乡村振兴：四大短板与改革路径

林永兴 苏晖阳 余淼杰

一 引 言

改革开放四十多年的高速发展使中国总体经济水平进入了新的历史高度，但社会发展不平衡不充分的问题仍然存在，在乡村建设领域尤为突出。十九大报告将“乡村振兴”这一重大决策部署作为新时代乡村工作的总抓手，将“乡村有效治理”界定为振兴战略中的基础、基石。

以行政体制改革为代表的政府治理改革成为“推进党的领导、人民民主和依法治国有机结合和深化实现的重要纽带和实施枢机”(王浦劬，2014)[1]，也是社会主义现代化乡村振兴的实现路径。在此过程中，自治、法治和德治的“三治合一”乡村治理体系建设既是推进国家治理体系和治理能力现代化的实践场域，也是实现乡村振兴的方法论(何阳和孙萍，2018)[2]，必须将新思想、新方法和新规范引入乡村治理和乡村产业发展中，建立符合国情域情、体现时代特征、规范有序、充满生机、调动民情、彰显民意、共享共担的村民自治秩序(徐勇，2009)[3]。

党的十九届四中全会提出，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，建立更为系统和科学的制度体系，以创新乡村治理方式补齐乡村振兴的短板，把制度优势要素更好地转化为国家治理效能。同时，在乡村振兴战略整体视域之下，还要应用新视角、新技术审视政府职能转变路径，从信息科技前沿中汲取治理现代化的时代势能，推动乡村实现高质量发展。

二 乡村发展有待解决的主要短板

(一)乡村公共服务短板

公共服务对农业农村发展具有直接效应和间接效应，是推动农业农村发展的动力引擎。乡村产业发展的公共服务短板体现在三个方面：一是乡村产业信息技术、品牌建设等“软公共服务”薄弱，二是劳动力职业技能培训有待加强，三是基本公共服务欠账多。

利用好信息技术、建设农产品品牌对乡村产业发展具有重要作用。农产品及农业加工品的规模和质量是乡村产业发展的成果和表现之一。当前，乡村农产品供给关系失衡，品牌质量建设不足，这些问题的源头之一是乡村信息技术公共服务并不完善，未对农业农村发展产生推动力。例如，新信息技术发展背景下，没有充分发挥大数据预测服务在辅助农业生产上的优势，我国农村地区供给和需求市场缺乏有效的联动，导致乡村农产品供过于求和供给不足现象并存，影响了乡村产业的发展。在乡村产业品牌建设方面，特色品牌效益不足，以牛肉为例，根据国家统计局及联合国粮食及农业组织(FAO)数据，2016年我国牛肉产量为716.8万吨，占全球总产量的10.5%，在各国中排名第四。尽管牛肉量产规模十分可观，但我国肉牛以黄牛及其改良品种为主，附加值较低，知名度远不如安格斯牛肉等国际知名牛肉品种，在国际市场缺乏竞争力。因此，缺乏有效引导和鼓励乡村因地制宜地打造或强化农业品牌的公共服务，是制约乡村产业做大做强、走向国际化的重大因素。

农民职业技能薄弱，新型职业农民培训有待加强。“大国小农”是我国的基本国情，农业大多采取的是小规模粗放式经营，农民受教育程度低，职业技能弱，适应生产力发展和市场竞争的能力不足。根据第三次全国农业普查主要数据公报，2016年中国农业经营户数量为20743万，其中规模农业经营户为398万，仅占总体的2.0%。从受教育程度来看，2016年中国农业生产经营人员(1)农业生产经营人员指在农业经营户或农业经营单位中从事农业生产经营活动累计30天以上的人员数(包括兼业人员)。共31422万人，其中6.4%未上过学，37.0%上过小学，48.4%上过初中，7.1%上过高中或中专，1.2%上过大专及以上。91.7%的农业生产经营人员止步于初中教育，整体受教育程度偏低。从职业素养来看，我国农民的职业技能普遍偏低，并且职业技能整体水平提升和改善的效果不佳，缺乏行之有效的相关技能培训服务。而在拥有着较为成熟和有效的农民职业教育服务的德国，强调实践与理论的动态融合，采用“双元制”模式，在农业生产领域实行考试准入机制，规定只有通过农业职业资格考试者，才能够成为农业工人。与发达国家成熟的农民职业技能培训体系相比，我国农民职业培训体系起步晚、普适性不足、缺乏技能进阶的科学设计。在乡村振兴的国家战略下，如何提供职业农民培训服务，为乡村产业发展注入高质量的人力资本，做大做强农村社会的智力资本，应当是政府治理改革考虑的一项重要内容。

