党政领导小组研究：文献回顾与未来展望

邵阳

[摘要]党政领导小组是在党政系统之内，出于解决某项紧迫或重大任务的需要，由高层级与高权威部门或人物牵头，联合多个主要部门，集中组织资源而设立的具有领导和协调作用的一系列组织机构的统称，具体包括党内领导小组与政府内部的议事协调机构。既有的党政领导小组研究文献围绕着“党政综合性领导小组”“政府议事协调机构”以及“党内领导小组”这三大研究脉络展开，并日益呈现出了“国家治理机制”的研究演进方向。而党政领导小组研究要想日趋丰富和完善，就需要逐步将研究重点向党内领导小组研究、党政领导小组的跨文化比较研究以及党政领导小组与机构改革的联动性研究转移。

[关键词]党政领导小组  党内领导小组  议事协调机构  国家治理机制

[中图分类号]D63     [文献标识码]A     [文章编号]1009-4245（2020）04-0038-07

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.04.007

官僚制组织最初诞生于具有低度复杂性和不确定性的工业社会，凭借着专门分工、层级节制与规则刚性，较好地适应了常规环境下的常规任务处理要求。然而，随着工业社会向现代社会的过渡，社会结构的日益复杂迫使官僚组织不断增设部门以应对层出不穷的非常规任务，但与此同时，囿于不断细化的分工与刚性的规章制度，官僚组织也不可避免地出现了协调困难、机构膨胀以及“训练的无能”等反功能性特征。就我国而言，由于受碎片化的威权体制影响，各层级政府之间、政府内部之间几乎都形成了自己的“领地利益”，更是在很大程度上加深了政府组织之间协调的困难性。在此背景之下，面对那些需要优先且操作复杂的紧急任务，顶层官员没有能力通过正常的官僚结构进行快速行动，必须要转而寻求设立在正规官僚组织之外的特殊组织的帮助[1]。这种特殊组织的规模一般比原有官僚组织要小得多，组织成员能力出众且经过精心挑选，运行超越却又基于既有的命令链条，拥有各项组织资源的优先使用权，这一组织模式在我国实践中的具体形态即为党政领导小组。

此概念的内涵具有多重性，从狭义角度来看，党政领导小组主要是指存在于我国各级党政部门、以“领导小组”为名称后缀的各种组织，如中央农村工作领导小组，国务院就业工作领导小组等;从广义角度来看，党政领导小组是指在党政系统之内，出于解决某项紧迫或重大任务的需要，由高层级与高权威部门或人物牵头，联合多个主要部门，集中组织资源而设立的具有领导和协调作用的一系列组织机构的统称，具体包括党内领导小组与政府内部的议事协调机构（如领导小组、协调小组、委员会等）。本文主要从广义内涵出发。

从广义上看，国内学界关于党政领导小组的研究最早可追溯到2001年的《当代中国“组”政治分析》一文。尽管研究已有近20年，但相较于几乎同期开始的国内问责制研究，聚焦于党政领导小组的核心文献总量至今仍未突破百篇。令人欣喜的是，近年来国内学界关于党政领导小组的研究正逐步增长，整体研究层次和研究主题也更趋多样。因此，通过文献述评的方式总结现有研究成果不仅有助于对当前关于领导小组的研究形成整体性认识，为后续研究奠定基础与指明方向，更有助于为进一步提升国家治理体系与治理能力的现代化做出理论贡献。对此，借助文献研究法，本文将既有的党政领导小组研究划分为“党政综合性领导小组研究”“政府议事协调机构研究”以及“党内领导小组研究”三大脉络，并认为党政领导小组日益呈现出了“国家治理机制”的研究演进方向。

一、“党政综合性领导小组”研究脉络

所谓党政综合性领导小组研究，是指从党政领导小组的广义内涵出发，未区分党内领导小组与政府议事协调机构的综合性领导小组研究。此类研究将党内领导小组和政府议事协调机构当作一个研究主体，且大多出现在党政领导小组研究的奠基期，研究主题多为“小组政治”，可分為以下两大研究路径：“‘小组政治的基础性分析”与“借助领导小组透视现代国家成长”。

