内蒙古B村草原确权中的公平原则与产权界定

贺胜楠

摘要：研究内蒙古B村的草原确权状况，说明公平原则影响产权界定。结果表明，一致的公平原则可以维持地方产权稳定，当社会结构改变，牧民的利益受到威胁，不同利益群体对公平的解释发生变化。公平原则由约束牧民行为的规则变为牧民争取利益的工具，纠纷随之产生。政府工作人员下乡参与确权有利于化解矛盾。

关键词：公平原则;产权界定;草原确权;纠纷

中图分类号：F301         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）10-0159-004

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.10.037           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： The status of grassland rights determination in village B of Inner Mongolia was studied， and the principle of fairness affected the definition of property rights. The results show that the consistent principle of fairness can maintain the stability of local property rights. When the social structure changes， the interests of herdsmen are threatened， and the interpretation of fairness by different interest groups changes. The principle of fairness has changed from rules that restrict the behaviors of herdsmen into tools for herders to fight for their interests， and disputes arise. Government staff going to the countryside to participate in power determination is conducive to resolving conflicts.

Key words： equitable principle; definition of property rights; confirmation of grassland rights; disputes

進入21世纪，围绕草原承包问题引发的纠纷增多。为解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据[1]， 2014年，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，全国草原牧区继续完善草原承包经营制度，利用两年的时间基本完成草原确权承包工作[2]。草原确权政策给了地方重新分配资源的机会，也导致产权纠纷爆发。而村委会难以调和各方矛盾，土地确权迟迟无法进行。

以产权的社会视角分析一个自然村土地确权过程中产生纠纷的原因。社会学视角下产权关系不是划分明确且一经形成便相对稳定的关系结构，而是个体行为者与其所处的社会环境不断互动的过程[3]。产权的界定随着利益、力量的变动而改变，并不是根据确定的法律规则，而是根据利益竞争对规则做出取舍，通常力量大者对选择有影响力[4]。在市场化、城市化日渐深入乡村共同体的背景下，强力原则在地权配置实践中占据强势地位[5]。利益和权力在产权界定中的作用强大。

产权的界定受到公平原则的制约。这种公平原则包括生存原则，人们有权依靠土地生存;划地为界原则，划定边界并确定边界内的某些经济权利;成员均等原则，每人都有权得到归属自己的一份耕作和收获的土地;谁投资谁受益原则，主要体现在乡镇企业的社会性合约之中。社区成员提供土地使用权和廉价劳动力在企业中获得就业权，社区集体提供办企业的合法资格并承担企业经营风险，获得了分享部分收益的权利;社区能人则提供企业家能力，获得较高声望和企业的控制权。每个人根据付出获得收益。社区集体产权是以社区内部广泛认同的公平原则为基础的社会合约性产权[6]。地方习俗惯例对产权也有约束作用[7]。

产权制度实施前提是当地居民认为该制度是公平的。公平原则具有相对性，受习俗惯例影响，不同地方对公平的解释不同。随着社会结构变迁，人们也会对以前的公平原则产生异议，产权纠纷随之产生。

W以内蒙古B村为研究个案，由于划地为界原则与B村的投资收益原则重复，仅通过成员原则、投资收益原则、生存原则分析人们对公平原则解释的变化，探索草原确权纠纷产生的原因。

1  案例点概况

B村位于内蒙古自治区赤峰市翁牛特旗，于清光绪年间建村，已有143年的历史，地处翁牛特旗中部低山丘陵区，是典型的中温带半干旱大陆性季风气候，夏季受西太平洋副热带高压控制，降雨充足，冬季寒冷干燥。全村共80户356人，其中汉族22户， 年轻人数量约占总人口的1/4， 人均年收入7 580元[8]。该村属于半牧半农区，面积共4 667 hm2，其中湖泊133 hm2，沙地2 000 hm2，荒山667 hm2，余下为草原。调研过程为期40 d，分为2018年7月与11月两个阶段，主要采用深度访谈的方式与村干部、牧民交流以获取资料。

