PPP模式在国内环保工程项目中的风险管理研究

曹敏 王易东 张曾莲（教授/博导）

（1中国能源建设集团投资有限公司北京100022 2，3北京科技大学北京100083）

一、研究背景

PPP（Public-Private Partnership），即政府与社会资本合作，主要用于完成大型公共事业项目的建设。以往政府与社会资本合作大多数由政府主导，通过文件确认方式，将工程承包给施工方，待工程建设完成后回收。而PPP模式与以往模式最大的不同就在于其通过正式签订合同来约束双方的义务和权利，以特许经营权予以企业更大的自主权。在工程前期的投资和建设中，政府不再为项目的债务兜底，实现了风险的转移，同时延后了政府的债务承担期，使得政府当下的财政压力得到了有效缓解。在PPP模式中，虽然前期的投资、运营等风险转移至了企业，但政府会在部分政策或环节中对企业的活动进行支持，并通过合同提供一定保障，如在高速公路等交通运输的项目中，政府为保障项目投资方利益，通常承诺10年内不在某区域开通新的路线，从而保证该项目的投资收益。这样一种合作形式有利于充分发挥社会资本的优势，提供更专业的技术、人才支持，以更丰富、科学的运营、管理经验进行项目建设，从而提供高效、优质的服务。另外，该模式在减轻政府债务压力、有利于减少财政支出的同时，政府通过予以支持性政策吸引社会资金，引入市场化竞争主体，也能进一步促进我国投融资体制的改革。这一模式也为实现保增长的目标提供了新的思路。

在基建项目中，环保工程始终是关系整个国家乃至全世界的大型建设项目。近年来，PPP模式逐渐成为我国环保项目引入投资、建设运营的重要方式，在环保项目方面的成功案例更将进一步推动我国在大气污染防治、水生态治理、土壤修复领域的进程，广阔的市场需求同时也将深入PPP模式在环保领域的应用。财政部金融司发布的PPP项目1—5期季报显示，2016年至2017年我国市政工程项目无论是投资总额还是项目数都独占鳌头，且我国绿色低碳项目的入库率、落地率较2016年1月而言有明显提升，可见PPP项目积极助力绿色低碳项目，逐步实现结构优化。而随着新能源、新技术的出现，过去传统的融资模式和以政府为主导的建设方式显然难以满足现代环保工程的建设需求。环保工程在自有资金、人才和技术等方面也需要与时俱进，通过良好的融资平台，引入充足的资本及人才，从而建设一套先进的环保系统，以提高我国环保工程的质量和效率。在这样的背景下，PPP融资模式的引入为我国环保项目的建设提供了新的机遇。政府通过授予特许经营权、予以政策优惠、推行PPP项目债务资本化等方式，积极鼓励、引导社会资本参与环保项目的建设及运营。项目风险交由政府与社会资本共同分担的新突破，在有效缓解地方政府财政压力、降低债务负担的情况下，还提高了运营过程中的管理效率，更高效地推进我国公共基础设施和服务建设的市场化配置。引导社会资本参与环保项目建设，对创建节能减排的友好型城市和促进可持续发展建设具有重要意义。

二、PPP项目风险管理的重要性

目前，虽然各地的基建热带动了我国PPP的热潮，从2015年至今，PPP项目的入库数量不断攀升，涉及的行业类型也不断扩大，但是项目的总体落地率不高，意味着许多项目虽然已经完成申报，但是由于融资问题、风险问题或是法规制度等方面的因素，使得其迟迟不能落地。就环保项目而言，其覆盖范围通常较广，而且总体流程复杂，涉及多方合作，需要从项目设计、工程报价、招投标、建设运营等各个方面进行把控。

项目设计主要包括：建设规模的确定及项目的总体布置；工艺流程的确定和设备选型；主要的技术及经济指标的确定；成本预算及资金预算；工程进度安排；经济评价等。其中每一环节都需要专业的技术人士提供相应支持，否则，在工艺流程、技术指标或成本预算的确定等任何一个环节中出现差错，都将直接成为项目在实施过程中的财务风险。

