精准扶贫政策跟踪审计监管职责研究

陆垚 王帆

【摘要】脱贫攻坚战是中国进入新时代面临的三大战役之一， 现已到收官之年。 为实现脱贫攻坚战的全面性胜利以及巩固现有扶贫成果， 对精准扶贫工作的监督必不可少。 通过对各个监督体系的比较发现， 审计监督相比于其他监督形式， 更具有独立性与专业性， 发挥其特有的“二次监督”作用能减少精准扶贫工作当中存在的重复监督与职能交叉问题。 研究审计机关与其他监督体系相互协作的作用机理， 可提高扶贫领域各监督体系的效率与节约监管资源， 为巩固国家扶贫成果提供思路。

【关键词】精准扶贫;政策跟踪审计;监管职能;审计监督;行政监督

【中图分类号】 F239.4     【文献标识码】A      【文章編号】1004-0994（2020）19-0092-5

一、引言

2020年是脱贫攻坚战的收官之年， 各个参与了扶贫的工作机关都高度重视扶贫进展， 切实履行各自的监管职责， 确保扶贫资源用在实处、扶贫政策有效贯彻执行。 同时， 伴随扶贫力度的加大， 扶贫资源的边际效益问题以及各监管单位分工不明确等情况也逐渐凸显。 提高监管机关的工作效率， 发挥审计机关再监督作用， 是避免出现各监管机关相互推诿的有效途径。 本文通过对扶贫监督主体的梳理， 发现各监督主体之间存在着监察范围相互重叠与监督权责相互交叉等问题， 重点研究如何提高监管效率、加强各部门之间的协作以及如何发挥审计二次监督的作用， 以期提高精准扶贫监督管理效率， 助力早日实现脱贫攻坚战的全面胜利。

二、精准扶贫国家机关行政监督与审计监督的分工与协作

“多渠道、全方位”是扶贫监管机制现状的高度概括， 包括考核评估、督查检查、问责惩处等环节的全覆盖脱贫攻坚过程的网络体系， 并集合多元监督主体通过联动形成监督合力[1] 。 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提及八大监督体系， 分别为党内监督、民主监督、人大监督、行政监督、审计监督、社会监督、司法监督、舆论监督。 本文根据精准扶贫工作管理与监督职能， 把以上监督形式分成既参与扶贫工作又对其进行监督的国家机关行政监督与只参与监督的其他形式监督。

（一）国家机关行政监督与审计监督的职能分工

国家机关对脱贫攻坚工作进行监督是脱贫攻坚责任实施办法的内在要求， 也是国家各个职能机关的重要责任。 精准扶贫政策跟踪审计中的国家行政机关监管是一个复杂的机制， 监管的职责部门包括： 制定扶贫重大战略方案并且对全国扶贫工作进行综合协调的国务院扶贫开发领导小组（扶贫办）; 主要负责对扶贫资金项目进行预算、拨付， 拟定相关分配方案并对其进行监督的各级财政部门; 拟定各项扶贫发展和改革政策， 以及项目资金绩效管理工作的国家发展和改革委员会（发改委）; 设立中央企业贫困地区产业投资基金， 引导国有企业等开展定点扶贫工作与帮扶活动的国务院国有资产监督管理委员会（国资委）; 对金融扶贫形式进行监管的银保监会以及对扶贫工作进行日常管理与监督的地方各级政府。 而审计机关仅履行监督职责， 不参与具体的精准扶贫管理工作。 与其他机构对经营管理权的监督不同， 国家审计为所有权监督[2] 。 所有权监督源于两权分离， 资产所有者为了确保资产的安全性与有效性， 委托独立的第三方机构对资产的使用情况进行监督与评价， 第三方不参与资产的管理与运作， 是一种独立的监督形式。 国家资产的所有者不对资产进行监督， 而是委托审计机关代行监督权; 也不对资产进行管理运行， 而是由政府部门代为经营管理。 由此可见， 资产的所有者并不直接参与监督， 对资产也不进行管理， 与资产使用者之间保持相对独立， 这使得审计机关与被审计单位也保持独立性， 故审计监督是一项独立的监督活动。

