主体间性范式下的基层信访治理：理论支撑、内在逻辑与路径选择

邱宗国 盘长丽

[摘要]推进国家治理体系和治理能力现代化对基层信访治理提出了更高的要求。传统主客二分思想以及社会场景变革中信访问题所呈现出的偏激化、复杂性都给基层信访治理带来了新挑战。新时代背景下，基层信访治理需要秉承现代化的治理理念，建立主体间性思维，通过创设理想言谈情境来探索从善政走向善治的信访治理新路径。

[关键词]主体间性  交往理性  信访治理  商谈

[中图分类号]D63     [文献标识码]A     [文章编号]1009-4245（2020）04-0032-06

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.04.006

信访，在我国有权力监督、民主参与、权利救济等社会功能。随着我国社会不断转型升级，信访调解社会矛盾冲突的功能被不断放大。信访治理也成了社会治理体系中的一个重要组成部分，不断考验着基层政府的社会治理水平。

中国共产党十九届四中全会提出，要“加强和创新社会治理，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。[1]这一论述为我们探索基层信访治理提供了新的理论思路。本文主要运用主体间性理论，在总结分析主客二分思想主导和信访治理弊病的基础上，提出在主体间性理论范式下通过搭建交往理性的治理思维与创设理想的言谈情境来完善共建共治共享的信访治理制度，并尝试从主体间性关系中探索建设走向多元主体的信访治理共同体。

一、主體间性的理论源起与本质特征

（一）主体间性的理论源起

主体间性理论起源于人们对现代社会多元化人际关系的哲学反思，是“当代哲学消解一元主体，用对话理性、交往理性取代主体中心理性的基础性论题”。[2]主体间性（inter-subjectivity），又称为主体性、主体交互性，有“相依相存”之义。从词意可以看出，主体间性是基于各个主体的交互共存形成的，是“若干人的意识共有的”。[3]主体间性理论，打破了以往从“主体—客体”的单向度认识模式，提出了在交往过程中人与我共享的生活世界。主体间性是要通过对话实现“视域融合”，实现从单主体的思维方式向多元主体的思维方式转变。传统思维中主客二分的交往主体，仅从自身角度和感受出发，把与之交往的对象客体化，导致行为结果由于缺乏他者的参与，在执行过程中遭到抵制。主体间性理论正是基于这种认识而另辟蹊径，试图提供一个与“主体—客体”单向度模式全然不同的认识视角和模式，并致力于在不同主体间达成有效共识。

（二）主体间性的本质特征

主体间性是“主体—主体”关系中的内在性质，本质上来说是一种通向理性交往的思路和方法，是理想的话语情境中的话语平等和言说权的保障。其本质特征主要表现为：一是交互联系性。主体间性的提出使现实中交往主体的主客性转向主体性。这种交互联系性体现为交往的双方或各方互为主体，使说者和听者都可以意识到对方是理性言说者。双方的交流互动称作交往理性。二是独立平等性。这是主体间性最核心的特征。主体间只有具备独立平等性，才能公开地、无约束地表达自己的主张并为此进行充分论证。在此语境下，参与者各方最终获得的决断才被认为是真诚的、可接受的。三是可沟通理解性。“只有从公民就其共同生活之规则达成理解的过程出发，这种程序才能获得自己的赋予合法性的力量。”[4]主体间性的可沟通理解性赋予了沟通达成共识的合法性、合理性和可接受性。

二、主客间性思想主导下的信访治理弊病

主客间性也常被称作“主客二分”。这种思想主导下的信访治理以基层政府信访机关作为信访治理的主体，以信访者作为客体，突出基层政府在治理关系中的唯一主体性，将信访者视为管制的对象。主客间性思想主导下的信访治理导向侧重于实现政府的管制目的，理性导向的缺失，容易造成基层政府与信访人之间缺乏平等话语的沟通，造成结果的不可接受性。从信访治理实践过程来看，主客二分思想主导下的治理行为往往会演变成为目的理性引导下的强制与屈从，行政权力威慑下的压制与抗争。

