制度激励与网络结构：党内法规执行研究的分析框架

宋雄伟

党内法规是全面从严治党的重要制度保障，是制约和监督政党权力运行，规范政党各级组织和党员行为的关键。当前，党内法规在执行中大量存在“遇事忘法、抛在脑后，打折变通、选择执行，推诿扯皮、空档断线，片面执行、过犹不及”等“梗阻”问题[1]，使制度的执行出现“破窗效应”，严重损害国家治理体系和治理能力现代化的实现。

总体来看，党内法规执行研究仍是一个未被深入开发的领域，既没有形成明确系统的概念范畴、理论定位和分析维度，也没有对执行制度体系和相关主体的行为特征做深入讨论。研究理论视角较为单一，欠缺党内法规梗阻问题的深度解释力。本文借鉴政策执行、制度分析与政策网络等相关理论成果，构建“制度激励—网络结构”的中观分析框架集中聚焦于党内法规执行问题，从制度激励与协同机制来考察党内法规执行，尝试从中观层面为解决执行梗阻问题提供理论支撑，拓展理论视野，打开执行过程的“黑箱”，辨别影响执行过程的各种制度因素，类型化执行主体间的互动关系，探讨这些影响因素在执行中的作用机理。

一、党内法规执行研究的困境：局限于“自上而下”的理论视角

“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”[2]党内法规体系与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系并列，成为中国特色社会主义法治体系的重要内容。从党内法规的范畴来讲，法律是以公民作为价值主体，而党内法规则是以党员作为价值主体。[3]在实践中，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。

中国共产党的组织嵌入在人大、政协、行政、司法、人民团体、企业等机构，具有广泛的覆盖性。党内法规是中国共产党实施一切领导的重要制度载体和抓手，在健全党总揽全局、协调各方的领导制度体系，把党的领导落实到治国理政各个环节发挥着形成上下贯通严密体系的重要作用。党内法规能否执行到位，关系到党要管党、全面从严治党的重大战略部署，关系到良好政治生态的形成，关系到党的长期执政能力的建设等重要议题。制度的生命在于执行，如若将党内法规写在纸上、说在嘴上、挂在墙上，制度就成为了“稻草人”，无法发挥应有的作用。从基层实践来看，制度虚置、象征性执行、选择性执行、机械性执行等现象仍不同程度存在，学术界对于缘何党内法规执行不到位展开了探究。本文在CNKI期刊数据库中以“党内法规”“党内政策”“实施”“执行”为主题进行检索，来源于核心期刊与CSSCI的结果有144条，其中涉及党内法规执行的相关期刊论文有50余篇。经过深入阅读和归类整理，可以将现有文献中影响党内法规执行的研究要点分为5个类别。

一是执行主体意识淡薄。有的学者借鉴结构功能理论、组织社会学的科层制理论，归纳出了党内法规的两类执行主体：纵向上，党委党组、党的职能部门、基层党组三者相互配合执行党内法规；横向上，纪委承担具体的执纪保障功能。[4]另有研究总结了党内法规的执行模式，也将其分为纵向和横向两种结构。纵向结构指的是从中央到省、市、县、乡的执行结构；横向结构指的是以纪委、组织部门、宣传部门、政法部门为核心的执行结构。

目前党内法规形成了比较庞大的以准则、条例、细则、规定和办法等为框架的党规体系，但有的党组织或党员领导干部仍然不能够做到“内化于心、外化于行”，存在组织和党员遵守、贯彻和维护党规能力不够、意识不强的问题，嘴上说说、会上喊喊，对于背道而驰的行为视而不见。[5]一项大规模的领导干部调查问卷也有结论证明，造成党内法规执行不到位的主要原因是思想作风因素，直指“人治”思想作祟，“官本位”思想根深蒂固，办事情、干工作，不是看规定允不允许、可不可行，而是看领导脸色，对一些领导“授意”的事情，即使违反规定，也照办落实。[6]总体来看，党内法规执行不力的因素归结为执行主体意识淡薄，人员结构不够优化，工作缺乏激情和勇气的问题，人员专业化水平不高，工作能力不强，理论素养、业务水平和工作要求普遍存在不适应的问题[7]。