经营管理者既参与了资产的管理与政策的制订， 又对自身资产的运营情况与政策执行落实情况进行监督， 对这两类工作并没有做到相互独立。 不管何种扶贫形式都与扶贫资源的投入密不可分， 如医疗保险和医疗救助脱贫、农村最低生活保障制度兜底脱贫和资产收益脱贫等形式都依靠国家投入扶贫资金。 国家作为扶贫资源的所有者， 委托相关部门和政府机关对其进行运用与管理， 形成受托责任关系， 故而管理扶贫资源的国家机关对精准扶贫工作进行的监督为经营管理权监督。 为了规范扶贫资源的使用和监管， 政府部门制定了各种方案， 具体表现为扶贫资金预、决算方案， 各种扶贫资金使用管理方法和方案， 这些统称为部门政策。 各个地方政府执行相关的扶贫政策与方案， 中央或者省、市级部门监督和检查本级或下级部门是否有效的落实和执行扶贫政策， 是否规范使用扶贫资源。 行政机关既是扶贫政策的决策制定者， 也是扶贫资源的具体使用者， 职能存在交叉， 两者之间无法保持独立， 因此扶贫领域的行政监督是“非独立的”。 国家财产的所有者为了确保财产使用的安全性和有效性， 委托独立的第三方即审计机关对行政机关使用扶贫资源与政策执行情况进行监督， 以期获得更为公正、客观的扶贫资源使用与政策落实评价。

与审计机关监督相比， 国家机关在监督的过程中受到行政上级机关或者内部的影响较大， 并且对扶贫工作的监管内容多依据行政指令， 较缺乏对政策本身的监督。 在政策的执行与落实当中， 涉及利益的人数较多、跨度较大， 监管存在一定难度， 国家资产所有者对于政策落实情况的掌握程度较少。 正因为此， 可能有部分政策执行者为了政绩或者个人利益而虚报、瞒报政策的落实与执行情况， 更有甚者可能存在违规领取或者盗用扶贫资源的行为。

扶贫领域的行政监督是为了避免执行者出现问题， 但政策制定的合理性与合法性并不能由制定者进行评价， 政策执行的绩效也不能由执行者进行评估， 否则极易出现腐败与作风不正等问题。 审计机关的监督权力源于国家资产所有者的委托， 具有独立性和客观性， 承担向国家资产所有者披露扶贫资源使用与政策落实情况的职能， 助推扶贫工作的发展。 国家机关的监督主要是对扶贫工作的过程性监督， 在执行的过程中对遇见的问题、扶贫资源审批情况以及政策落实进行监督。 而精准扶贫政策跟踪审计是对扶贫工作的结果性监督， 即对政策制定结果、政策执行结果以及扶贫资源使用结果进行评价， 以监管部门工作的结果为导向， 对政策是否具有合理、合法性进行反馈。 审计监督是对行政扶贫监督的“再监督”。 审计部门的权责集中于核实脱贫攻坚政策落实情况与跟踪审计扶贫资金使用情况， 但扶贫政策跟踪审计覆盖面大， 既包含了扶贫治理、跟踪审计， 也涉及绩效审计和政策评价[3] ， 能进行更加全面与专业的监督， 弥补国家机关监督专业性不足的缺点。 审计机关有别于其余的国家机关， 其独立的第三方角色更有利于工作的开展， 这也是审计监督的优越性所在。 审计监督既能减少行政机关不同层级间串通舞弊的可能性， 防范审计重大风险发生的概率， 还能够预防滥用权力与互相推诿的发生， 保障扶贫资源使用效率的最大化。

（二）国家机关行政监督与审计监督的协作机理

尽管审计监督与国家机关行政监督是两种不同的监督形式， 各个监督主体存在重复监督的问题（详见表1）。 行政监督主体是扶贫政策的执行者也是监督者， 不仅对政策制定的决策负主要责任， 而且对政策执行的效果与执行情况也承担着责任。 国家行政机关的权利来源于受托责任， 国家资产所有者委托其进行使用与管理， 为了落实精准扶贫工作， 执行机关制定部门政策以规范和监督扶贫资源的使用。 各政府部门为了达到资产所有者对资产使用效果的期望， 不仅要确保政策执行的合理合法性， 还要督促政策执行落实情况。 审计机关对于扶贫政策跟踪审计着重考虑的是政策执行的“再监督”， 跟踪审计各项扶贫政策贯彻落实的情况， 以及对各个管理主体的履职情况进行“二次监督”。 鉴于此， 精准扶贫行政监督与审计监督的协作机理应围绕如何进行“二次监督”的目标展开。

