城市租赁住房土地供给模式设计

马智利 高丽 李亦婷

摘要：我国正在经历历史上最大规模的农业人口转移过程，大童农业转移人口涌入城市，他们中的大多数主要通过租赁住房满足居住需求，而我国租赁市场发展严重滞后，面临着建设用地短缺，租货住房供给不足的严重问题。与此同时，大批农业转移人口流入城市，导致农村建设用地闲置，使得土地利用率降低。基于此，由土地供给侧出发，从农村建设用地闲置与城市租赁住房建设用地紧缺的角度切入，构建一种创新的租赁住房土地供应模式，进行运行机制和价格机制的设计，以解决目前城市租赁住房土地供应短缺的问题，并通过案例分析测算这一模式能够带来的收益。

关键词：农业转移人口;租赁住房;创新土地供给模式;土地利用

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）08-0041-46 收稿日期：2020-05-18

1 引言

农业人口的转移即农业人口向农业内部各系统或者农业系统外的第二三产业的转移，后者为学术界主要侧重点，农民工是主要部分。农业转移人口市民化是我国城镇化的重要内容和方式，其最基本的内容之一就是要保障农业转移人口在城市中居住权利的实现。在我国，农业转移人口主要通过租赁住房来解决居住问题，外出农民工中仅有1%的比例在工作地购置房屋。然而我国租赁市场发展滞后，很多城市的租赁住房供给短缺，农业转移人口的居住问题无法解决，使我国农业转移人口市民化受阻，社会发展不和谐，因此有必要探寻一种有效的途径去解决农业转移人口在大城市的居住问题。

2 背景分析

2.1 土地资源供应与住房粗赁市场

目前我国住房建设用地资源紧张，同时城市建设用地的扩张也威胁到耕地保护。而在2019年末，我国城镇化率已经达到了60.60%，大量农业转移人口涌人大城市，导致了大量农村集体建设用地的空置，造成土地资源的浪费，有学者认为应当通过发展土地所有权和土地租赁市场来促进土地整理。

我国的租赁住房供给大部分来自于私人住房，仅有少部分源自租赁机构，在世界主要城市中，我国的北京、上海、深圳等三个大型城市的租赁人口占比均高于租赁住房占比，这反映了我国目前租赁住房供应与需求的尖锐矛盾。同时，受传统观念影响，我国住房市场一直呈现出“重售轻租”的不合理结构。对政府而言，土地供给总量一定，增加公共租赁住房土地供应，则需要减少商业开发土地供应，使土地财政收入减少。而开发商也更倾向于开发可售商品房而非投资回收期长的租赁性住房。

因此，土地资源问题是租赁住房市场建设过程中最大的问题，要增加租赁住房建设用地供给，需要从供给侧进行改革，而构建一种基于农业转移人口的租赁住房土地供给创新模式能够较好地改善现状。

2.2 土地流转政策与土地指标供给

解决大城市住房问题的核心是解决城市住宅建设用地指标，许多学者和各地政府都尝试从土地流转出发解决问题，利用农村居住用地，促进城市和农村的可持续发展。

重庆市于2008年提出“地票”交易政策，将农村闲置建设用地复垦，由此产生的用地指标通过“地票”的形式进行流转，解决耕地保护与建设用地不足的矛盾，自此以后，全国多地相继推出“增减挂钩”土地政策，如河南的“宅基地复垦券”、广东南海“地券”等，大多数地方政府出台的土地制度，实际上都是在进行土地指标的交易，土地指标跨区域交易是将土地除农业生产外的开发权在土地市场进行跨区域的买卖交易，指标需求区提供资金换取土地指标进行城市发展建设，指标供给区提供土地指标换取资金促进地区发展，实现双赢，突破了土地资源不可移动的刚性约束，优化土地资源的配置。

3 创新城市租赁住房土地供给模式构建

3.1 运行机制设计

在我国现行土地制度下，政府垄断土地一级市场，政府通过对农民进行征地等方式进行土地储备，企业进行建设用地的获取，主要方式是在通过招标、拍卖以及挂牌交易或者是土地三级市场的使用权转让交易。

在创新型的租赁土地供给模式中，涉及两级机构和三阶段交易。两级机构即地方农村土地交易中心与全国农村土地交易中心，这两级机构分管农村建设用地指标交易过程中大小事务，并将三阶段交易——供给区交易、跨区域交易、需求区交易有机整合，做到将农村地区闲置建设用地复垦，土地指标打包流轉，跨区域交易至租赁住房建设用地需求紧张的大中城市，在为农业转移人口提供更多的可租赁房屋的同时，提高了全国土地资源的利用率又兼顾了我国耕地保护政策。整个创新租赁住房土地供应模式的运行机制如图1所示。

3.2 价格机制设计

整个租赁土地供应模式中涉及到三类价格：基础价格、流转价格、成交价格。

3.2.1 基础价格测算

基础价格是指在指标供给地区，闲置建设用地完成复垦以后，补偿给农民的价格，这一价格主要由土地整理成本和土地发展权补偿构成。

P₁=C₁+C₂（式1）

上式中C₁为土地整理费用，C₂为土地发展权补偿。

（1）土地整理成本

土地整理成本由四部分组成，包括土地使用权补偿、房屋及附属设施价值补偿、住房保障性补偿、复垦成本，公式表示如下：

C₁=C₁₁+C₁₂+C₁₃+C₁₄（式2）

式2中C₁₁表示土地使用权补偿，C₁₂表示房屋及附属设施价值补偿，C₁₃表示住房保障性补偿，C₁₄复垦成本。各部分具体测算公式如下：

①土地使用权补偿成本：参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准

②房屋及附属设施价值补偿

f₁是各地区拆迁补偿标准，以每平方米均价计算，S₁是房屋建筑面积。

③住房保障性补偿

式中：P_S是该年复垦的建设用地所在区县普通商品房均价，P_j是该年复垦建设用地所在区县的农户的人均月收入，S₂是户均购房面积，参照当地住房保障面积标准，N为打包指标总共涉及的复垦农户数，a₂是购买住房补贴系数。