二是党规文本质量良莠不齐，立法评估与实施后评估不到位。党内法规文本质量和自身体系不够规范，包括党内法规与国家法律之间接续关系不明确[8]；党内法规制定程序不够公开民主；规则文本不够细致，导致缺乏具有可操作性的方案；党内法规间衔接和协调不够，导致党规内容的不一致，甚至冲突；以及部分党内法规基础性主干法不健全等文本质量的问题[9]，从而使得党内法规执行力降低。之后，部分学者将目光转向党内法规立法评估与实施后的评估问题，认为评估不到位是导致党内法规执行不力的重要因素。针对这些问题，有研究者从评估主体与对象、权利、义务、责任、程序及回应几个维度出发，构建了党内法规可操作性评估的框架[10]。也有的尝试从投入、过程、产出、结果四个维度构建两级指标体系，提出党内法规实施后评估的框架，考察党内法规的执行情况。[11]

三是执行责任缺失，权力设置不合理。有研究将党内法规执行中存在的偏差现象归纳为形式主义、变通执行、以权压法、重结果轻程序等。[12]存在先紧后松、上紧下松的问题，执行过程的一致性程度较低，其主要原因在于制度与执行机制的落实程度不够。[13]问责和审查机制尚未完善是影响党内法规执行的重要因素。各级党组织、党的工作机构，以及党员领导干部是推动党内法规严格实施的重要领导者、执行者和督促者，具有党内法规制度实施的义务和监督责任，但在实际执行过程中，并没有真正发挥《中国共产党党内监督条例》规定的“五个监督主体”的作用，即党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。究其原因，既包括党内法规执行机关的独立性不足，表现为同级监督同级、下级监督上级，也包括过程中党员往往是被动承受、而非主动参与，党内民主得不到体现[14]。此外，还表现为专职监督主体之间缺乏良性互动机制，权力监督职能部门之间缺少组织协调，涉及职权交叉、界限模糊的疑难问题容易反复，影响着执行工作的针对性和实效性，加大了制度制定的成本与制度执行成本[15]。

四是执行资源不足，外部环境不支持。外部环境始终影响着党员领导干部对于党内法规的执行，特别是改革开放以来，各级党组织和工作机构都处于市场经济环境中，商品交易的习惯渗透到党的肌体中，产生了个人利益与工作职权更为普遍的矛盾，形成了人们在市场经济领域追求物质利益最大化的驱动与党规党纪的行为规范要求之间的冲突。除了经济环境以外，外部环境还体现为受“人治”传统思想影响的政治环境，与受“利己主义”“享乐主义”等思潮影响的复杂文化环境[16]。此外，变化中的社会矛盾、多元化的社会价值、虚拟的信息技术环境等外部环境因素也要求党内法规的执行需要适应新形势。有研究者提出，充分利用信息网络等资源[17]、强化执规过程的公开性与透明度[18]有利于优化党内法规执行的外部环境。

对于党内法规来说，执行资源是法规实施的“能量来源”，包括硬性资源（人力资源、物力资源、财力资源等）和软性资源（信息资源、权威资源等）。从硬性资源来看，现有党内法规执行过程中，人力资源上存在人员专业构成单一的问题，执行人员多以管理学、经济学专业为主，缺乏法学、政治学等学科专业背景。物力资源上主要表现为法规工作机构数量少、专项资金不足。财力资源上，可能存在不同监察事务间资金投入比例不合理的问题，同时职责不明导致的低质量执行问题降低了资源的配置效率[19]。从软性资源来看，信息资源不足的主要表现为：基层信息机构的建设不到位、不规范，同时信息在层级间的垂直传递过程容易发生扭曲。权威资源不充分体现为对违规违纪行为的查处力度不够。[20]

五是提升党内法规执行力的对策。党内法规的执行力是指：党内执行主体依据党组织的战略意图，实现制度目标的操作能力，其执行力受法规本身、执行人员素质、奖惩措施的影响。[21]有研究将党内法规的执行偏差归纳为四种形态：制定后从未得到有效执行；执行一段时间后逐渐被架空；象征性执行；扭曲性执行。其成因主要是制度体系不完善、执行主体意识与能力匮乏、监督过程乏力、政治与文化环境的影响等。[22]现有文献对于如何提升党内法规执行力的对策建议总体可以归纳为，领导干部以上率下、带头执行好党内法规，提高执行主体执行能力，优化党内法规执行文化建设；提高领导干部对于党内法规重要性的认知；强化党内法规的执行监督，以及优化执行环节等措施来提升党内法规执行力。