在通识教育、社保扶助、卫生保健等领域，乡村民生保障等基本公共服务欠账多。第一，农村地区教育事业发展水平低，县域义务教育不均衡现象突出。随迁子女数量增加(2015年比2011年增加了8.4%)，使大量农村学生涌入城镇学校。义务教育形成了乡村小规模学校、城镇大规模学校的格局，乡村学校五成以上不足100人。就教育城镇化水平而言，2015年小学阶段比2011年提升了10.4%，达到69.40%；初中阶段则提升了6.7%，达到83.71%(秦玉友和邬志辉，2017)[4]。此外，网络在线教育在农村的普及度受限，未能实质性地弥合差距。第二，政府在农村社会保障方面投入偏少。2014年，农村地区社会保障支出为每人1521元，仅为城镇的25.9%。以最低生活保障为例，根据国家统计局数据，2016年农村地区为每人3744元，仅为城镇的63.1%(杨林和薛琪琪，2016)[5]。第三，农村卫生保健服务能力不足。尽管有分级诊疗政策缓解医疗资源享有水平不均的压力，但城乡健康素养仍存在显著差异，优质医疗资源一般聚集在县城和大城市，乡村医疗水平较低，难以为村民提供优质的医疗卫生服务，普惠式的医疗卫生体系有待完善。城乡之间医疗资源投入失衡，乡村地区明显偏少。2015年《中国妇女儿童状况统计资料》数据显示，中国农村人均卫生费用为1274.4元，仅为城市的39.4%。乡村地区医疗卫生队伍的建设比较落后，对技术人才的吸引力弱。2015年《中国卫生和计划生育统计年鉴》数据显示，乡村地区每千人对应的卫生技术人员为3.8人，不仅在数量上仅为城市的38.9%，整体来看，乡村卫生技术人员的专业水平有较大的局限性，缺乏相应的知识储备和自主意愿，导致医联体建设的医疗远程协助设备蒙灰遇冷、沦为摆设。

(二)乡村基础设施短板

从传统的道路、供水、供气到新兴的宽带网络，农村基础设施建设均远远落后于城镇。第一，道路建设方面。乡人均道路面积为13.6平方米，为建制镇的105.6%，为县的101.0%，为城市的85.8%。从人均道路面积来看，乡村道路数量与城镇相差无几，但考虑到乡村地区地广人稀，实际道路数量仍然不足，且道路建设质量较差，养护任务重。第二，供水方面。乡供水普及率为71.9%，建制镇为83.9%，县为90.5%，城市为98.4%。其中，只有81.4%的乡属于集中供水，农村地区集中供水受益率仍然偏低，用水保障不足。第三，燃气方面。乡燃气普及率为22.0%，建制镇为49.5%，县为78.2%，城市为95.8%。农村地区燃气普及率明显偏低，仍大量使用煤、秸秆等传统能源，能量利用率低，且容易造成环境污染(2)数据来自《中国城乡建设统计年鉴(2016)》。。第四，网络建设方面。根据2017年《中国统计年鉴》，农村宽带接入用户数量为7454万，只占全国宽带接入用户总量的四分之一。第41次《中国互联网络发展状况统计报告》展示了城乡之间接触网络群体的规模差距，2017年底，中国农村地区网民数量为2.1亿，仅占全国网民总量的27.0%，远低于城乡人口绝对数量的比较值。同时，在网络基础设施建设迅速铺开的大背景下，互联网普及水平在城乡之间“冷热不均”，城市的普及率为农村的两倍。