（一）“小组政治”的基础性分析

学界关于“小组政治”乃至整个党政领导小组的基础性研究起始于程同顺与李向阳的《当代中国“组”政治分析》[2]，发展于吴晓林的《“小组政治”研究：内涵、功能与研究展望》[3]，成熟于周望的《中国“小组”政治研究》[4]等文章。这些研究成果围绕着“小组”的分类、运行特点、功能、问题与未来展望，在一定程度上开创并奠定了我国的党政领导小组系列研究。

1.“小组”的分类。党政领导小组根据不同的分类标准，会呈现出不同的类别，既有研究则主要依据存在时限、权属关系和协调跨度等标准来对其作出分类。

从存在时限来看，可分为常设型小组、阶段型小组与临时型小组。其中常设型小组因某些重大性、基础性与战略性任务而设立，不仅地位与权威性更高更强，甚至存在的时间还超过政府的某些正式组成部门，如中央财经领导小组1等;阶段型小组则是针对某一阶段型工作或任务而设置的，持续时间根据工作或任务的情况决定，短则几年，长则十几年，如国务院三峡工程建设委员会等;临时型小组则是数量最多、更替最为频繁的小组，往往因社会安全事件、公共卫生事件以及重大自然灾害事件等设立，存续时间一般只有数月之久，如青海省玉树地震灾后重建工作领导小组等。

从权属关系来看，可分为职责同构型小组与权责自属型小组。职责同构，是指不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一、一致[5]。具体就是指低层级的地方党政部门会按照中央等高层级部门所设置的小组来成立相应的小组。而权责自属型小组则正好相反，它主要根据某一层级的党政部门的治理需要而独立设置，在其他层级中不会成立相对应的小组。

从协调跨度来看，可分为党内领导小组与党政领导小组。其中党内领导小组属于内向型领导小组，主要用于加强与保障党自身的组织建设，如中央党的建设工作领导小组;而党政领导小组的设立则是为了确保中国共产党执政党地位的实现与坚持党的“一元化领导”，党政联席，党发挥主导作用，如中央农村工作领导小组是由中央政治局委员胡春华担任小组组长，国务院农业经济部门的相关负责人担任小组成员。

2.“小組”的运行特点。从技术层面的动态分析出发，周望对小组运行的特点进行了概括。首先是“中轴依附”的组织结构特点，小组的职能与权力重心高度集中于“领导成员—牵头部门—办事机构”这条中轴线之上，其余组成部门依附于此中轴线来开展具体工作;其次是“虚实结合”的组织存在方式，小组一般不列入各级党政部门的正式机构名单，这是“虚”的一面，但小组却存在着实打实的办事机构或指定承担日常工作的正式部门（有些小组并不一定下设实体性办事机构），所颁布的决策和命令也无疑具有约束力，这是“实”的一面;最后是倍量增减的组织运行过程，小组会因各种临时性与阶段性任务的出现而经历“倍量扩增”的阶段，也会因临时性与阶段性任务的结束而经历“倍量缩减”的阶段。

3.“小组”的功能。小组之所以能够出现在中国并广泛存在，自然有其独有的功能优势，优势一是沟通协调，随着社会环境的日益复杂，非常规任务仅仅依靠传统的单链条式官僚体制难以得到解决，需要小组发挥其沟通协调的功能以统合相关的同级与下级机构，统一行动，合理分工;优势二是决策咨询，在某项重要决策出台之前，小组往往承担着开展调查研究、草拟建议报告等咨询功能;最后是落实决策，小组不仅要承担前期的决策咨询，在正式决策出台之后，还负责监督并推动政策的最终落实。