（一）治理主体地位上的不平等

信访治理“主客二分”的治理“二元论”，往往将基层政府作为唯一治理主体摆在高高在上的位置，信访人则是信访治理针对的客体。在基层政府行使行政权的过程中，信访人只能服从，缺乏平等的对话和沟通。在这种境况下，基层政府与信访人之间的关系淡漠、猜疑，从而导致矛盾冲突的产生。主客二分的思想会在基层政府和作为普通民众的信访人之间树立起一块天然对立的屏障。由于主客的区分，信访人难以与基层政府形成利益共同体。没有主体意识的信访人，无法参与信访的共同治理过程中，而是被放到了被治理的一方，信访人的主体地位自然也就无法得到认可。这是造成政府与信访人互相冲突以及治理行为有效性低的根本原因;也是为什么政府在信访治理过程中、在出现恶性信访事件后，不管政府信访治理本身有无过错，信访人均质疑治理的正当性的一个很重要原因。

（二）治理过程缺乏程序正当性

正当性就是人们能接受的权利行使及其结果，与正确性是一致的，都是对结果正确和过程正确的意思表达，包括实质的正当性和程序的正当性。[5]自然正义两项原则认为：任何人不能当自己的裁判者;任何人行使可能使他人受到不利影响的权力时必须听取对方意见。在信访治理中可以理解为治理行政主体适格，无偏见，公平听证或听取意见。通过图1，我们可以看到自然正义的基本原则在信访治理程序中的缺陷。这种缺陷表现在信访治理行政主体向信访当事人作出行政决定过程以及听取相对人意见的单向性上。这种单向性的治理行为缺乏行政决定前的告知、说明事实和理由以及听取意见后的反馈是否采纳等合理程序。没有双向互动和沟通的信访治理行为可以被认定为欠缺程序上的正当性。

主客二分思想主导下，信访治理主客体关系界限明晰。政府成为治理的唯一主体，拥有治理决策特权，垄断信访治理政策的制定和推行。在信访治理实践中，面对越级上访、反复上访，一些基层政府不得不用诸如拦访、截访甚至借用司法权力管控的手段来治理。基层政府一方面通过拦访、截访或司法强制手段来处置群众信访案件;另一方面为了息访，对无理取闹的信访者进行妥协，甚至给予维权信访者高于依法应获得的利益，导致信访制度出现一定程度的异化。2017年4月公安部下发文件，明令禁止公安机关指派警员处置征地拆迁及相关截访等非警务活动。[6]但当前“以暴制暴”“强化管制”等缺乏程序正当性的单一主体治理行为在一定程度上还存在，使信访治理的程序正当性屡遭质疑。

（三）治理结果缺乏可接受性

可接受性的核心是接受，可理解为人对事物的接纳、认同、吸收、遵守等内心反映。信访治理结果可接受性必然要求治理处理结果符合真实性、合法性、关联性的要求，且事实清楚、程序合法、适用法规依据正确，这是治理结果可接受性的前提保障。主客二分思想主导下的信访处理过程使得信访人的诉求往往得不到应有的重视，在谈判或协商过程中缺失必要的话语权。单一主体性必然导致主客双方交往的异化、双方平等對话机制的难以建立。缺乏交往理性的信访处理结果往往不具备可接受性，其后果是信访者一而再、再而三地上访，积怨也越来越深，最后演变成为威胁社会安全稳定的因素。

（四）治理沟通平台缺失

主客二分思想主导下信访治理缺乏理想的商谈平台，民众的意见得不到充分表达与合理采纳，必然导致执法者和民众之间的商谈处于不平等和效率低下的状态。在主客二分的治理背景下，公众的参与权多半停留在纸面或形式上。如本该听证的信访事项没有听证;本该主动公开的信息没有公开;不得已召开的所谓论证会、听证会、座谈会，被通知开会的民众亦未能在会前获得与之相关的全面信息，导致参与权受到限制;即使有合理的意见，也难以被采纳。在这种思想主导下，信访治理主体往往已先入为主，听取意见仅是完善有关法律程序的需要而已，并非出于真意。由此可见，基层政府在信访治理过程中提供一个有效的沟通平台的重要性。治理沟通平台的创设能让民众就其自身情况进行充分表达或商谈，并制定出大家都愿意共同遵守的规则。

三、主体间性范式下基层信访治理逻辑框架与操作特征

主体间性范式下的基层信访治理是这样的一种制度设计：信访治理主体间在“理想的话语情境”中获得话语平等和言说权的保障，按照法定程序，通过交往理性达成理解，促成共识，进而解决问题。其结果是使各方参与者乐于接受通过交往理性论证或商谈的结果。