总体而言，学者对党内法规执行的现有研究主要从“自上而下”的视角看待执行过程，强调执行偏差的原因在于结构层面，提出的改善对策也聚焦于制度文本、执行主体、执行方式、执行后评估、外部环境等因素。党内法规执行研究仍是一个未被深入开发的领域，研究视角较多集中于马列科社和法学领域，有一定启发性。但是，就党内法规执行对于政党治理现代化的重要性而言，探讨党内法规执行的理论应当充分吸收其他学科丰富的研究理论积累，目前的研究呈现“自上而下”过于关注结构和静态研究的特征，在动态和具体过程上稍显不足。因此，学界应该在主体研究和过程研究上多做尝试，厘清党内法规执行中的细节问题，要对执行主体的利益分析、行为过程作深层因素的系统讨论，尤其是具体环节、程序、议题等过程性问题。

党内法规与政策执行的理论对接在当前研究中只有简单的互动，存在较为明显的“研究壁垒”，我们将以这一问题为理论研究的起点，探讨两者之间深刻的内在关联。政策执行研究的3种视角从属于解释执行梗阻问题，具有不同的理论逻辑起点和范式，也各自具有明显的解释缺陷。政策视角忽视了既定政策约束下各要素互动的结果；组织视角忽视了政策执行动态性本质，对多方行动者共同参与执行的情境失去了解释力；网络关系视角提供了“关系—策略”的描述范式，但对执行网络与结果之间因果关系的解释力不足；系统论视角着眼于宏观层面的研究，刻画了政策执行的系统图景，解释显得大而宽泛。因此，如何选择并综合成一个有解释力的理论分析框架来诠释党内法规的执行是本研究深入的一个要点。对此，本文将以政策执行研究的理论演进为基础，提出“制度激励—网络结构”的分析框架，既避免孤立运用某一视角，也避免过于宽泛的问题。

二、政策执行研究的理论演进：从“自上而下”到“整合式”

广义而言，政策就是政治谋略的意思。自政策科学产生以来，政策成为了其最核心的概念，是指国家权威机构、政党和社会团体为解决社会问题，依据一定程序而提出的法律法规、条例、计划、方针、路线、规范或项目，其内容覆盖意识形态、观念、利益和权力的分配和改变，具有明确的方向性和目标性。政策需要通过执行者运用政策工具来有效落实，并不断调整，才能达到其预设的目标。因此，“执行”成为了政策科学领域中一个非常关键的研究议题。20世纪70年代，西方国家的政策实施问题备受关注，以威尔达斯基的《执行是如何在奥克兰失败的》开启了政策执行研究，形成了声势浩大的运动[23]。

随着中国经济社会发展过程中愈加复杂的治理情境，“执行梗阻或阻滞”成为了理论和实践界日益关注的研究话题。20世纪90年代以来，学者们就这一问题结合中国国家治理中政策执行的大量现实案例，渗透到经济学、社会学和教育学等相关研究之中，具有较强的开放性和包容性，取得了丰富的研究成果。审视学界现有关于执行理论的研究成果，可以归纳为“自上而下”“自下而上”和“整合式”视角的演进路线。

“自上而下”视角对政策执行有一个非常明确的认知，即执行就是机构或者人们按照政策制定的内容和意图去做，并对其过程通过系统的方式加以控制，保证最大限度地减少冲突和偏离初步政策假设的目标。[24]遵循此逻辑，“自上而下”视角试图告诉人们，只要考虑执行的政策目标清晰，任务明确，保障资源供给，提供制度规则，优化外部环境，做好利益分配，就可能顺利圆满地完成政策执行的任务。如果执行中出现了“中梗阻”，即从干部队伍管理、经济财政资源、绩效监督考核以及责任追究等方面自上而下地进行查漏补缺，纠偏执行轨迹。[25]在大量政策案例的实证研究中，诸多学者遵循此逻辑并提出了具有中国特色的政策执行模式，比如，“中央监控下的‘点—面’模式”[26]，“层级加压”的体制结构和“自上而下”的执行过程[27]，从上至下的“推进”和从下到上的“响应”模式。[28]地方政府的政策执行行为受到中央政府的严格监控，经常表现为一种从“试点”向“全面推广”展开的政策过程。