政策跟踪审计具有四个层次目标： 提高政策执行力， 提高政策科学性， 提高政策的协调性并助力国家竞争力。 细化精准扶贫政策跟踪审计内容并根据目标分为： 扶贫政策执行， 扶贫资源绩效， 扶贫政策效果。 精准扶贫政策跟踪审计对精准扶贫工作的结果进行监督， 从上自下对政府工作部门的扶贫工作进行监督。 审计监督在精准扶贫监督体系中发挥“再监督”的作用机理分析如下：

一是出具审计结果公报， 直接面向党中央、国务院决策层以及各级政府党委， 提供扶贫政策制定是否具有实用性和科学性的反馈， 为政策制定者提供独立的意见， 为资源所有者提供使用部门的管理绩效情况， 服务于国家治理。 政策跟踪审计是结果性监督， 对行政机关的工作结果进行监督， 并出具审计结果公报。 审计结果是国家审计权威性和独立性的具体体现， 能辅助审计更好地服务于国家治理[4] 。 在脱贫攻坚责任制中， 党中央和国务院对扶贫工作进行统筹与规划， 制定大方向与大政策， 但是对于政策制定的合理合法性的监督较为薄弱， 审计结果公报为其反映政策制定情况是否符合社会发展方向， 以实施结果促进政策制定的科学性。 而国家机关行政监督缺乏独立性， 对自身问题的审视不足， 发现并解决问题的唯一途径来源于审计机关出具的例行审计报告。 根据《审计法》与国家审计准则的要求， 审计署在每季度末都会根据国家重大政策措施落实情况发布跟踪审计结果公告， 其中扶贫审计主要反映的是政策落实与资金项目管理不规范所暴露出的问题。 通过这种形式进行监督， 有利于打赢脱贫攻坚战， 持续巩固拓展脱贫攻坚的成果。

二是能够加强各个国家机关之间的协作， 提高监督效率， 避免行政资源的浪费与占用。 如图1所示， 精准扶贫政策执行依靠的是层层落实， 中央机关与省级机关之间、省级机关与市县级机关之间的政策层级落实与传达是精准扶贫工作的重点。 对于各个交接关口的监督是审计的重点， 也是行政监督的弱点。 政府各个部门都设有单独的审计部门， 这意味着审计机关的外部审计与政府部门的内部审计存在重复监督与审计的部分。 当国家审计对政府工作进行审计监督时， 对政府内部控制有效性进行测试以判断其是否值得信任， 决定是否运用政府的内部审计结果。 这在一定程度上提高了监督的效率， 节约了监管的资源。 行政部门在监督的过程中为了保障扶贫资源的使用效果必然会保障过程监督， 审计监督将重点放在行政部门监督的结果上或者对政府监督结果进行抽样检查， 相互协调以减少监督职能的重叠性。

三、精准扶贫其他监督形式与审计监督的区别与联系

（一）其他监督形式的职能分工

精准扶贫工作的开展与扶贫资源密不可分， 各个机关不论权力大小， 一旦失去监督与制约， 就可能被滥用[5] 。 虽然精准扶贫政策跟踪审计的监督力度大、覆盖面广， 但国家机关行政监督和审计监督以及舆论监督、司法监督对扶贫领域存在的腐败与作风问题的监督力度较弱， 难以发挥较大作用。 精准扶贫政策跟踪审计中其他监督部门不参与精准扶贫的日常工作， 对精准扶贫工作不进行管理， 仅发挥监督作用。 中国共产党是我国执政党， 大量的党员同志位居国家机关的重要领导岗位， 掌握着党和国家的重要政治权力。 党内监督主要由中央纪律检查委员会和国家监察委员会组成， 主要对行使公权力的党员进行监督。 司法监督是对扶贫工作过程中使用法律的适用性以及行为的合法性进行监督， 本质上监督的内容为法律监督， 但并不是所有违反精准扶贫制度的行为都是违法行为。 司法监督利用法律與惩罚的手段对参与帮扶的主体进行震慑， 是一种事后监督方式。 人大监督是指人大及其常务委员会代表人民按照法律法规的内容和程序， 对国家、司法以及行政机关扶贫工作以及活动等内容进行监督， 并采取调查、处理等一些强制手段预防纠正错误。 人大代表对扶贫工作的监督是一种联合性监督， 他们组织各级代表对地方政府确定的扶贫工作的重点共同开展监督活动; 联合纪委监委以及其他部门， 不仅对帮扶主要部门进行监督， 也要求有协作职责的部门进行检查， 建立跨部门、跨领域、跨主体、跨地区的“多跨”联动协调机制， 实现监督效力与效益的最大化。