乡村生活垃圾不断增加，无害化处理配套设施不足。随着经济社会的发展，农村生活垃圾总量节节攀升、种类愈发多样，传统的燃烧、掩埋方式将对乡村环境造成破坏。一方面，乡村地区污水处理设施建设不足，导致污水处理率极低。根据2016年《城乡建设统计年鉴》数据，仅有9.0%的乡对生活污水进行处理，远低于城市与县城，并且只有建制镇的三分之一。同时，乡的污水处理率只有11.4%，与建制镇的52.6%、县城的87.4%、城市的93.4%差距较大。污水处理设施建设的不足，使得生活污水成为广大乡村地区生态环境的重要威胁因素。另一方面，农村生活垃圾数量持续上涨、构成愈发多样，垃圾处理率偏低。乡生活垃圾处理率只有70.4%，其中采用无害化方式处理的更少，只有17.0%，而建制镇两项数据分别为86.0%和47.0%。这多囿于成本、工程量以及环保意识等因素，乡村生活垃圾处理设施建设水平和实际处理效果与城镇相差甚远，凸显了政府资金投入力度和政策出台或落实不足，乡村垃圾处理设施的完善迫在眉睫。

乡村文化基础设施建设滞后，乡土文化传承发展受阻。一方面，乡土文化的物质载体不足。伴随着城镇化的持续推进，乡村区划撤并删减、农村改造大量展开。根据2017年第三届中国古村镇大会公布的数据，尽管已经采取了一些措施以保护传统村落，如投入资金、出台政策鼓励有条件的乡村打造特色传统村落旅游项目，但15年来我国传统村落减少了近92万个，当前村落还在以平均每天1.2个的速率走向消亡，农村原有的宗庙、祠堂、牌坊、民居等文化遗产也在大量拆除。在传统乡土文化物质载体消失的同时，新型文化物质载体建设又未及时跟进，导致了乡村文化物质载体的不足。另一方面，乡土文化的非物质载体淡化。端午、中秋等节日自古以来就富有文化韵味，是传承乡土文化的有力载体。然而，在工业化进程中，传统节日文化在西方世界快餐文化的日益“祛魅”中，其内涵关注度和传播程度都明显下降。根据国家统计局上海调查总队发布的《上海青年群体文化意识调查报告》，青年受访者(18-35岁)对除春节外的绝大多数传统节日的重视程度，比35岁以上受访者少10%。同时，舞狮、评书、戏剧等民俗活动、传统艺术逐渐淡出了民众视线，近半青年受访者表示对传统艺术节目不感兴趣。即使在非物质文化遗产热度的大力刺激下，农村青年一代也依然没有重拾对乡土文化的兴趣，缺乏深入乡村传承乡土文化的动力。一些新型文化活动脱离农村实际，网络文化活动又未能覆盖广大农村地区，难以满足人民群众的多样化需求。当前我国正在大力加强社会主义文化建设，但政府对农村文化建设缺少科学的规划，乡村文化基础设施投入有限，未能有效破解乡土文化内容形式陈旧、保护建设不足和文化人才队伍匮乏等问题，严重制约了乡土文化重建。

(三)乡村组织建设短板

乡村组织建设短板表现在农村基层党组织和农村基层群众自治性组织两者上。

1.农村基层党组织治理模式创新不足。一方面，农村基层党组织对创新治理的理念吸收不足，仍停留在传统的文件、命令的治理模式中，缺少协商、服务等多元主体共同治理意识。另一方面，农村基层党组织对治理方式的革新力度不够，面对城镇化进程中新出现的复合性矛盾(如土地征用、房屋拆迁等)，治理手段单一、处置不及时，并且未能充分利用网络渠道公开涉村政务信息，加之干群间的不信任等因素，进一步导致矛盾恶化。