但从“自上而下”的视角研究我国的政策执行问题，既有优势又有短板。一方面，这种研究视角对政策执行过程的把握具有较强的规律性，便于寻找政策执行过程中出现问题的环节并予以纠正。另一方面，“自上而下”的视角具有典型的科层制逻辑，更多将目光将聚焦在政策问题的可处理性、政策目标的明晰性、政策内容的可行性等方面。也存在着如下局限：过于强调党政体制的控制作用，在真实的具体实践中往往会遭遇重重阻碍；忽视了不同政策阶段之间存在的相互影响；重“制度结构”而轻“行动者”的影响。在近年来的政策研究中，已经有不少学者注意到“自上而下”的研究视角所面临的如上局限，并尝试通过构建一种“自下而上”的理论进路来进行修正。“自下而上”的理论视角更加注重政策阶段的循环论，认为政策制定、政策执行、政策评估、政策回馈并不是接续的单向度作用，而是在时刻相互影响，相互制约。同时，区别于“自上而下”视角过分关注于科层制的压力型体制，“自下而上”的视角更加注重执行成员间的互动关系，政策执行中各个主体间的博弈，[29]以及基层一线机构和人员的自由裁量权。“自下而上”的研究视角关注执行主体的自主空间，中央与地方政府的谈判互动过程，由决策者、执行者、目标群体共同构成的政策关系网络。从这一视角切入，改善政策执行效果的思路强调的是完善政策制定与执行中各主体之间的协商程序。[30]比如，有研究者建立了以决策者、执行者、目标群体为对象的三方互动分析框架[31]，提出了通过减少三者间的虚假合作以减少政策执行亏空的操作途径。也有研究从委托—代理的视角出发，对中央政府与地方政府的博弈策略进行了归纳：中央政府采取“常规模式”或“动员模式”，地方政府则通过“正式谈判”“非正式谈判”“准退出”的方式加以应对。[32]但“自下而上”的研究视角往往重“政策执行”轻“政策目标”。一方面，它过多关注微观的互动过程，但却忽视这些互动关系受宏观结构性因素的影响；另一方面，它时常只关注组织间的互动，却没有考虑到个人与组织的互动关系及其影响。

总体来看，“自上而下”的视角从时间的维度来划分成独立的政策过程阶段，“自下而上”的视角则从将政策过程视为各主体之间的互动过程。前者研究公共政策的路径与政策执行的现实存在一定的差距，而后者往往忽视对宏观层次的观察。基于此，在实际的政策研究中，有必要提出一种新的“整合式”的视角以进行更为全面的分析。

在现有的政策研究中，“整合式”视角关注如下主题：（1）执行过程的参与者。（2）参与者拥有的资源、利益、价值。（3）结构与行动者之间的相互影响。（4）组织对执行过程的影响。（5）基层官僚对执行过程的影响。（6）执行环境对执行过程的影响。（7）政策的制定与评价对执行过程的影响。（8）执行结果对整个系统的影响。[33]比如，已有学者以系统论的视角来综合“自上而下”和“自下而上”的分析视域，试图综合政策执行过程中的政策、个人/组织、以及外部环境等要素之间相互作用的共同影响，描绘出政策执行过程以及结果的系统图景。系统论的观点认为政策执行的外部因素（政策问题、可获得的资源、政治、经济和社会环境等）与内部因素（执行意愿、组织结构、组织能力、与目标群体的关系等）相互作用，共同影响执行组织的产出，进而影响执行结果[34]。系统论视角将二者相结合，强调政策执行的外部环境与行动者、执行结果之间的迭代式互动关系。“整合式”的视角往往被学者们认为所包含的元素太多，而不是太少，以至于无法真正聚焦于实质性的影响政策执行的要素[35]。

