浅谈“制造强国”战略下减税降费改革之路

熊金 广西大学商学院

在世界各国经营了2008年的次贷危机后，各国又纷纷开始重新意识到制造业在国民经济中的重要地位，开始高度重视制造业的发展。以智能制造为主导的“工业4.0”被制造业大国德国赶在各国之前提出。随后世界其他国家也不甘屈居人后，例如美国制定了“先进制造业国家战略计划”，日本发出了“产业复兴计划”、 英国提出了“工业2050战略”，法国提出了“新工业法国”等。未来大国角逐比赛中制造业的竞争比较成为关键。为实现加快建设制造强国的目标，我国提出实施《中国制造2025》记录在十三五整体规划纲要中。但是由于税收过高、劳动力价格上升、生产经营成本加大和资源环境约束等诸多因素，我国与欧美等工业化国家相比，综合成本优势正在逐渐消失。企业所得相对政府所得过高( 如各类税收、行政性收费等) 而被削弱了，这毫无疑问会变为企业负担加重的主要原因。因而与各国产业转型并行的是各国税制改革，美国税改方案在2017年12月通过，毫无疑问特朗普总统提出减税和放松监管等措施在进一步降低本来中国制造业具有的成本优势方面起了作用。

在各国产业转型与减税浪潮的双重压力下我国劳动密集型的制造业产业升级之路进行艰难。中国在全球制造业这个链条上起着中心作用，必须正视这场竞争，利用税费改革这条路合理降低企业税费成本，推动创新为我国制造业创造新的国际竞争优势。

一、现代制造业减税降费改革的税法理论依据

现代税收原则包含了税收效率原则、税收中性原则、税收适度原则，而我国近些年在逐步推进的“减税降费”从理论上来说是切合这一理论内涵的。税收效率原则内涵的最早来源是威廉·配第在《赋税论》一书中提出的“税收三原则”中的“简便原则”和“节省原则”的基本含义。具体内容包括提升税收征管效率，减少对经济活动的干扰，降低税收征收成本、实现资源优化配置。而税收中性原则最初可以在以亚当·斯密和大卫·李嘉图为代表的英国古典经济学派的学说中看到。具体是指国家征税时，除了征收的税额以外，尽量不要让老百姓承担其他额外的损失和经济负担。税收适度原则，则是辩证关系在税收计量与社会经济发展之中的一种体现。在设计税制时，要考虑基本满足国家财政需要，但又不能使得税负太重。当税负超过民众承受能力时，虽然增加了国家税收收入，但是抑制了企业的发展能力，长远发展会影响到整个社会的发展。当税收分配过低时，会暂时减轻纳税人的负担，使得宏观经济暂时得以改善，但却削弱了国家的整体发展。

申光军（2016）认为在中国原有的高税收状态下减税会对宏观经济产生三方面的影响：一方面是减税可以减少因税收造成的价格扭曲，提高资源配置效率，从而促进经济增长; 另一方面是减税可以刺激企业投资，促进创新，扩大总需求，缓解经济衰退时期的疲软需求; 第三方面是税收政策具有方向性强、调控容易的特点，是促进产业结构调整和缩小区域发展差距的重要手段。然后他通过实证检验发现减税显著提高了资本和劳动力的产出效率，尤其是对国有企业、东部地区和出口企业三者而言，增值税有效税率下降1%，资本产出率上升3.9%，劳动生产率提高5.5个百分点。减免增值税将鼓励企业增大固定资产投资力度，特别是生产经营性投资，减税1元则投资增加1.63元。结构性减税政策在刺激企业面向民营企业、中西部企业和非出口企业进行投资方面起到了较好的刺激作用。

二、国外制造业税费改革趋势

（一）降低企业所得税率

2008年次贷金融危机之后，世界各国重新重视工业与制造业，实行再工业战略，一连串的企业所得税法改革被接二连三的实行，通过实施较低的税率，减轻制造业企业的负担，加快地方制造业企业转型升级的步伐。2016年年末英国政府宣布将企业所得税20%的税率逐步降至15%以下，争取让税率处于世界主要经济体税率的最低水平。2017年美国国会通过了一项调低联邦企业所得税税率的法案，而匈牙利则更厉害直接将公司所得税税率从18%下调至9%，一跃变为欧盟之中相关税率最低的国家。根据统计数据，国际经合组织在2000年至2017年17年间，发现35个成员国中34个成员国下调了企业所得税税率，而整体企业所得税平均税率从32.49%降至了24.18%，下降幅度为8.31%。

（二）增加创新技术的税收激励措施

西欧和美国等国家主要着眼于通过发展创新能力和增强高端制造业的全球竞争优势来振兴本国的制造业，因此他们通过选择加速折旧、研发成本加计扣除和税收抵免等税收优惠措施鼓励技术创新。自2012年1月1日起，加拿大为刺激并扶持制造业或加工业企业重组和转型，实行一项措施即投资于制造业或加工类机器设备可临时享受50%的直线加速资本成本补贴率。2014年，法国对新成立的创新型公司免征企业所得税，规定合格研发费可以获得30%的税收抵免，巴西和新加坡则分别允许160%-200%和150-400%的研发费用加计扣除，日本则将研发费用抵免的最高比例提高到30%。2012年2月，美国公布的《总统企业所得税改革框架》里谈及为使成本扣除更加符合固定资产的使用的特殊性质对资产经济折旧的折旧年限表进行了修改，以缩短资产的使用寿命;利用国内生产活动的抵扣项目的改革，可以有效将制造业利润所得的最高企业所得税税率降低到25%，先进的制造业活动甚至可以降得更低。而美国国会税收联合委员会还表示，将通过在2016年至2025年期间减少2280亿美元的企业所得税，鼓励并允许企业设备加速折旧。