4.存在的问题。小组因其独特的功能优势在政治生活中扮演着不可或缺的角色，但这并非意味着此组织模式在正式运行过程中没有暴露出任何问题。遵循“成立—运行—撤销”这一最基本的组织运行思路，笔者总结了既有研究中指出的问题，可以概括为三点：首先，从小组的成立来看，现有小组往往是由各级党政机关依据自己的实际治理需求、通过下发文件的方式设置的，既缺乏相关法律依据，也缺少对小组设置合理性的论证，由此带来的最直接后果便是小组数量过多过杂，分散了相关领导人员处理日常工作的精力;从小组的运行来看，运行不规范是最为突出的问题，为高效迅速地完成治理任务，小组会凭借其地位与权威来干预常设机构的正常运作，尤其是在专项治理的背景之下，出于各方尤其是上层压力，小组往往会忽视既有的规章制度与行政链条，将一切都让位于某项治理任务的完成;从小组的撤销来看，阶段型与临时型小组是随着阶段型任务与临时型任务而设立的，自然也会随着任务的完成而撤销，但实际情况恰恰相反，许多阶段型与临时型小组在既有使命完成之后不仅不会立即撤销，反而出现常设化的趋向，最终导致国家机构膨胀。

5.未来展望。对于“小组政治”研究的未来的展望，不同的学者提出了自己的观点。程同顺与李向阳肯定了小组存在的客观性与必要性，但为了避免小组的固有缺陷，需要在新的历史时期以科学的态度、程序和方法来明晰小组的界限与定位;吴晓林基于民主政治的发展与党政规范化的推进背景，指出了在未来的“小组政治”研究中，仍要回应和解决“小组政治”在党政关系中的定位、在历史发展中的功能、在运行过程中的程序、小组本身如何治理以及国外“小组政治”经验等具体实践现象;周望则主张小组应逐步从“机构”向“机制”过渡，实现运行模式的全面转型。

（二）以领导小组透视现代国家成长

“以领导小组透视现代国家成长”路径研究始于赖静萍，共经历了以下两大发展阶段。

在第一阶段的研究中，赖静萍以新中国成立以来领导小组的党政归属变迁为观察点以透视党政关系演变，从中把握现代国家成长。新中国成立初期，百废待兴，物资短缺，在此背景之下，能够统揽全局且突出党的执政地位的领导小组便在各级党委普遍开花，以党代政便是这一时期党政关系的显现;改革开放之后，以邓小平为代表的党内高层开始倾向于将党从直接管理国家事务中脱离出来，许多领导小组的党政归属分野也日益明显，突出了党政分开的改革趋向;但自20世纪90年代以来，受80年代中后期国内改革与国外环境的影响，中央转而重申加强党的领导，但这并非意味着向之前以党代政的回归，因为在此期间党成立的关于总管具体国家事务的领导小组越来越少，而政府成立的领导小组在种类和数量上都呈现出不断增长的趋势[6]。在赖静萍看来，自新中国成立以来领导小组在党政之间分界的变化趋向从侧面反映出了党政职能分界的合理化与党政运行的规范化倾向，从而内合于现代国家成长的内在逻辑[7]。

在第二阶段的研究中，赖静萍并未将领导小组当作研究的中介因素，而是直接探讨其与现代国家成长之间的内在关联[8]。在赖静萍看来，随着中国经济社会的全面发展，党和中央政府在市场监管、社会管理与公共服务等方面设立的党政领导小组数量逐渐增多，这与现代国家对社会渗透力的增强以及公共责任的提升具有内在逻辑上的一致性，而领导小组尽管存在缺乏监管、运行随意等弊端，在现代国家理性化因素增长与制度化程度提升的背景之下，其制度性与规范性水平也在与日俱增，从总体上看已演变成为一种介于正式与非正式制度之间、相对稳定且成熟的亚正式制度。

二、“政府议事协调机构”研究脉络

在党政领导小组研究的三大主流脉络之中，关于政府议事协调机构的研究占据着绝对的地位。但不可否认的是，由于前期“小组政治”研究的奠基性与开创性，相当数量的政府议事协调机构研究文献有部分内容与其重复，这主要体现在对政府议事协调机构的设立原因[9]、分类[10]以及主要弊端[11]等问题的探讨。出于研究精简化的考量，本文不再赘述。而对于政府议事协调机构研究的梳理，笔者将从以下两大研究路径展开。