在工程报价方面，PPP项目也存在较大的隐患。一方面，我国“债转股”的形式推出后，企业感到资本退出压力减小，呈现出虚假报价的现象，另一方面，则是政府缺乏对工程报价的具体核算标准及监管体系，由此造成了许多地方存在PPP项目工程报价虚高的问题。因此，如何对项目造价进行科学合理的估算，将是解决项目建设或政府日后赎回项目的潜在财务风险的一大重要因素。

由于环保项目所需的资金总量通常较大，项目的融资方式复杂，因此金融风险发生的概率较大。再加上PPP项目的持续时间较长，这使得项目对于市场利率、汇率的变化更为敏感。另外，从财政部金融司发布的各期季报来看，目前参与PPP投资的企业大多为国企，主要因为私人资本在资源配置和规模方面无法与国企相比，尤其是在资金方面。实地调研表明，我国“四大”国有银行因风险控制，在没有政府背书的情况下，对向私人企业提供贷款的决定十分谨慎，相比之下，一些地方性银行则显得十分积极，但这也成为了项目的另一潜在风险。就国企而言，因更容易从银行取得贷款，因此国企在取得项目时通常不计成本，缺少对项目可行性和机会风险的系统调研，银行方面也缺少对项目风险的考察和把控，最终导致投资失误。

从PPP的法制环境来看，我国目前仅出台了几个相关的法规性文件，如“特许经营法”及“PPP项目法律体系”，在顶层制度设计中仍存在不足。政府应加快在PPP项目中承担角色的转变，由过去基础设施的“提供者”成为“合作者”及“监督人”，否则，很可能以其优势地位对项目的运营施加压力，引起政企不和，成为企业在运营中的一项风险，最后造成项目的中断。因此，如何进行有效的顶层设计，不仅允许和鼓励社会资本参与，而且要保障项目“有利可得”，同时，如何加强对企业准入条件的审核，保证企业的债务可控，防止后期出现企业负债过多、无法完成项目运营的风险，这都是环保项目在未来发展中需要探讨的关键。

目前，随着PPP项目的不断推动，项目中各阶段的风险也逐渐显现出来，其中，财务风险因涉及融资、利率、市场效益等多个环节，贯穿项目的始终。而PPP项目因其部分的社会性和公益性，也必然会引起社会的广泛关注。我国的PPP模式正处于起步阶段，因此，对于财务风险方面的把控需引起足够重视，只有打好开头，才能使PPP项目顺利地在我国广泛开展。

三、广州市西朗污水处理PPP项目风险管理分析

（一）项目前期的风险控制

1.项目发起方式选择的风险识别与控制。PPP项目有两种常见发起方式：应标式和自提式。应标式发起方式是一种较为传统的招标方式，首先政府进行规划、提出方案和可行性分析，通过审核后，政府将正式发布公告，招选特许项目经营商，吸引有意向的社会资本方参与竞标。自提式发起方式，也称民间自提，是一种非公开招标的项目初始发起方式。两种发起方式各有利弊，因此为控制项目发起方式的选择风险，政府应根据项目自身的特点以及政府需求选择合适的发起方式。

在广州市西朗污水处理项目中，政府选择了应标式发起方式。应标式发起方式由于其参与方多、竞争性强、公开透明等性质，形成了一种良性的竞争环境。这一方式充分体现了竞争机制，并且在一种公开公平的竞争环境下，企业的参与积极性升高。另外，该种方式有益于从众多企业中甄选出综合实力较强的企业，不仅保证了项目的高水平高质量，同时也让投资成本更为合理。中国PPP研究院特聘专家、重庆市PPP中心专家委员会主任周林军认为，合理利润并不来自政府的事前计算，是通过投资人的竞争而形成的，公共企业有权在提供产品或服务时收取合理利润。可见，政府对西朗污水处理项目采取应标式发起方式，在保证了企业的合理利润的同时，也对社会资本的形成起到了充分的激励作用。

