗钱等类似问题，人民银行要求2016年7月1日之后建立支付机构分类监管指标体系，要求将第三方支付机构为客户开立的支付账户分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三类，同时建立健全客户身份识别机制，对客户实行实名制管理。Ⅰ类账户、Ⅱ类账户、Ⅲ类账户的客户实名验证强度逐渐上升。中国人民银行根据支付机构的评价计分及相关特殊情形，将支付机构分为5类11级。人民银行根据第三方支付机构的分类结果及支付账户实名制情况对支付机构及其相关业务实施差别化管理。

第四，行业自律监管。为了配合中国人民银行有效监督、管理第三方支付，中国支付清算协会对第三方支付行业实施自律监管。协会建立“支付机构自律管理评价制度”以推动第三方支付机构建立自我评价、管理和约束机制，要求机构根据企业内部管理、履行会员义务、接受行业自律、践行社会责任4项指标每年向协会报送自评结果，并会开办自律评价工作培训班以帮助机构做好相关工作。同时，协会也会对机构进行现场检查以核实自评结果。该自评结果对人民银行筛选出重点监管对象、更好推进分类监管具有重要的参考价值。

四、我国第三方支付监管存在问题及相关建议

（一）存在的问题

正如北京金融科技研究院院长谢平在“2019北京国际金融安全论坛”上所言：“对第三方支付机构的监管是我国金融科技监管中最成功的案例②”，我国当前在第三方支付监管方面已取得了很大的进步，但是仍存在系列问题亟待解决。

第一，监管法律体系不够完善。一方面，尽管目前围绕第三方支付领域出台的法规政策从数量上看并不是很少，可是现存的第三方支付监管法律体系主要是围绕中国人民银行发布的《办法》，而这仅属于部门规章，法律效力层级较低。一来部门规章在设定处罚措施等方面受到限制，使得第三方支付机构的违法成本较低，监管力度不足；二来部门规章难以有效推进跨部门监管协调机制，监管效率低下。另一方面，条文内容不够具体。许多文件对监管内容只进行笼统表述，缺乏具体、明确的措施性规定。例如，在关于第三方支付市场退出机制方面的监管规定中，《办法》只是规定了机构在违约违规后的吊销牌照情况，但是机构如何退出市场、退出后客户信息等权益如何保障等均没有明确、具体的规范，并且只对事后吊销牌照这一角度进行监管约束显然是不够的，不能起到预防效果。

第二，持续性监管力度有待加强。我国第三方支付机构的支付牌照有效期为5年，且在有效期间并不需要接受重新审核，而美国在这方面的规定是每年都需要重新申请审核支付牌照，欧盟也是规定两年重新审核一次。相对于第三方支付领域发展创新的速度而言，5年期限过长，期间机构资质很有可能发声较大变化，而这样的监管思路无法实施持续资质能力认定跟进，因而在实践中的监管效力上会有所欠缺。此外，值得一提的是，我国在针对第三方支付机构技术安全方面的监管审查也仅是在颁发牌照时要求其提供技术安全证明或是在续牌时要求其进行技术更新，而在5年的支付牌照有效期内并不会持续督促机构更新技术，这也会造成许多安全隐患。

第三，监管能力不足。互联网金融领域的创新型人才层出不穷，不断驱动着第三方支付向前发展。与之相比，监管领域能够准确判断、掌握第三方支付领域发展动态与整体状况的监管人才数量并不充足，熟悉金融、科技、监管知识的复合型人才稀缺，因而在某些情况下尽管制度层面有所约束，可实际监管执行中却并不能百分之百达到预设要求。

（二）相关建议

针对我国第三方支付监管上存在的问题，本文提出如下建议：

第一，建立健全第三方支付领域的监管法律体系。有效监管的前提条件是有法可依，一个完善、健全的监管法律体系才能推动政府和行业更加有力、有效监管，从而促进第三方支付行业健康、持续发展。一方面，在未来各方面条件成熟后，可以逐步提高第三方支付领域核心监管文件的法律效力层级，逐渐由当前的部门规章过渡至国务院颁布相关的监管行政法规以加强监管的力度和效率。另一方面，做好现有规章政策的修订工作，积极对不具体的条款内容进行细化、明确，保障在监管执行过程中有据可循。

第二，加强持续监管、常态审查机制。针对支付牌照的发放和重新审查期限，应当提高对第三方支付机构资质审查的频率，通过持续性监管机制实时筛选市场内的现存支付机构，从而防范潜在风险，降低出现重大问题的概率，持续保障市场秩序。同时，鉴于网络技术更新换代之快，应当每年更新技术安全指标，督促机构硬件、软件持续升级以抵御网络外部攻击等安全威胁，并对机构进行安全合规性常态审查，制定相应的惩处措施，从而更好地防范系统性风险、维护金融消费者的合法权益。

第三，着力提高第三方支付监管能力。有关部门应当注重培养复合型监管人才：首先，部门内部要加强对职员监管业务知识的培训，注重金融、科技等多领域知识的学习；其次，建立业务能力考核机制，定期测试职员的业务能力和执法水平；再次，加强配套奖惩制度的建设；最后，在招聘过程中更加注重对复合型人才的录用，吸引更多优秀人才加入监管队伍。

五、结语

以支付宝为代表的第三方支付近年来发展态势良好，相应的监管体系也在日渐完善。中国人民银行和中国支付清算协会在多方面均发挥了重要的监管作用。然而，当前的第三方支付监管体系中仍存在诸多问题，因此仍然需要进一步有针对性地加强、完善，更好地做好监管工作以推动我国第三方支付健康、持续发展。

注释：

①艾瑞咨询《2020Q1&2020Q2e中国第三方支付市场数据发布报告》。

② 来源：中国支付清算协会官网“行业聚焦”栏目。