（一）议事协调机构的变迁研究

我国政府的议事协调机构经历了从“非常设机构”[12]到“议事协调机构和临时机构”[13]再到“议事协调机构”[14]的历史变迁，尽管议事协调机构在演变时一直陷入“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的循环怪圈，但通过一系列的控制型和替代型措施，在一定程度上已经缩小了机构膨胀的步伐，机构精简的幅度也有所增加。新中国成立初期，为巩固人民政权与加强社会管理，政务院（国务院的前身）建立了一系列包括中央防疫委员会、中央人民政府防汛总指挥部、中央救灾委员会等在内的综合性与临时性机构，直到1986年《国务院关于清理非常设机构的通知》出台，此类综合性与临时性机构才有了正式的官方名称。该文件首次将存在于各级国家机关常设机构之外的委员会、领导小组和办公室等统一命名为“非常设机构”，并在肯定了“非常设机构”存在的必要性的同时，也意识到了“非常设机构”的过度臃肿所带来的弊端。到1993年，国务院出台了《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》，将原本的“非常设机构”改为“议事协调机构与临时机构”，并首次说明了机构被撤销后原有工作是否移交以及如何移交等新内容。在2008年的国务院机构改革中，议事协调机构迎来了第三次拐点性变化：国务院相关文件与党的代表大会纷纷用“议事协调机构”一词来代替原有的“议事协调机构与临时机构”，而关于“议事协调机构”精简化改革的重要程度也被提升到前所未有的高度。

纵观整个议事协调机构的变迁历程，精简化的改革思路不断明确。虽然仍逃不出“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的循环怪圈，但只要将议事协调机构的膨胀速度与精简幅度控制在一定的范围之内，那么这个循环怪圈便是国家用来克服碎片化威权与部门割裂的有效治理手段。[5]

（二）议事协调机构的运行逻辑研究

议事协调机构的运行逻辑研究是政府议事协调机构研究的另一主流。与之前的小组运行特点研究不同，此类研究更注重从实际的案例调查中挖掘、分析、检验议事协调机构的运行逻辑。刘军强与谢廷会基于对A省A市14位小组工作人员的访谈和319个议事协调小组的全样本普查，从小组运行的过程视角总结概括了议事协调机构的运作机理：寻找并动员行动者—明确目标—决策协调—跟办落实[16];谢廷会与陈瑞莲在继承上述研究成果的基础上，将议事协调机构的运行逻辑扩展到了更为广阔的现实背景之中，认为议事协调机构在正式运行之前，地方官员会因为实际的非常规任务来源（来自上级的外部任务和用于本级发展需要的内部任务）不同而对议事协调机构采取不同的支持策略[17];周望通过议事协调机构与正式序列机构在组织架构上的不同，认为这些差异反映在议事协调机构的实际运行中，就会呈现出“借力与自立”的双重运作逻辑，“借力”逻辑主要体现在议事协调机构借力权威影响和常设机构，而“自立”逻辑则主要体现在议事协调机构倾向于设立督促检查机制和考核评比机制，并最终通过对全国爱国卫生运动委员会运作实践的具体考察验证了上述研究成果[18];在后续研究中，周望还根据领导小组自立与借力程度的不同，进一步将领导小组在实际中的运行模式归纳为“常态（高借力高自立）”“实体（低借力高自立）”“间歇（高借力低自立）”与“虚置（低借力低自立）”[19]。

三、“党内领导小组”研究脉络

从对既有文献的回顾来看，以党内领导小组为主题的研究在整个党政领导小组研究之中所占的比例最小，仅有寥寥数篇1，且无一例外聚焦于中央领导小组的研究之中。

邵宗海从我国党政关系演变的历史角度出发，围绕着中央工作领导小组的组织定位问题进行了开创性研究[20]。他认为中央工作领导小组并非仅仅是“党的行政担当机构”，要想深入了解这些领导小组的组织定位，就必须深入党的领导小组在决策机制中的定位以及在決策定调之后如何协调运作。从在决策机制中的定位来看，由于中央工作领导小组在政治局常委做出决策前要对相关政策进行评估分析，再加之托付给国务院相关单位开展具体实施之前也要具备一定的权威，因而具有决策的机能;从在执行过程中的党政协调来看，为了在呈报中央政治局常委之前能够提供相关决策的企划书，领导小组内部往往会让各党政部门的领导对相关问题及本质达成共识，而在具体的决策执行过程中则会因为已有的内部共识而顺利推动。因此，“中央领导小组是一个类似具有党政协调或是党政运作的机制”。