2.PPP运作模式选择的风险识别与控制。在项目前期阶段，PPP运作模式的选择是至关重要的一环，将影响整个PPP项目后续的运行。一旦运作模式选择失败，政府和社会资本均有可能面临重大的风险，例如融资手段不合理、项目管理不妥当、成本分担不公平等风险。因此，政府和社会资本应该充分考虑项目的规模、性质以及项目整个的生命周期，根据双方各自利益选择一种运作模式，从而控制运作模式的选择风险。在西朗污水处理项目中，广州市建设委员会充分考虑了政府和社会资本各方应该承担的责任和风险，从项目特点、成本分担和收费机制出发，主要考虑了以下几方面：（1）从项目的主要建设内容来看，该项目为新建项目。（2）从项目的主要资产及其属性来看，该项目资产为污水处理系统并具有长期稳定的收费机制和可持续经营的属性。（3）从项目的成本分担方式来看，为减轻政府的财政压力，该项目由社会资本方负责融资工作，政府对项目进行适当补贴。基于以上几方面的考虑，西朗污水处理项目最终选择了BOT运作模式。BOT运作模式，即build-operating-transfer，是一种由社会资本方负责主要建设并在特许经营期内对项目进行运营，到期后转移给政府的PPP典型运作模式，满足了西朗污水处理项目中政府对社会资本方融资建设的要求，减轻政府财政压力，同时社会资本方可根据项目资产的收费机制赚取利润，从而弥补建设成本，最终该项目转移给政府。在西朗污水处理项目上，政府对项目进行了充分的考察，做到了因地制宜，并合理划分了风险分担界线，为后期双方的进一步合作奠定了基础。

3.投融资风险的识别与控制。由于PPP项目耗时较长，资金来源和结构都较为复杂，资金容易受到供需市场、宏观经济环境等变化带来的影响，从而造成金融风险。一些BOT项目自有资金低，融资渠道单一，过度依赖银行贷款，再加上资金借贷结构的不合理，很容易出现还款数额大且还款时间集中，转入运营期后，背上更加沉重的债务包袱，最后导致无法还款项目中断的情况。因此，如何利用好财务杠杆，坚持稳健的财政策略是投融资过程中重要的一环。另外，在PPP的融资过程中，许多项目都引入了外资贷款，西朗污水处理项目也是如此，而外汇融资的风险较一般融资而言更大，因此如何安排外资贷款的比例，从而降低未来的利率、汇率浮动等风险也是该项目成败的关键点之一。

西朗污水处理项目的注册资本为3.33亿元人民币，项目的投资主要来源于项目融资。该项目以质押或抵押的方式，利用各项权益和固定资产，从中国工商银行广东省分行获取的贷款中人民币占50%，其余为外国货币贷款。获取的贷款中，中长期人民币贷款3.4亿元，其中包含用款期限小于一年，到期后将转为中长期贷款的基建储备贷款4 000万元。该项目为降低外汇风险，不仅控制了外币贷款的比率，而且在外币币种上也进行了选择和分担，贷款的外币中，美元贷款额仅为4 000万元。另外，该项目通过质押和抵押的方式进行贷款，充分利用现有资产的价值，降低了融资成本。项目还合理划分了负债结构及还款期限，使得资产及负债始终处于健康适度的范围。为了确保项目未来的收益情况及对各项财务风险进行有效控制，在制定融资方案时，工行还专门组织了相关团队对项目的盈利能力、资产结构等进行了详细的评估，并就项目运营过程中的现金流等环节与项目公司进行了深入的讨论。2001年8月，西朗污水处理项目的融资方式在通过原国家计委审批后，成为了我国第一个采用项目融资方式建设的污水处理项目。

4.社会资本方甄选风险的识别与控制。如何进行社会资本方的甄选是PPP项目运作过程中十分重要的环节，通过招标方式吸引行业中的佼佼者进行竞标，能有效引入市场竞争机制，通过科学的方法甄选出拥有先进技术、丰富经验及资本雄厚的社会参与方，降低了项目风险，保障了政府与企业的高效合作，有助于项目在后续建设及运营阶段的平稳持续发展。在PPP项目社会资本方的甄选过程中，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，将有利于PPP项目的健康可持续发展。单一采购来源的采购方式难以刺激企业参与政府投资的积极性，同时由于缺乏竞争意识，也容易让企业在技术、人才等方面止步不前，不利于项目的整体可持续发展。在西朗污水处理项目中，为了对社会资本方的整体能力进行较为全面的考察，降低招标过程中的偶然性，减少恶性竞争的可能，广州市政府除了采用传统的招标方式外，还通过组织一系列招商引资会，以谈判的形式进行双向选择。利用多元的甄选方式，充分了解投资方的情况，合理设置准入条件，能更科学合理地选择出最优质的社会资本方。