民主监督、社会监督与舆论监督不具有强制约束力。 加强民主监督也正是习近平总书记十九大报告强调的重点， 他指出现阶段民主监督要着重于对党和国家重大方针政策和重大决策部署的落实情况。 开展扶贫监督性调研与举行讲座是全国政协对各省市扶贫工作进行监督的主要途径。 政协委员组成专项调研组， 坚持问题导向， 对建档立卡贫困户的真实情况进行了解， 同时对政策落实过程中存在的问题进行询问与了解， 据此给出对应的意见、批评与建议。 社会监督与舆论监督作为民主政治的重要内容， 也是公民参与政治的重要手段。 两者作为外部监督， 主要依赖的是政府的公开信息， 新闻媒体对现实存在的问题进行反映， 信息在社会上传播后形成舆论， 即大多数公民的意志与看法， 相关部门可以以此为参考来解决问题。

相比其他形式的监督， 舆论监督有较强的公众震慑力与社会影响力， 这给政府部门造成了较大的外部压力。 在扶贫领域， 公民监督主要是公民对扶贫效果“获得感”的监督， 贫困人口是扶贫政策惠及的主体， 他们直接感受扶贫政策力度， 对扶贫工作的效果有最直观的体会。

（二）其他监督形式与审计监督的协作机制

审计监督为其他监督形式提供“抓手”。 其他监督形式并不存在于扶贫工作管理体系之内， 对扶贫工作的监督依赖于政府公开信息和审计的监督结果， 审计结果公告有利于其他监督形式的开展。 党内监督是对政策落实情况的监督， 包括党员是否符合党章的作风要求， 对党的方针、政策执行是否正确， 对扶贫资源的使用是否存在腐败问题等。 这种监督形式为内部监督， 监督部门依据《宪法》《监察法》拥有检查权、调查权、建议权和行政处罚权， 整合力量对腐败问题与作风问题集中监督。 审计机关的监督是外部监督， 对腐败问题和作风的监督力量与监督权限不足， 且对党员违反党章或党内法规等内容的审计涵盖较少。 与党内监督一样， 司法监督也是只针对局部进行监督， 同审计监督互为补充关系。 我国各级纪律检查机关、国家检察机关、政府行政机关、审计机关和扶贫办等都建立了举报制度， 在相关网站上公示了举报信箱、电话以及信息公开平台， 为公民监督提供了便捷的途径， 也促进了民主政治监督体系的发展。 新闻媒体与司法监督、国家机关监督不同， 国家机关和司法等形式的监督虽然具有强制性， 但是往往是事后对其进行追惩; 舆论监督主要起到警示作用。

四、结语

由审计监督、司法监督、行政监督、民主监督、党内监督、舆论与社会监督等多种监督形式建立的全方位、多角度的监督体系， 是实现脱贫攻坚战全面胜利的“助推剂”。 作为行政监督、司法监督、审计监督等的补充， 舆论监督和社会监督又具有独特的监督效应。 本文通过梳理审计机关如何发挥“二次监督”作用以及其他监督形式如何相互协作， 旨在减少监督职能交叉问题， 提高扶贫领域的监督效率与效果， 以期为早日全面建成小康社会与日后巩固精准扶贫成果提供一定的思路。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]  付胜南.精准扶贫监督体系的构建与完善——基于机制设计理论的视角[ J].求索，2019（3）：104 ～ 110.

[ 2 ]  王帆，谢志华.政策跟踪审计理论框架研究[ J].审计研究，2019（3）：3 ～ 10.

[ 3 ]  刘国城，黄崑.扶贫政策跟踪审计机制研究[ J].审计研究，2019（3）：11 ～ 19.

[ 4 ]  审计署武汉特派办课题组，程光.国家重大政策措施贯彻落实情况跟蹤审计创新与发展研究[ J].审计研究，2018（4）：18 ～ 23.

[ 5 ]  习近平.《习近平关于全面从严治党论述摘编》[ J].理论学习，2017（1）：64.