政策执行研究经历了从“自上而下”“自下而上”到“整合式”的理论演进，结合中国的政策实践，积累了丰富的理论储备。三种视角从政策维度探究了政策安排与政策执行间的关系，认为不同政策类型的执行模式不同，进而会产生不同的执行结果[36]。从组织维度探讨了组织本身与执行之间的因果关系，认为政策执行研究应以组织理论为基础，组织的复杂性、组织运转失灵是政策不能被有效执行的原因；从网络维度揭示了政策执行的动态性和复杂性，描述了网络互动对执行绩效的影响[37]；系统论视角着眼于宏观层面的研究，刻画了政策执行的系统图景。尽管每个视角都不能穷尽所有要素，且存在理论上的不足，解释力的片面，但并不影响其为认知中国政策实践中复杂的执行梗阻问题提供有益的理论视角。

三、制度激励—网络结构：党内法规执行研究的理论拓展

（一）制度激励：对偏好和利益的约束

在不同学科领域之间，想找到对“制度”议题的共识是件有难度的事情。不同学科，不同流派，不同学者对于“制度”的含义都会有不同的理解。建立在对行为主义和理性选择理论批判基础上的新制度主义，既强调了社会结构和社会关系的影响力，也弥补了旧制度主义只关注结构而忽略个体选择多样性的问题。概而言之，制度具有持续性特征，对个体行为产生持续的约束，其偏好和利益受到规则、规范、期待和传统等制度结构影响，即正式程序和非正式程序；同时，制度还对资源配置和博弈规则的形成产生重要作用，也受到个体行为的反作用力从而导致制度变迁。

作为具有结构与行动者特征的制度，具有强大的激励作用。制度激励作为一种理论分析框架，不断丰富着实践中政策实施的具体研究阐释，其领域跨越中央与地方间的关系和干部管理体制等议题，识别出政治激励和经济激励等重要的变量。已有研究表明，制度激励失灵或不同的激励组合使得行动者行为选择不同，进而影响政策预期的实现程度[38]。在政治激励方面，主要来源于行政发包制度中的考核机制，以及上级政府对下级政府的干部考核权与任免权的掌握，与干部的政治生命挂钩，考核结果记入本人档案，作为将来选拔任用的参考材料；也就是讲，地方政府有强烈的动力追求政绩，获取优异的考核政绩以获得政治晋升。[39]持类似观点的研究者都基本认同“地方官员执行政策的根本动力来源于职务晋升所提供的激励”观点。[40]

在经济方面，地方分权制度（土地控制权、行政审批权、财政分权）扩大了地方政府的经济自主权，为地方政府在本地经济发展上提供了激励。[41]经济激励则来源于相关经费和配套政策对地方经济发展的带动作用，包括分税制、财政分权。[42]有研究以W县退耕还林为例，发现政策任务的逐级发包会形成强激励，而中央财政补贴则对地方政府激励失效，并总结了“代理型政权经营者”和“谋利型政权经营者”作为地方政府在治理中形成的双重角色，并得出在“制度—行为”的分析视角下，是制度决定了中央政府和地方政府的策略选择，[43]很有启发意义。

基于制度激励的理论框架，学术界从政治激励和经济激励的逻辑出发，把制度对地方官员的激励按“正—负”“强—弱”两个维度区分为正向强激励、正向弱激励、负向强激励、负向弱激励。正向激励有利于政策的实施，而负向激励则适得其反，并会形成实动、暗动、伪动、缓动四种类型。[44]激励的存在也会使地方官员的行为发生扭曲，如正向强激励可能导致的数据作假和负向强激励可能带来的传统共谋等危险，[45]以及晋升激励的强度与执行绩效呈负相关的情境，即代理人与委托人在目标上的偏差越大、绩效的度量性越低，越不适合采用强激励手段。[46]

（二）政策网络：多元主体、复杂联结与资源依赖

政策网络是一个跨越社会学、组织学、人类学、社会学和公共管理学科的理论工具，特别是在解释政策领域中的重要议题提供了理论补给，对政策的客观世界有着一定的描述力、解释力和预测力。英美学者认为政策网络是一种利益协调模式，德国学者则认为是一种分析国家与社会关系的宏观理论[47]，例如，史密斯在《压力、权力与政策》一书中把政策网络框架作为对国家与社会之间的关系进行区分的一种手段[48]。与此同时，罗德斯的《理解治理》将政策网络作为一种新的治理形式，取代传统的描述模式和激励模式。[49]也有学者认为政策网络是一种政策分析工具，主体间互动影响网络本身及政策过程；各主体间的资源依赖作为政策网络的策源；政策网络作为政策过程的喻体展现不同行动者在结构中的强弱关系。[50]