2.农村基层群众自治性组织缺少活力。(1)村民自治缺乏经济支撑。村民自治的高质量运行，需要一定的物质资源，否则无法为全体村民提供多样化的服务。农业税全面取消后，村集体失去了原有的经济来源，难以提供公共产品。(2)农村社会文化异化。伴随城镇化的持续推进，传统的乡村秩序逐步瓦解，然而新的社会规范又未能及时确立，农村社会文化处于混乱状态。(3)农村人才流失严重。村民自治制度设计实质化以及相关权益实有化的实现，高素质人才的积极参与始终是重点所在。然而，在不断推进的城镇化过程中，文化程度高、管理能力强的农村精英都进城工作乃至定居，人口的严重流失、村庄组织体系赖以建立并运行的社会基础的改变以及村庄内部“空心化”一定程度导致农村基层组织干部老龄化严重、组织运作“虚置”(曹海军和曹志立，2020)[6]。(4)村委会行政化明显。从法理上讲，村委会属于“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，然而在往乡村地区投入大量资源的同时，各级政府部门必定会加强对相关资源的掌控力度，村委会实际扮演了乡镇政府派出机构的角色。

(四)乡村体制机制短板

农村劳动力要素与资本要素大量流出，城乡之间要素流动机制有待完善。根据国家统计局数据，我国城镇化水平稳步攀升，从2008到2017年的十年时间里，城镇化率已经从47.0%上升到58.5%。城镇化是一个国家现代化水平提升的重要标志，但在资源总体有限的情况下，劳动力要素和资本要素纷纷向城镇聚集将不可避免地导致乡村相应要素的匮乏。根据《2017年国民经济和社会发展统计公报》，全国农民工(3)包括年内在本乡镇以外从业6个月及以上的外出农民工和在本乡镇内从事非农产业6个月及以上的本地农民工两部分。总人数为28652万，比上年增长了1.7%，占乡村人口总数的49.7%。城镇化改变了乡村的人口结构，农村常住人口的主体变成了留守老人、儿童、妇女，农村对于青壮年劳动力的吸引力远远逊色于富有更多机会的城市，农村人口空心化问题不仅使经济发展迟滞，同时造成了留守儿童、空巢老人等社会问题。林善浪等(2018)[7]通过分析我国9省115地市农村人口流动情况发现，大多数地区农村都有较大的人口净流出，一些地区人口净流出率甚至过半，大多数农村人口进入沿海省份的发达城市。来自乡村地区的劳动力持续流进中心城市，使得乡村现代化缺少必要的人力资本。从资本要素来看，由于乡村本身欠缺对于资本的吸引力，加之储蓄意愿的城乡差异，乡村资本会通过位于乡村的金融机构(4)主要包括大型商业银行、农村信用联社、邮政储蓄银行、农村商业银行等。外流。谭燕芝等(2018)[8]通过研究县域经济和新增金融网点数据，发现由于农村地区投资回报低、风险大等原因，农村金融机构在吸收当地资金后，将资金往非农村地区输送，引发农村资金长期过度外流。同时，当前农村金融体制还存在供给不平衡、供给面过窄、供给深度有限等问题，加上发展互联网金融条件不成熟，阻碍着农村普惠金融体制的构建。合理的城乡要素流动机制是促使当下城镇与乡村协同发展的必要条件，也是未来城镇化向纵深发展的必然依托。值得注意的是，建立完善的城乡要素流动机制，有效整合乡村生产要素，单凭“看不见”的市场力量及其“自我调节”作用是难以实现的，这需要政府有力有为的政策支撑。

乡村水土资源紧张、浪费以及污染严重，缺乏有效的水土资源保护机制。我国人均水资源占有量仅为世界平均的四分之一，人均耕地资源只有全球平均的40%，属于典型的水资源和耕地资源紧缺国家(张桃林，2015)[9]。在城市化进程中，水土资源愈来愈向城市倾斜，而乡村水资源和土地资源则愈发紧缺。此外，水土资源浪费及污染问题也十分严重。在水资源方面，《2016年中国环境状况公报》数据显示，在6124个地下水监测点中，水质为优良级别的只有10.1%，良好级别的有25.4%，较好级别的有4.4%，较差级别的有45.4%，极差级别的有14.7%，污染形势严峻。在耕地资源方面，根据《2016年中国国土资源公报》，在2011-2015年的五年时间里，我国耕地面积从13523.9万公顷下降到13499.9万公顷，大量耕地被用于非农产业发展，导致耕地面积不断下降。同时，化肥不合理施用、农药包装物处理不当和规模化养殖等造成了大量土地污染。根据《2016年中国环境状况公报》，耕地被评价为一等至三等的面积仅占总量的27.1%，四等至六等的占总量的45.1%，七等至十等的则占总量的27.8%。因此，必须建立健全土地种植技术体系、资源大数据实时监测网络、土地污染处理措施和回收机制。