2  背景：地方公平原则下的草原承包

进行草原确权之前，牧民共进行了2次草原承包。第一次是“草畜双承包”。1984年旗人民政府下发《翁牛特旗牧区畜草双承包责任制试行办法》，规定牲畜一律作价卖给牧民，实行私有私养。草牧场所有权固定到嘎查、自然村，打草场、饲料基地、人工草场按人畜比例划分到户[9]。第二次是1998年的“双权一制”。双权是指落实牧民对草场的所有权和使用权，一制为实行家庭联产承包责任制。承包政策源于农业的固定性。然而牧民习惯四处游走，寻找质量优良的草地，并在季节转换、草料不足时进转场，草场固定不符合牧民的生产习惯。再加上牧民持有草原集体观，草原由集体使用，土地意识并不强烈。因此该地并没有严格按照政策要求划分草场，而是一人分600 m2饲料基地，6 667 m2打草场，余下草场为集体的放牧场，牧民可凭财力围封草场。这种产权界定建立在地方习俗惯例的基础上，得到所有牧民的认可。首先集体放牧场归所有村民使用保障了牧民的成员权;其次对于牧民来说最重要的财富是牲畜，草场够牲畜吃就可以了，多余的草场并没有用处。出于经济的考虑，无畜户、少畜户往往并不围封草场[10]，只有牲畜大户围封草场，根据投资收益和划定边界原则，牧民认可围封者拥有这些草场习俗上的使用权且相对于牲畜数量来说草原面积广阔，牧民的生存权得到保障。看似不平等的围封现象对于当地人来说是公平的，并未引起相关争端。

3  社区结构变迁：公平原则受到挑战

地方公平原则建立在地方习俗惯例和熟人社会的基础上，随着社会结构的变化，习俗惯例的合法性下降，且该产权状况威胁到了居民的利益，居民认为资源分配不再公平，对已有的产权状况产生了不满。

3.1  贫富分化

中华人民共和国成立初期，该村牧民拥有的牲畜量相差不多。1984年后，牲畜大户围封了草场，在此基础上扩大牲畜规模，积累财富。同时产出较高的洼地也被大户围封。洼地和山坡地产出相差大，洼地的玉米产量可达山坡地的2倍左右。大户有羊700～1 000只、牛200头、耕地13 km2;小户仅有20只羊、2 hm2耕地。地方原本的投资收益原则造成严重的贫富分化，不再符合集体的利益。

3.2  草原“私有化”

围封建立了排他的使用权。随着时间的推移，牧民经历了草场意识从无到有，从模糊到清晰的过程。草场的涵义也逐步由集体的、公共的转变为“私有”的[11]。部分富裕牧民加大围封私有草场面积，无畜户、少畜户的放牧空间缩小，有条件的牧民在危机感的促使下加紧围封草场，进一步缩小了集体草场的面积，成员均等原则受到挑战。

3.3  人口数量暴涨

本地人口增长加上外来人口迁入造成人口数量增加。20世纪五六十年代牧民一家可以有八九个孩子，最多的有13个。20世纪80年代牧区执行计划生育政策并不严格，大部分家庭拥有3个孩子。中华人民共和国成立初期B村不到20户，到21世纪已经是原来的4倍。中华人民共和国成立时该村仅有3户汉人，到21世纪已有30户。80%的汉民是19世纪中叶随闯关东的大潮从山东逃荒而来，居住在乌丹镇附近的农区。生产队时期牧民吃粮本，不像农区那么辛苦，多数汉民转为牧民户口。想迁进B村的汉人带点礼物送给大队干部或者请干部吃饭，磕头认个干亲就可以把户籍转成牧民。众多的人口需要放牧牲畜糊口， 1985—2016年牲畜数量暴涨，从756 598头发展到2 585 773头[8，9]，草地资源紧张，部分成员的生存权岌岌可危。