关于对政策网络的理论看法有很多差异，但并不影响我们归纳政策网络对于分析执行问题所具有的理论特征和优势。一是多元的关系主体。国家、社会和市场的关系经历了从强调自上而下的控制到相互共同作用，并要求在众多复杂政策执行领域里进行更加广泛协调与合作的转变。[51]因此，政策网络视角提供了一个有用的工具来分析执行领域中的动态变化，既有政府、市场和社会，又有政府内部横向和纵向的关系，并在不同的制度背景中呈现出不同的主体成员。二是复杂的关系联结。这种主体间的复杂联结指组织间的复杂关系，组织与个人间的复杂关系，以及个人与个人间的复杂关系[52]，表现为中观层面的结构性的关系，结构与行动者间的复杂关系，以及微观层面的行动者间关系，关系联结或强或弱，或长或短。比如，从组织内部运作机理角度研究组织与执行的关系，认为欠缺解决执行者之间利益冲突的议价妥协机制等是执行失败的重要原因。[53]三是资源相互依赖的行动者。其理论的基本命题：（1）任何组织都在资源上依赖于其他组织；（2）为了实现自己的目标，组织之间不得不交换资源；（3）尽管组织的决策受到其他组织的限制，但是，占支配地位的组织总会保留自由裁量权，并运用这种权力主导组织间关系和资源分配；（4）占支配地位的组织在游戏规则范围内运用策略来主导交换过程；（5）自由裁量权程度的变化是组织互动的目标和潜在的相对权力相互作用的产品。这种潜在的相对权力是组织间资源交换的结果[54]，因此不同行动者在实现政策目标过程中处于一种非正式的、非科层式的与相对稳定的关系形态。基于行动者资源相互依赖的理论命题，依据不同变量，学者们在实际政策研究中划分了诸多不同类型的网络结构。比如，根据成员凝聚程度从高到低将政策网络结构划分成五种类型：以中央政府为主的政策社群、以智库为主的专业网络、由各级地方政府组成的府际网络、由各种资源供给者组成的生产者网络、由政策相关群体组成的议题网络[55]。

总体来看，研究政策网络的意义就在于深入政策实施过程，识别不同组织间的互动，认识不同结构类型的组织间关系，并有针对性地设计政策工具来解决政策制定或执行过程中的难题[56]。

（三）“制度激励—网络结构”的中观分析：理论拓展

目前来看，党内法规的执行研究局限于“自上而下”的理论视角，未能借鉴相关学科丰富的研究执行问题的理论成果，普遍聚焦于静态的单个或少数机构的分析，或是聚焦于文本的研究，导致对于党内法规执行“中梗阻”问题这一重要议题缺乏深刻的理论洞见。基于政治学、公共政策和其他相关学科的理论资源，我们提出“制度激励—网络结构”的中观分析框架，尝试为党内法规执行研究提供一个更加富有实践解释力的理论拓展，在借鉴聚焦中观层面网络视角的研究基础上，引入制度激励要素，以制度激励和网络结构为自变量，考察党内法规执行过程中制度激励、网络结构与政策行动者行为选择之间的关系。

第一，“制度激励—网络结构”将党内法规执行的解释定位在理论的中观层次，立足于制度安排和执行主体互动关系来对其进行问题分析和概念化操作，以避免贪大求全和难以驾驭的问题。框架关注的核心问题是：

（1）党内法规执行过程中的制度安排是什么？制度之间是否相容？制度激励强度如何？（2）党内法规执行主体间的关系符合网络结构中的哪个类型？成员间的关系是什么？成员间如何互动？如何做出行为选择？（3）如何从优化制度设计与构建执行协同机制两个方面提升党内法规执行力？