自邵宗海对中央工作领导小组的组织定位进行研究后，国内学界直至2015年，才由周望对中央领导小组展开了更深入的分析。在《“领导小组”如何领导？——对“中央领导小组”的一项整体性分析》一文中，周望对中央领导小组的基本概况、运行特点、功能定位和发展方向进行了整体性分析，在一定程度上拨开了学界关于中央领导小组研究的迷雾[21]。从基本概况来看，现有的中央领导小组可分为组织人事类、宣传文教类、政治法律类、财政经济类、外事统战类以及党建党务类;从运行特点来看，中央领导小组因任务的具体情况呈现出间歇运作的特点，组织结构也相应地呈现出中央领导小组本身及其办事机构的双层结构，中央领导小组同样不列入正式的组织机构名单，因而具有隐匿化的特征，但是小组运行的诸多方式会作为“惯例”逐渐保留下来，日益呈现出制度化的倾向;从功能定位来看，中央领导小组在治国理政之中主要施展着“支持”与“备用”两大功能，其中“支持”功能体现在中央领导小组是为了实现党的全面领导、为各项归口管理体制的顺利运行而建立起来的支持性机制，“备用”功能则体现在领导小组专门负责承担那些常设机构所不能承担的具有特殊性、重要性与交叉性的任务;从发展方向来看，作为任务型导向的中央领导小组，其职能既有分散又有重叠，需要在顶层设计的思维之下精简各类中央领导小组，使其由分散型“小组”逐渐向整合型“大组”发展。

张博以中央领导小组为分析对象，就党内领导小组的组织制度化问题开展了更为细致的研究。自1958年以来，以中央领导小组为代表的党内领导小组场域几经变迁。在这一过程之中，党内领导小组的仪式性存在形式如公开出版物、学术讨论与新闻发布等逐渐演化为仪式性的制度安排，而党内领导小组的运行机制、调研和决策等实体性存在形式，则逐渐演化成实体性机制，这两大机制共同构成了党内领导小组制度化的主要形式[22]。

王臻荣与郎明远则聚焦于党的十九届三中全会之后，包括中央全面深化改革领导小组等在内的5个中央领导小组全部更名为委员会，认为这种由“领导小组”向“委员会”的制度化转变，实则背后是党的组织制度（民主集中制、归口管理制与重大工作领导制）的集中体现，同时也是中国特色社会主义制度的自我完善，从而进一步加强了党的全面领导，突出了党政之间的新型互动关系[23]。

四、“国家治理机制”的研究演进方向

在前三部分之中，笔者用一定的篇幅分别梳理了党政领导小组研究的三大脉络，而纵观学界近年来关于党政领导小组的研究动向，可以清晰地发现越来越多的学者开始将党政领导小组作为一种国家治理机制来展开相关研究，其中的代表性学者主要有周望、原超等人。

原超与李妮致力于探寻地方党政领导小组机制与地方治理之间的关联，可分为两大研究路径：一是将党政领导小组作为一种解释机制用以分析运动式治理如何嵌入正常的科层组织中。作为沟通科层治理与运动式治理的机制，地方党政领导小组将领导权威内嵌于科层体制之中，依托党政领导小组和办事机构，将横向的组织协调机制转变为纵向的科层命令机制，增强了科层治理的运动性与资源动员的整合能力，同时也为运动式治理提供了组织载体[24];二是通过分析地方党政领导小组的运行逻辑以解释其对地方政府治理产生的影响。党政领导小组机制以“项目”为载体，以地方政府的领导权威来取代部门的正式权威，再通过一系列的组织结构和制度设计改变了以往对地方政府的弱激励方式，从而对地方政府进行强激励[25]。通过以上两大路径研究，原超和李妮发现了在正式制度之外，党政领导小组机制以其高度的灵活性、整合性、协调性与效率性消解了常规科层结构自身治理能力的匮乏，俨然成为中国国家治理中的一项“亚正式治理机制”。