（一）主体间平等性是主体间性范式下信访治理的逻辑起点

主体间平等性是双方或多方视对方为平等主体，在对话沟通过程中给予对方充分的尊重和表达自由。主体间性意味着交往各方都以平等的身份进行话语互动。主体间性范畴的主体可以是认识的主体、实践的主体、伦理的主体、生存的主体等，主体间性即与同时作为上述主体的他者之间的维度。[7]人不再是工具理性思维下的单个的人、孤立的人，而是社会的人。人通过交往、沟通、协商进行互惠合作，才是治理行为存在的必要性和合法性基础。

主客二分的单一主体性向主体间性转变，其实质就是从独白到对话的转变，通过对话、理性交往，达成理解，促成共识，进而解决问题。有效治理本身就意味着治理对象考虑到自身言语效力被认同的信心，从而愿意接受和遵守，进而使得行动者动机和信念被融进“合法之法”的实证化的过程当中。[8]信访治理本身需要信访参与人能够在不受强制和拘束的自由论辩情境下表达诉求，这需要给予信访人平等的主体地位。基层政府在传统统治思维的作用下往往会把信访者视为“异己”“捣乱的群体”“维稳的对象”，这造就了政府与信访人地位的“天然的不平等”。这种所谓的“天然的不平等”破坏了理性交往的基础，严重阻碍了平等对话机制的建立。

（二）交往理性的论证或商谈是主体间性范式下信访治理的本质要求

交往理性的实质是参与论证或商谈的各方在意志自由、不受任何强制和影响下达成共识的交往行动。交往理性视域下的论证或商谈，并不是无规则的讨价还价，而是在遵循一定理性规则的前提下，开放的动态的协商、讨论、博弈和形成共识的动态过程。这种论证理性，是“铭刻在达成理解这个语言目的之上的，形成一组既提供可能又施加约束的条件”。[9]交往理性强调话语的沟通作用，体现在语言行为互动之中，与主体间性原则相应，反对单向的、单一主体的独白性宣告，不强加特定的实质性或实体性内容到求证与反驳过程，也不拘泥于论证过程的思辨细节，是从语境烘托和共识性信念的角度重构的过程。因此，一个符合交往理性论证或商谈的信访治理程序应该如图2所示。

主体间性范式下信访治理是一个理性的交往、互动、沟通最后达成共识的过程。只有允许互动，当然这种互动不是靠强制，而是以语言为中介，使交往达成共识的时候，参与者之间的关系才是合理的，治理的程序才是正当的。

（三）治理结果的可接受性是主体间性范式下信访治理的最终目标

主体间性的魅力就在于各方参与者乐于接受通过交往理性论证或商谈的结果。与行政复议或行政诉讼相比，信访处理问题更为灵活。从制度设计上看，信访在解决问题的过程中，更关注问题本身的公平性和正当合理性，即处理结果的合理可接受性。要实现这一目的，主体间性不失为一种策略选择。只有坚持主体间性，信访治理走向法治与善治才有可能，也才能真正做到信访案结事了。

在我国加快服务型政府的建设进程中，信访治理开始越来越关注信访对象的切身感受，重视治理结果的可接受性。基层信访部门要按照法律平等、行为自愿、协商一致、诚信为本的基本原则，自觉约束自身的行政权力恣意行为，放弃信访中的“高压”姿态和为所欲为，强调信访治理主体与治理对象间权利义务的均衡性，主动改善治理环境，变革旧体制下靠行政主体通过统治的治理方式去寻求与信访者之间利益平衡点的错误做法。

四、创设理想言谈情境：主体间性范式下基层信访治理的实现路径

“理想言谈情境”是语用学中的一个基本概念，是一个开放的话语伦理共同体，它能让所有人的话语权在这样的情境下实现并在对话中消灭分歧。从语用学角度来看，要实现在交往行动中达成理解、形成共识，就必须在某种理想的语境下进行。在开放式的“理想话语情境下”进行的商谈、论证，一旦形成共识，将是一种巨大的力量，会获得社会群体的普遍认可和理解，所达成的共识也将被所有人遵守。由此产生的后果，所有参与者也都自愿承担。“个人在与他人共同生活中的自由，取决于所有社会化个体自由的实现。”[10]这种自由一旦实现，大家都会在有效规则下和谐相处。基层信访治理过程中，创设理想言谈情境可从确立理想言谈情境的规则要件、完善信访听证制度，建立健全政府纠错制度等方面来构建。