法治观念尚未全面树立，德治传统遭受质疑，德治法治协同机制亟需推进。一方面，伦理道德约束力下降。以儒家伦理为核心的乡土文化在中国广大乡村地区发挥着主导作用，但是在城镇化、现代化进程中，乡村传统社会结构日趋瓦解，以宗族为支撑的伦理规范系统影响力下降，物质文明和功利主义开始大行其道，乡土文化则被工业文明视为保守与落后的代表。刘锐和杨华(2014)[10]通过研究湖北京山J村老人自杀原因发现，合计超过半数的老人因为家庭矛盾和孤独无力选择自杀。另一方面，农村法治观念淡薄。尽管近年来普法工作不断加强，但村民的法治意识仍然比较淡薄。刘金海(2015)[11]通过对全国269个村3675位农民的调研发现，无论是否为党员、干部，一些农民认为社会中存在权大于法的现象、犯法可以用金钱摆平。法治意识的薄弱不仅表现为农村干部缺少对相关法律法规的学习和敬畏，存在以权乱法的情况，也表现为普通农民在正当权益遭受不法侵害时，倾向于私力救济乃至屈服于所谓的地方权势者，而较少选择法律框架内的途径维护自身权利。总的来看，法治与德治之间配合不够。延续了数千年的乡土传统并未完全改变，熟人社会在某种程度上仍然存在，礼俗在乡村依然发挥着或强或弱的作用。但是在现代法治国家的概念中，传统礼俗的效力更多有赖于村民的自觉遵循，失去了强制力的支撑。在社会转型期，由于法治与德治协同机制缺失，乡村礼与法之间的对立与冲突，导致农村社会治理混乱。

三 乡村振兴进程的政府治理改革逻辑

乡村发展有待解决的公共服务、基础设施、组织建设、体制机制四大短板，贯穿于乡村产业、生态、乡风、治理、生活领域，与乡村振兴战略所提出的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五大总要求相对应。要想补齐这四大短板，乡村治理体系的现代化是枢纽。同时，高质量的公共服务，完善的基础设施，强有力的组织建设，高效的体制机制又是政府职能转变的关键节点。由此可见，乡村振兴进程背后，贯穿其中的是国家治理体系和治理能力现代化，推进法治政府和服务型政府建设。

(一)构建现代化乡村治理体系

十九大报告提出乡村振兴战略，凸显了乡村发展在国计民生中的基础性地位，以及党对于破解乡村发展困境的决心。乡村振兴的目标任务、基本原则、总体要求以及待解决的关键问题在2018年中央一号文件有详细的阐述(5)中发〔2018〕1号《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。，其中乡村有效治理是实现战略目标的路径依托，也是乡村振兴和乡村现代化的一个方面，更是维系产业经济、生态环境、乡风文明和民生保障等高质量发展的保障。在以往城镇化的长期高速发展中，国家主导的社会发展政策、生产资本要素向城镇倾斜，乡村陷入了缺乏有效治理、发展活力不足的困境。面对互联网时代的新形势，要想推动乡村高质量发展、实现乡村振兴的目标，必须紧密围绕关键环节，破除当前已经不合时宜的体制机制弊病，而乡村治理体系现代化正是实现这一任务的重要抓手。

乡村振兴是一项系统工程，不是某一时期、某一地区、某一领域乡村发展状况的改善，而是中国所有乡村的全面振兴。因此，必须要科学、准确、深入地把握中国乡村治理现状特征与乡村振兴的内涵，统筹谋划好乡村产业发展、生态环境保护、治理理念改革、乡风文化重构、民生福利加强等各方面事务，在其关联互动之中谋求协同增效，按照整体部署规划，协调推进乡村振兴。