对于党政领导小组研究的治理机制转向，一以贯之于周望的研究之中。早在其首篇关于“小组政治”的研究论文之中，他就有预见地指出了“小组在未来应从一个‘机构过渡为一种‘机制”，从而实现其在运行模式上的全面转型。如今，党政领导小组在这十多年的演变过程中，经历了“从无到有”“从个体到体系”“从体系到全面”三大阶段，凭借着模式化的组织架构、集成化的功能配置以及协同化的机制组合[26]，与试点机制和督查机制共同成为国家治理工具库的关键技术性机制[27]。

五、未来研究展望

自2001年程同顺与李向阳对当代中国“组”政治的开创性分析至今，党政领导小组研究已经走过了将近二十年的时间。从这二十年间的整体研究状况来看，既有文献从小组分类、设立原因、历史演变、功能定位、运行逻辑、国家治理等多个角度出发对党政领导小组展开了层次多样的研究，也对具体的小组治理实践和治理改革提供了有益的学理借鉴。但仍需指出的是，未来的党政领导小组研究要想日趋丰富和完善，就需要逐步将研究重点向以下三大方面转移。

1.加强党内领导小组研究。党内领导小组尤其是中央领导小组的设立，是党的组织制度、归口管理体制以及党对社会的全面领导的体现。相较于政府体系内的议事协调机构，党内领导小组的功能更趋向于对重大事项的决策与重大改革与发展方向的引领。无论是从党内领导小组的功能性地位来看，还是从中国共产党在我国政治体制中所扮演的角色与地位来看，对党内领导小组开展深入研究都是十分重要且必需的。然而目前學界仅有少量研究涉及对党内领导小组的研究，且大多属于定性分析，缺少实际案例与访谈的调查研究。

2.开展党政领导小组的跨文化比较研究。党政领导小组是中国特色社会主义的优势机制[28]，但这类决策议事协调组织其实并非中国独有，许多西方政府也致力于对政府机构进行改革以适应全球化和信息化社会的需求。如弹性化政府就强调利用临时性的非常设机构和非政府组织来提供公共服务，以及力求在组织管理和人员调配上更具灵活性;无缝隙政府组织理论则强调打破部门之间因标准化的操作流程所带来的隔离，促使官僚体制之下的各部门与成员之间能够主动沟通协作。这种决策议事协调组织之间的比较研究能让我们摆脱既有的理论思维惯性，从而为党政领导小组后续的改革治理实践提供理论与实践上的助益。从现有的研究状况来看，国内学界对于党政领导小组的国际比较研究基本处于空白，尚未有任何研究学者就此主题开展相关研究。

3.注重党政领导小组与机构改革的联动性研究。学界关于党政领导小组和机构改革的专门性研究都不在少数，却很少有学者注意到党政领导小组与政府机构改革的联动性研究。党政领导小组是在正式的政府序列结构之外的，用以解决政府机构所不能解决的突发性、重大性、复杂性事件的亚正式组织机制。随着我国政府机构改革的推进与完善，其职能内容与联动能力自然也会随之发生变化，而此时承担政府正式机构“救火队长”身份的党政领导小组又经历着怎样的变化？这也是今后研究有待加强的方向。

时至今日，党政领导小组俨然成了国家治理工具库中一项不可或缺的机制。但正如道格拉斯·诺斯所说，机制只是一种临时性、技术性手段，而制度才是一种社会合理存在的状态，这意味着对党政领导小组机制的倚仗不能忽视对常规政府机构运作制度的建设。未来，作为国家治理机制的党政领导小组也应逐渐走出“黑箱”，在不断加强规范化与公开化建设的同时，也要适时地将研究重点逐步转移到党内领导小组研究、党政领导小组的跨文化比较研究以及党政领导小组与机构改革的联动性研究上来，由此才能更好地发挥党政领导小组在国家治理工具库中的重要作用。

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责任编辑：顾 松