5.交易边界的确定风险的识别与控制。PPP项目的交易边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、定价机制和产出说明等。交易边界不明确对项目的实施、项目最终的移交以及财务成本分担等都会产生巨大的风险。交易边界的确定的风险可能包括：（1）特许经营的起止时间不明确，造成合同任意一方出于自身利益考虑提前终止合同，给合作方造成财务风险或营运风险。（2）特许经营内容不明确，可能会导致项目最终因缺乏管理而失败。（3）付费或补贴机制不明确或不合理，造成后续营运过程中缺乏财务保障。（4）定价机制不明确，使项目因失去盈利性而给一方造成重大亏损。因此，在项目实施前期需要预测项目实施全过程中可能遇到的不确定性因素，结合经验教训，通过明确合同交易边界，来控制交易边界确定的风险。

西朗污水处理项目中，政府和社会资本对项目的特许经营期限做了明确规定，将23年的BOT转让期划分为三年的项目准备期、三年的项目建设期和后续17年的项目运营期，合同期终止后将全部资产无偿转让给中方，并且为了保证项目转交后仍能继续运营，合同规定了在17年的运营期内要将该项目的主要资产全部更新。在经营内容上，合同明确规定了项目公司负责处理政府方提供的污水，并使其达到一定的排放标准，而政府将针对这一服务支付费用。在定价机制上，由于该项目是我国的新兴行业，缺乏可参考的市场价格，因此合同双方从成本利润的角度出发确定了服务的价格，保证了社会资本的成本收回和合理利润。

（二）项目中期的风险控制

1.项目建设风险的识别与控制。项目的建设往往交由承包商负责，那么承包商的技术水平、管理能力及建设经验等将会对项目建设的过程产生直接的影响。为了分摊项目风险，西朗污水处理项目通过招投标的方式确定工程承包商，这有利于对各竞标公司的专业背景、技术水平等进行详细考察和对比。由于设计、采购和施工等是由不同的承包商负责，因此，很容易出现衔接不清、责任难分的弊端。为了减少各方在衔接过程的争端，西朗污水处理项目采用工程总承包合同的形式进行。该类合同的优势在于充分运用了设计在整体过程中的主导作用，有助于对项目的持续改进。同时在设计、采购、施工等环节上，简化了交接程序，明确了责任承担主体，使得项目的建设效率更高且更有保障。西朗污水处理项目通过国际邀请招标，最后确定了香港亿辉工程公司为总承包商，负责该项目中污水处理厂、截污干管及泵站系统建设中的一系列事项，以确保该项目能在合同约定期内以合同约定的成本交付于业主，且确保污水处理系统达到合同标准。

2.项目运营和维护风险的识别与控制。PPP项目本身是一个大型的公共基础设施项目，其运营成果的受益范围及影响范围较广，同时这也将影响社会对于该合作方式的信任程度，对于该模式能否得到社会认可、进一步推进具有重要作用。在项目建成后，项目一般会委托给具有相关资质的专业营运商对项目进行后期的运营、财务及风险等方面管理，从运营成本、财务状况、收益情况等方面进行评估和管理，对于运营过程中出现的风险在最短的时间内做出反应并进行有效控制。西朗污水处理项目工程动工前，广州市京水水务有限公司已经通过公开招标方式，成为了项目建成后的专业运营和维护承包商，以运营总承包方式对项目的运行、维修及管理方面的事项负责。该项目充分考虑了运营总承包方式与该项目的契合点，通过该方式对项目进行整体且系统的把控，防止出现责任落实不到位、运营过程多头领导、多头负责等项目风险。同时，以公开招标方式确定承包商，引入了竞争机制，一方面，有助于加强对承包商的了解，另一方面，有助于项目的公平和公开，确保项目运营和维护的专业性，减少后期运营和维护的风险。