第二，制度激励是影响政策执行多样性的决定因素和内在源泉。任何一项执行效果好、行动者行为意愿强烈的政策背后都一定有与之相对应的强大的激励和提供这些激励的制度安排。制度相容还是相排斥是考量的主要因素。制度激励的视角可以将宏观、中观和微观有效统一起来，能够使党内法规执行环境、执行结构、执行行动者以及执行结果纳入研究分析的视野。关注制度性的安排，规则、法律对党内法规执行成员（组织或个人）偏好和利益的约束；党内法规输入过程、政治支持、文化因素、意识形态等如何影响执行者的权力、利益和资源平衡；以及党内法规执行者又如何反作用于环境，影响执行环境的变化。具体来看，制度激励的类型分为强激励、弱激励、正激励和负激励；制度的主要构成有法律制度、领导制度、预算制度、责任追究制度、回避制度、信息制度，以及包括道德、社会习惯、传统与习俗等的非正式制度。

第三，党内法规的执行需要不同层级和不同部门共同参与完成，不同行为主体在复杂的执行网络中围绕制度安排的行为选择呈现出较大的多样性和复杂性。“制度激励—网络结构”的分析框架聚焦多元行动者联合行动复杂性的问题，形成垂直网络和水平网络两个分析维度，关注行动者之间的府际关系与水平合作关系对执行结果的解释力。网络结构决定了各个利益主体在政策网络中的角色与位置以及这些位置所代表的权力辐射作用，对网络成员之间的互动行为构成了结构性制约。在一定的结构关系约束下，网络主体之间的互动和相互作用形成了最终的政策结果。网络结构考虑执行成员间围绕资源问题进行谈判或博弈的功能，能够帮助我们分析不同的利益群体（组织机构）之间的关系，如中央与地方之间、党的机构与政府部门之间、党的机构之间、政府部门之间，以及以上主体与其他组织间的互动关系。

第四，识别影响党内法规执行的核心因素，结合分析框架进行归类并设计合适的测度指标，提出制度激励和网络结构对法规执行构成影响的理论假设。

表1 摇“制度激励—网络结构”的中观分析框架

理论假设1：在复杂的组织网络中，组织间合作程度与执行结果正相关，行动者数量、政策任务复杂性等都是影响组织间合作程度和执行绩效的要素。

理论假设2：制度激励与资源依赖共同决定了执行网络间成员的互动关系模式，形成具有不同特点的网络特征。执行行为主体间的关系模式称之为联结模式，分为“有序或无序”两种类型；按照关系强度，分为“互惠或互斥”；按照关系性质，分为“竞争、合作或冲突”；按照网络性质，分为“开放、流动、封闭、垄断”；以及按照利益相关者性质，分为“自愿参与或是强制参与”。比如，根据主体的构成划分而可能提出的类型有权威主导型、平等互动型、团体制约型等。

理论假设3：执行成员间的互动过程中存在协商机制、交流机制、妥协机制和互相学习机制，共同相互作用促成“合作”或“对抗”，并对党内法规执行绩效产生影响。

四、结论

制度的生命力在于执行。在坚持和发展中国特色社会主义制度体系的实践中，党内法规是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要保障。党内法规的生命力和权威系于实施，对确保党的工作规范化开展，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平具有重要意义。本文在理论层面上，从党内法规的执行梗阻问题切入，拓展研究视野，突破传统研究党内法规的学科视角，尝试寻求政策执行研究的丰富理论作为支撑，致力于解决党内法规执行不力的问题。党内法规执行不到位的关键不仅在于党内法规本身，更在于党内法规执行的制度体系和运行机制。一方面，制度激励是影响党内法规执行多样性的决定因素和内在源泉，具有强激励的制度安排有利于推动法规执行，反之亦然；另一方面，不同行为主体在复杂的执行网络中围绕制度安排的行为选择呈现出较大的复杂性，具有多主体、多层级、多面向的特征。能够形成合力的执行结构和互动关系有利于推动法规执行，反之亦然。

此外，将党内法规执行的解释定位在理论的中观层次，立足于制度安排和执行主体互动关系来对其进行问题分析和概念化操作，以避免贪大求全和难以驾驭的问题。适应于中观层面的分析层次，鼓励深入实践过程，采用“案例深描”和“多案例比较”的研究方法，弥合当前在理论研究上过于宏观，而单案例研究又过于微观的不足，尝试更多从动态的视角分析相关党内法规执行行动者的行为特征。