④复垦成本

复垦成本是政府复垦闲置建设用地的费用，这一费用由工程成本人、管理杂务费f_m、因复垦进行贷款的融资成本寿三部分构成。具体表达式如下：

（2）土地发展权补偿

土地发展权的价值是土地价值的重要组成，建设用地复垦后进行指标交易，会产生区位、用途性质以及利用强度等的变化，本研究中土地发展权补偿根据复垦前后土地净收益差额来测定，m（t）为复垦之前农村建设用地的净收益，n（t）复垦后形成的耕地净收益。该土地复垦前后土地净收益均大于零，净收益的贴现率相同，一次补偿农民5年的土地净收益差值。则土地发展权价值测算公式为：

3.2.2 流转价格测算

流转价格是指复垦后形成的建设用地指标，在全国农村土地交易中心的交易价格，这一价格基于基础价格P₁。公式如下：

P₂=P₁×a₃+C₄（式8）

其中，a₃表示土地跨区域调节系数。由于区位条件对于土地价值有很大的影响，因此不能对所有需求地区都按照基础价格来成交，根据各地的经济发展程度，人口流动率，城镇化率等，设置跨区域调节系数，此系数参照国土资源部发布的省份调节系数如表1所示。而C₄为全国农村土地交易中心收取的手续费，按照基础价格调价后的5%收取。

3.2.3 成交价格测算

成交价格即为需求地区农村土地交易中心将在全国农村土地交易中心购得建设用地指标以及本区域内复垦的指标拍卖给需求企业或单位的成交价格，受市场供需状况和当地有关政策的影响。需求量Q_d和供给量Q_s与价格间的关系如式9中两个公式所示;

由此可得成交价P₃和供需的关系：

其中k₁、k₂、a、b均为常数，p为成交价格，v为建设用地指标价值。

4 案例分析

基于上一章节的价格机制，对四川省雅安市芦山县的闲置农村建设用地指标流转到二档地区的基础价格、流转价格进行测算。由于农业转移人口主要流人地多分布在一、二、三档地区，按照相同流程，对雅安市各区县指标流转到一、二、三档地区的价格进行测算，最后分析结果。首先进行分析前的说明：（1）用于指标流转的复垦土地均为闲置的建设用地;（2）地上房屋均为砖木结构;（3）复垦后耕地产值种植;（4）以1公顷流转指标来计算价格;（5）拟用到的具体数据如表2、表3所示。

4.1 蓦础价格测定

（1）土地整理成本

土地使用权补偿成本：参照雅安市征地补偿标准，c₁₁=4万元/亩

s.房屋及附属设施价值补偿：

C₁₂=f₁×S₁×=600×10000=600（万元）

c.复垦费用

由于原闲置房屋的新旧程度、地质条件会有差异，因此复垦费用也有差异，我们基于近年来雅安市各闲置农地复垦项目投资额，计算平均值来测算单位面积上的复垦成本，各项目数据如表2所示，整理得到土地复垦的投资均价约为：

由于用于指标流转的农村土地均为闲置的农村建设用地，因此在复垦之前是闲置无收益的，所以闲置建设用地复垦前的净收益：

m（t）=0

复垦以后土地净收益参考复垦后种植的作物收益。芦山县主要农作物种类有稻谷、玉米、大豆以及小麦。根据表4中数据测算得到复垦后年土地净收益：

n（t）=7142.74元/公顷

t=4，按中国人民银行同期存款基准利率r=0.35%，土地发展权补偿为：

4.2 流转价格测定

由于最终成交价格受市场决定，因此本次不对成交价格进行测算。按照相同的测算过程，分别对雅安市各区县的土地指标流转到一、二、三档地区的基础价格和流转价格进行测算。

4.3 测算结果与分析

基础价格与流转价格测算，如表5所示;创新模式与原有模式效益对比，如表6所示。

5 结论

农業转移人口住房问题是我国城市化面临的挑战之一。本文设计的租赁住房土地供给模式，目的是从土地供给端人手，解决大量农业转移人口在城市中的住房问题。在案例分析中可以看到，这一模式能够为各方都带去收益，指标供给区能够获得发展所需的资金，指标购买区域也能获得发展所需的土地，此外农民群体能够获得每公顷土地约1619.41万元的补偿。在解决农业转移人口住房问题的同时，有利于耕地保护，能够促进区域协调发展。要真正实行这一模式，还需要许多外部条件如相关法律法规等的跟进，以保障参与主体的权益，调动农民群体积极参与闲置建设用地复垦。同时这一供给模式也需要在实践中进行进一步完善。

参考文献：

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作者简介：马智利、高丽、李亦停，重庆大学管理科学与房地产学院。

基金项目：国家社会科学基金项目“农业转移人口退出宅基地获得更多财产性权益的体制机制创新研究”（18BJL034）。