（三）实行税收优惠措施扶持中小制造企业

对于中小企业的所得税美、法和匈牙利给予20%以下的低税率优惠。法国为创新型中小企业提供一般性研发税收抵免，规定企业允许获得高达40万欧的创新产品税收抵免。2009年为刺激本国中小制造企业加速折旧，德国通过上抬优惠资格可享的最低额度门槛，使得适用范围变大。韩国允许中小企业即可申请退税也可以亏损回转，以往年收益来弥补亏损;同时实行一项促进就业举措，凡是中小制造企业每多一个工作岗位被设立则可抵免税收1000万韩元。另一方面，日本则允许从2009年起将亏损结转，并将在未来几年用收入的100%来弥补。

三、我国税费改革措施

在我国的税制结构中四大主体税种是增值税、企业所得税、消费税和个人所得税，其中增值税属第一大税种，2017年我国税收结构如图。中国在世界来看是算得上税负较重的国家，过去征收除税收外还有各类行政性费用与基金。在世界实行减税的浪潮下，我国近些年减税节奏也在平稳向前。

（一）增值税改革

2019年全国纳税总数15.7万亿元中出来1.04多亿个人所得税等小量税种，超过93%的税收基本上来源于对企业纳税。故而有企业家曾发表言论认为中国制造业税费与利润不协调，利润极低而税费成本很高。中国在2012年开始实施“营改增”试点至2016年5月全面实行营改增；撤废13%的增值税税率，将税率由原来的四档变为三档17%、11%和6%，该项举措自2017年7月1日起实行。政府工作报告中提到“重点降低制造业、交通运输业等行业的税率”，制造业涉及范围很广，所以一旦降低税率将极大释放市场活力。因而增值税税率接着再降，从2018年5月1日起施行，把制造业等行业的增值税税率由原来的17%降为16%。这直接减轻企业税负，有现金去增加自主研发的投资，推动行业创新。

（二）减低企业缴费成本

从2018年1月起，职工教育经费税前扣除不区分高新技术企业与一般企业限额统一，由2.5%上升到8%。省级以下不区分国税地税将其进行整合。这些措施简化了纳税程序，进一步降低了我国行政事业性收费，直接减轻了企业负担。

（三）实行直接税收优惠政策鼓励创新

小微企业应纳税所得额低于限额100万元可享受减半征收企业所得税；企业新购入可得当年一次性税前扣除优惠的研发仪器设备单位价值从100万元上限提至500万元，该项政策在2018年1月至2020年12月三年里实行；高新技术企业和科技型中小企业自2018年1月起亏损结转年限从5年变为10年。创业投资和天使投资税收优惠政策试点范围将扩大到全国，这是国家进一步加大鼓励创新、支持创业力度的一个小信号。

四、 税费改革面临的挑战及建议

（一）“减税降费”空间有限

在旧的增长方式薄弱、新的增长模式尚未建立起来的关键转型时期，宏观经济基础并不稳固、下行压力依旧很大。在供给侧改革不断深化的背景下，无论是稳增长、转变增长方式、调结构，还是推进改革惠民，各领域新增支出需求都很大。在财政收入增速趋缓、刚性财政支出需求增加而非减少的情况下，可运行的“减税降费”空间受到一定挤压就变得有限。

（二）经济转型的调节效应还未充分显现

由于高新技术企业早期产品研发周期长、利润低，若着眼于企业所得税进行优惠或改革，对于企业减少负税作用并不好。因此，“减税”对提高企业效益和经济结构调整升级的作用并不是那么强劲。

（三）削减财政支出

鉴于当前宏观经济下行压力和政府无法扩展其他收入渠道的情况下，如果不削减政府支出，持续实施“减税降费”政策可能会扩大财政赤字，导致政府债务进一步增加。因此，只有把“减税降费”与政府减支挂钩，才能保证进一步“减税降费”的可持续性。一是削减因公出国（境）费、公务接待费和公务接待费的“三公”资金。二是完善政府投资项目各个阶段管理，减少无效重复投资形成的财政资金浪费。

（四）健全民间资本参与的投融资机制

首先是完善民间资本进入政府投融资机制中，通过金融、土地优惠等激励创新的制度上，努力为民间资本参与政府投融资项目创造良好的投资环境。其次，按照实行PPP模式项目的实际情况和民间资本的具体资本规模和运作情况，政府和民间资本的投资组合的比例确定合适，有效保护政府和民间资本的合法权益。最后是政府要起到引领作用，鼓励在新兴产业、医疗卫生等产业设立一批新的产业基金，切实帮助改善创业或新兴企业融资困境。