（一）确立理想言谈情境的规则与要件

1.理想言谈情境之规则。基层信访治理中创设理想言谈情境需要在特定规则中进行，否则将很难达成共识。只有在规则允许范围内达成的共识才会被所有人遵守，因而自愿承担所产生的后果。这些规则包括：一是信访治理利害关系人都有权参与话语论证，在论证过程中可以随时发表意见和建议，提出质疑或作出反馈。二是进入话语论证的每一位参与者都有同等的话语权。确保每个主体都可以畅所欲言，可以对自己的主张提供证据，或对对方提出的观点进行反駁并提供理由，同时对商谈规则的有效性提出质疑等。不管是任何方式的建议表达，都应被允许，不该压制。三是每一位参与者都获得自由表达意志的权利，要保障商谈过程和结论是在民主、自由、不受约束的条件下作出的。参与者在话语论证过程中，不受任何力量的干扰，不管参与者的政治经济地位如何，均得以自由地表达意见。

2.理想言谈情境之要件。理想言谈情境需要通过人际交往中的语言媒介来搭建。创设理想言谈情境的目的在于为主体间通过言语交互行为实现对结果的认同，从而推动形成主体间一体化、有序化和合作化的治理过程。如果说主体间性的治理思维为治理主体和治理对象间提供了能够实现相互沟通理解的舞台，那么创设理想言谈情境则是对这个“舞台”进行恰当的装饰，确保“舞台表演”的效果最佳。要实现交往行为合理化，创设理想言谈情境要具备以下要件：第一，需要形成共同的规范标准。要使商谈的过程和结果合理化，就必须要有共同的、大家普遍认可的规范标准来指导商谈的开展。不仅如此，有效的商谈还需要有明确的规范体系，而且最好形成一个以相互理解为目的的，各方参与者共同遵守的道德规范体系。第二，选择合适的交流语言。语言是交往行为的杠杆和实现理性交往的关键。社交世界的任何交往都离不开语言的运用，凡是言语没有障碍的地方，人与人之间的交流就会比较顺畅;反之，在言语有障碍或不被理解的地方，交往就会有障碍。人与人之间的沟通，包括对事件的描述、人物的评价以及情感的交流，这些都离不开语言。语言可以使言说者和听者之间相互理解。因此，主体在与他人交往过程中，一定要选择恰当的语言，选择一种可以让对方正确理解自己的语言。第三，进行必要的对话活动。交往需要借助对话来实现，而对话是人们在交往中达成共识的最便利、最有效的方式。主体间通过平等、自由的对话，可以就双方提出的问题或意见建议进行讨论，在没有外力的作用下和谐协商，形成共识。

（二）完善匹配理想言谈情境的信访听证制度

我国《信访条例》第三十一条对信访听证作出了原则性规定，明确对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。我国信访制度中的信访听证，仅是一种选择性制度，不管信访事项是否疑难复杂还是当事人申请，都没有必须听证的强制性规定，且信访处理结果信息原则上不予公开。

听证制度是最能体现信访治理创设理想言谈情境的制度。完善听证制度对解决信访问题有重要作用。从主体间性的理念出发，信访听证就是通过以言行事的商谈达成共识，通过双边或多边的沟通、谈判与博弈，在平等互动过程中形成、建立同一性，最终促成问题的解决。在各方参与者都认可或应认可的规则下进行的商谈才会被认为具有正当性。人们往往会遵守或执行那些根据他们认可的有效性规则所产生的结果，即使这样做的结果对自己不利，他们一般也可以无须强制地接受该后果，并根据该结果行事。

信访听证需要高超的言谈沟通技巧。这就要通过主体间的商谈互动来实现信访处理结果的正当性。其中尤为关键的是设置恰当合理的听证程序。如果听证的程序缺乏合理性，听证参与者就不能独立自主地发表意见，主体间就会缺乏真诚有效的沟通，那么，信访协商结果就不会具有正当性和可接受性。可见，听证程序的正当合理性，是决定听证结果是否具有可接受性的关键因素。