3.4  熟人社会陌生化

借贷-还账-借贷的困境在牧民中较普遍[12]。由于天灾、草料及牛羊的价格波动，农业机械化、教育投入等，牧民贷款现象非常普遍，常常有些年轻牧民因还不起贷款而躲在外地。市场化也造成牧区的“空心化”。年轻人多在赤峰、呼和浩特、天津等地打工，老人留在家里饲养牲畜。当50多岁的牧民渐渐离去，草场势必要出租。村庄先后迁入一批陌生人，致使村庄不再是熟人社会。

3.5  观念现代化

20世纪60年代牧民交通依靠步行或者驴车，2011年电动三轮车进入牧户，2013年村中有了小汽车，方便了牧民与外界交流。2018年村内基本家家安装无线网，网络的普及让牧民更加了解外界的情况，国家的政策法规都可以在网上查到。牧民在与不断来自全国各地的商贩交流中，也在学习现代的、普适的语言和思维方式。地方的一些习俗惯例被看作为不适应形势的、不合法的，国家的政策法规才被认为是有效的。

4  草原确权：公平原则的再解释

随着社会结构改变，建立在习俗惯例基础上的公平原则失去效力，牧民认为当初的草原围封并不全情合法，期待草原确权实现资源的公平分配，但对公平的解释并不一致。

4.1  确权流程

B村于2016年完成草原确权准备工作，村干部对草原确权的相关法规政策、方法步骤、意义等进行宣传。2017年确定草原确权的原则是以1998年人口进行分配，二轮承包的土地不动，多退少补。2018年3月牧民抓阄决定草场位置，7月大连九城测绘公司以GPS-RTK实测技术定位测量，丈量牧民的房屋、围封的草原等并绘图，根据计算，最终1人可得8.67 hm2（130亩）草场。由于争议面积太大——除承包的饲料基地和打草场以外全是争议土地，该村面临着草原确权无法实际执行的问题。

4.2  不同群体的公平原则

4.2.1  大户的投资收益原则  在地方习俗的压制下，小户无力反对大户围封草场的行为，确权政策给了小户反对大户的正当理由。从2015年開始，小户经常找大户进行协商，声称大户围封如此大面积的草场不合法，这是集体的土地，要求大户归还多余的草场。大户也明白自身行为并不符合政策规定，因此用普遍接受的常识——投资应占有收益来为自身行为辩护，要求小户付出治理费并夸大投资数额。小户并不想掏治理费，因为草场本就属于集体，而且治理的收益大户已经拿了，于是协商以失败告终，10位大户未在确权同意书上签字。

4.2.2  多子户的生存伦理原则  “以1998年人口进行分配”也引起多子家庭不满。按照传统观点，草场面积只与牲畜数量相关。而在草原“私有化”的背景下，草场面积与人口相联成为共识，人-草-畜关系发生变化。1998年后出生的牧民没有草场，有的已经结婚生子，面临着父母二人将土地平均分给四五个兄弟的尴尬处境，再加上抚养新生儿的负担，草原面积不够支撑他们生存，因此希望将1998年没分的荒山荒漠分给新出生的人口，否则只能外出打工谋出路。生存权保障每个人都有权利依靠本村资源生存[13]。生存大过天是人之常情，多子户向其他牧民示弱，以求其他牧民同意新出生人口的草原承包权。

4.2.3  小户的成员原则  草原确权的原则是保持二轮承包原有的草场面积，多退少补，最低限度地改动已有格局。而草场和耕地的产量并不仅仅与面积相关，还与草场质量有关。邻水的草场与贫瘠的草场质量相差很大，洼地和山坡地也是如此。质量较高的草场洼地早在一轮承包后便被大户围封。按此原则，即使大户归还多余的草场，小户也很难获得质量较高的土地。于是小户要求将草场从大户手中收回，彻底重新分配。大户一直享受优质草场和耕地的红利，作为村庄成员，优质草场也应该轮到小户使用。小户希望借助确权的机会获得优质草场。