另外，通过与运营商签订详细的运营和维护合同，来确立双方的权与责，为未来权责分担奠定了良好的基础。该项目由运营商提供履约担保，这一方面可使该项目的三大参与方，即银行、投资方、项目方对项目的运营成本及风险提前预见，达成共识，另一方面，在建设过程中，运营方也可以参与建设过程，对过程进行一定的监督和控制，有利于项目的持久平稳运营。

（三）项目后期阶段的风险控制

PPP项目后期一般是指合同终止后项目的移交过程，项目移交过程涉及到资产的转交、专业技术和资料的转交等。因此，项目后期阶段的风险主要是指项目能否顺利移交、项目移交过程中发生的费用如何承担、移交后政府能否继续正常进行营运等。为控制项目后期阶段的风险，PPP项目合作双方应该充分考虑项目后期可能发生的风险，并采取相应措施来规避风险。

在西朗污水处理项目中，双方对17年商业运行期满以后可能发生的各种事项进行了协定，并在以下几方面达成了共识：（1）为了避免由于项目转移重要资料丢失的风险，合同双方对转移过程中需要转交的一切资料做了明确的规定，包括专有技术、各项资料和使用权等。（2）为了规避转移后的负债风险，双方明确了该项目所涉及转移的资产的使用状态，即不能存在资产抵押等状况。（3）为了避免双方因费用问题发生纠纷的风险，双方协定政府方将承担移交过程中发生的全部费用。（4）为了避免其他因素对移交过程产生重大影响，双方还协定了在移交前再次对一些重要问题讨论协商。

西朗污水处理项目合理设定了项目方的退出机制及双方的权利和义务，减轻了政府回收资产后的修复工作或其他非必要费用支出。同时，因为该项目在商业运营期中有较完备的合同管理、风险控制及监管体系，因此项目方顺利完成项目移交，成为了我国PPP项目中较为成功的案例。

四、结论与建议

在广州西朗污水处理项目中，政府通过污水项目的建设实现了城市污水的处理，而社会资本通过收费机制弥补成本实现利润，政府和社会资本双方均通过PPP项目的实施达成了自身的目标。总体来说，只要在项目实施过程中政府和社会资本双方都做好风险预测和防控，PPP项目将为政府和社会资本双方带来新的机遇。

从广州市西朗污水处理项目的成功经验中，我们可以看出在PPP项目的前期招标合作、中期建设实施以及后期的项目移交过程中，对项目进行严格的风险识别和控制，是项目最终取得成功的关键因素。广州市西朗污水处理项目的成功主要取决于以下几方面：（1）项目初期根据项目的实际情况，考虑多面因素，对PPP项目的发起方式、运作模式、投融资方式、社会资本方甄选以及交易边界的确定五方面进行了严格的风险识别和控制，为项目的后续实施奠定了稳固的基础。（2）在项目中期，政府和社会资本又就西朗污水处理项目的建设、运营和维护进行了风险识别和控制，从而保证项目高质量的完成。（3）充分识别了项目后期可能发生的各种风险，并对其进行了防控。总的来说，广州西朗污水处理项目实现了一个全过程的风险识别和控制，确保了项目的顺利实施和完成。

基于广州市西朗污水处理项目的成功实施，本文对水利工程类项目实施PPP模式提出以下几点建议：（1）项目招标中充分体现竞争性原则，促进社会资本参与的积极性，降低项目成本，对社会资本形成合理利润。（2）根据项目自身特色，从政府和社会资本双方利益出发，选择合适的PPP运作模式和投融资方式。（3）合作前拟定详细的合同，充分预见项目实施中的各种风险，通过明确交易边界来明确合同双方的责任义务，从而规避项目实施过程中形成的各种风险。（4）对项目实施的各阶段、各过程都实施严格的风险识别和控制程序，并及时发现项目的不足并做出修正。（5）选择专业的团队对项目进行建设、运营和管理，避免投资方因不了解项目的工艺流程和管理方式等造成管控失调，从而导致项目失败，同时也能转移项目的建设运营风险。