（三）尊重信访人的信访权，切实维护信访人的合法权利

信访权是具有中国特色的，最传统、最贴近民生的一项公民权利。由于其行使不拘泥于严谨的形式，是最容易获得和行使的权利，因此，常被视为人们最为必要和基本的权利。信访不同于行政复议或行政诉讼，后者需要符合或满足一定的实质和形式要件才能启动维权程序，且专业性很强，在没有专业人士代理的情况下，普通公民几乎难以通过这些途径进行维权。信访则不同，在其权益受到侵害时，可以第一时间通过口头或书面的形式向公权力部门反映，并寻求救助。

创设理想言谈情境解决信访问题，就是将人格尊严、权利平等和自由的精神意蕴赋予信访人，让信访制度成为最贴近中国公民的民意诉求机制。为此，要做到以下几点：首先，要确保信访治理主体间的身份平等。信访治理规则的制定要建立在主体间身份平等的基础上。建立在此基础上的治理行为才能获得主体间的认可，从而具备协商以及被有效执行的可能。其次，要维护信访治理过程中的商谈自由。维护商谈自由一方面不仅要主体间充分表达各自主张、意见、建议的一切时间上、空间上的必要条件，还要竭力消除影响商谈沟通的各种障碍，如在召开听证会时，要选择主体间都能理解的语言文字进行沟通，必要时提供专业的翻译确保商谈无障碍。另一方面，维护商谈自由主体间均应真诚地表达意见，而不是漫无边际地谈论。再次，要促成主体间商谈结果的合理采纳。对信访人的权利维护，能直接体现在其对商谈结果的合理采纳上。理想言谈情境下的商谈如果仅仅是满足实现诉求的自由而不追求沟通协议的达成，那么商谈就会被视为无效。因此，信访人的基本权利维护还需要通过建立对其合理意见建议的采纳吸收制度来实现。

（四）有错必纠与违法必究并举，为创设理想言谈情境提供法治保障

在我国，信访特别是群体上访、越级上访、反复上访事件，很多是由于基层政府决策执行错误或有瑕疵造成的。政府纠错机制的建立能有效地预防和减低行政权力的负面后果，促进基层政府行政决策质量与执政能力的提升。没有完善的纠错机制，信访有效治理将难以实现。完善政府纠错机制，可以从两个方面着手：一是自查纠错。政府在信访治理过程中，发现决策错误或执行错误的，及时通过一定的程序进行纠正。自查纠错需要明确政府自身作为行政行为责任追究的主体地位，以构建政府内部责任制度建设为抓手，敢于主动纠察审视政府的信访治理行为。要加大对失职或渎职的政府部门和官员严肃追责的力度，不打折扣地执行行政首长负责制，破除集体责任难以追责的困境。二是监督纠错，包括针对监督部门发现的问题的整改纠错和民间举报纠错。民间举报纠错的方式有很多，信访就是其中最为普遍的一种，它可以让政府据此启动纠错程序。要健全政府纠错机制，媒体与民众的监督尤为关键。媒体和公民对政府行政行为的监督能促使政府及时回应社会公众的诉求，让政府信访治理行为在阳光下公开透明地运行。只有建立健全政府纠错机制，才能建立真正意义上的责任政府、诚信政府。有错必究是创设理想言谈情境的必然要求。

要依法追究信访人以信访为由从事其他违法活动的法律责任。切实保障信访人的基本人权，维护其合法权利，并不等于纵容信访人的违法行为。如果信访人在信访过程中存在违法犯罪行为，那么必须依法予以追究，绝不姑息。

五、结语

主体间性范式下的基层信访治理通过创设理想言谈情境，能使信访治理主体间通过言语媒介构成交往共同体，消除了主客间的二元对立，以共识为价值取向，以“我”与“他人”的共同在场为前提来分析问题、解决问题，为基层信访治理探索如何从善政走向善治提供一种新思路。在主体间性维度下，通过创设理想话语情境使信访人与基层政府之间的紧张关系得以有效化解。然而，主体间性仅仅是信访治理走向法治与善治的一种策略思维，如何进一步构建体现共建共治共享的信访治理新机制，仍有待继续深入研究。

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责任编辑：孟维娜