5  解决方式：欢迎政府力量下乡

5.1  确权成为共识

草原确权是当地所有牧民的希望，牧民希望国家发放确权证书确认草原承包经营权。习俗权的合法性局限于地方，当面临外部威胁，如土地开发，草地、荒地被征为建设用地的情况时，牧民的权利难以得到保障。白纸黑字的合同和证书能够确定牧民的权利，保障牧民的利益。牧民只是在资源分配上难以达成统一。从案例中发现，牧民非常清楚政策内容，但出于自身利益考虑拖延确权。公平原则由约束村民的规则变为各方的谈判工具，再加上在确权过程中没有一个群体占据压倒性优势，这时候需要一个有权威的外部力量介入，从而打破僵局。

5.2  村委会权威不足

在村庄分裂、缺乏共识的情况下，地方权威缺少公信力，无力使牧民在巨大的利益面前让步。在小户与大户的纠纷中，小户请村委会调解，但协商往往是互不相让，最后搁置不提。草原确权经过多次村民会议，依旧无法达成统一意见，每次开会都以争吵结束。在僵持过程中，2018年7月村委会换届选举，村民推举以耿直闻名的鲍先生当小队长，希望他能顶住压力，坚决按照国家政策要求进行土地确权。但一部分牧民并不对他的工作抱有期待，不相信村内人员可以解决草场纠纷，将解决问题的希望寄予上级政府部门，认为政府力量下乡才是有效的矛盾解决方式，截至该文完成之时，B村仍未进行土地确权，争吵还在继续。这验证了牧民的担忧。

5.3  政府是有效力量

大户占有大部分资源，小户仅占小部分资源的局面已经形成，打破已存格局需要一个绝对强大力量的支持。国家通过禁牧、扶贫政策、各种项目塑造自身形象，除了国家外，没有一种权威能获得所有牧民的认可。国家是公平正义的象征，超脱于地方利益之上的政府部门代表国家力量，以强大的国家机器为后盾，是促进旧格局变化和新局面形成的有效力量。牧民对政府力量的敬畏可以加快政府人员的确权效率。若不能处理好草原围封的不平等问题，牧民之间还会不断地产生纠纷，影响当地的生产生活。只有解决好该问题，牧民才有可能重新联合起来，以自主组织的方式重新管理草原，实现牧区复兴。

6  政策建议

6.1  重视各方利益代表

针对村民内部无法达成统一意见的问题，要重视各方利益阵营内态度最坚决的代表人物。在村民代表大会上，一般是这些代表人物发言，而其他人遵从。政府工作人员以国家强大的法律机器为后盾，与村委会干部共同做好代表人物的劝说工作，向其详细解释政策含义。在村民代表大会之前，确权人员与各方利益代表率先进行小规模讨论。在小范围内达成一致后，由各方代表组织、管理本团体内的人员，可以事半功倍。

6.2  向村委会适度放权

国家的权威更多地表现在象征层面，体现为一系列的法令、政策，在具体事务层面较空泛，具体的执行还是要由村委会一级负责。而取消农业税后，村组织构成简化，人员简单，在错综复杂的利益关系中处理确权问题难免力有未逮。上级下达的保持稳定的指令可能会使村委会束手束脚，进而拖延确权工作。因此需要给予村级组织一定的自主行政权，放手让其灵活地处理确权中的矛盾。

6.3  完善确权工作流程

政府工作人员驻村，督促、监管草原确权过程有利于化解争端，实现资源公平分配。因此要加强工作人员培训，规范草原确权流程，使政府工作人员真正进村参与到确权工作中。将工作人员与村庄挂钩，做好问题追溯机制和问责机制。做好确权的验收工作，避免确权停留在文字、表格上，而实际问题没有解决的现象。

6.4  迎法下乡

牧民已经有了初步的法律意识，但由于地方的人情原则、经济成本等原因，牧民很少通过申请仲裁或提起诉讼的方式解决问题，依然倾向于请村委会调解、上访等。一旦通过这些方式无法解决问题，矛盾就会搁置下来。一方面，应继续完善法律法规和牧民的法制教育;另一方面可以在牧区开展流动法庭，鼓励牧民通过法律的武器维护自身权益，方便、快捷地解决产权纠纷，使地方重归于稳定。

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