乡村振兴的五大总要求是一个相互关联、协同推进的整体，既高度概括了乡村振兴的目标效果，同时也系统指出了乡村振兴的实施逻辑。其中，产业兴旺要求围绕农业供给侧结构性改革，夯实农业生产能力基础；以农机农技的整体水平提升为抓手，优化农业生产投入组合，提升农产品的品质及竞争力；在三产融合体系中稳固农牧织造与乡土工业的共生关系，并向效益水平更高的服务产业合理延伸，发掘和培育新的促进因素。生态宜居要求推进乡村绿色发展，秉承尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，充分利用乡村地区良好生态环境这一最大优势，打造人与自然良性互动的格局。乡风文明要求坚持物质文明和精神文明同步发展，加强乡村地区思想道德建设和公共文化建设，重新审视农村传统文化宝库，发掘和凝练其中具备传统精髓和时代活力的闪光点，让乡村文明焕发新气象。在“治理有效”旨趣之下，可觅见“三治结合”原则。换言之，其一，须有法治的审慎规范逻辑，建设法治乡村；其二，须正确把握伦理道德的当代内涵，提升乡村德治的实践性；其三，须加强农村基层党组织建设，发掘和开拓自治的灵活演进空间，以意识、精神引领为切入点，切实回应乡村发展不平衡不充分的具体问题，建立现代乡村社会治理体制。加强民生福利保障需要围绕农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，如教育、就业、基础设施、社会保障体系、健康、人居环境等，把乡村建设成为现代化建设中安康富足、恬美和谐的社会。

在乡村振兴战略的五大总要求中，治理有效是基础，夯实乡村治理基础是推进乡村振兴的固本之策。治理的核心是组织，将破碎松散的农村社会关系与生产关系重新组织起来，形成有序有效可持续的治理框架，让各个主体能够在这一框架中和谐共存、顺畅运行。乡村治理具有这样的基础性地位的原因在于，乡村治理既是当下产业、生态、文化、民生四大方面“小跑冲刺、补齐短板”的实施载体，又是支持乡村持续、稳定、长远发展的现代化治理体系保障。

构建现代化乡村治理体系，要从“空间维度”和“历史维度”两个方面进行考察。一方面，乡村治理体系是国家治理体系的一部分，而国家治理体系与乡村治理体系之间的关系，正如整体建筑群落与单体建筑单元之间的关系，是在国家治理能力发展的总目标下，根据不同地域农村发展的历史和现状因地制宜，增强治理的本土性和有效性。习近平总书记指出，所谓国家治理，即是国家如何在党的领导下，科学构建政经文卫等各项体制机制交互协调的制度体系，是一个国家制度建设情况的集中体现，属国家发展的基础设施，乃国家治理能力发挥作用所依托的基础制度平台。国家治理体系的现代化，表现在乡村层面，就是乡村治理体系的现代化，其主要特点可以分为五个维度：坚持党的领导、健全乡土律法机能、落实乡村行政职责、激发农村社会协作活力、培育公众参与热情。另一方面，中国现代化乡村治理是与传统治理相对而言的新治理模式。在传统中国，乡村治理体制是官治与民治的二元并存结构，乡村主要依靠民间社会资源进行自我整合。近代以来，伴随现代化国家建设，乡村治理逐渐形成自上而下的单一行政治理体制。特别是1949年以来，通过社会主义和现代化的改造，国家逐渐实现了对乡村的重新建构和外部性整合，使得原有内生于乡村的组织及整合机制趋于消失。这种情况下，一旦外部整合体制发生变化，农村内部没有相应的组织来处理公共事务，则可能出现“治理真空”(徐勇，2009)[12]。平衡社会发展目标下的乡村要素整合绝非阻碍乡村要素的自发和合理流动，也绝非抗拒城镇化发展的必然趋势，而是要求加强党的领导、组织和服务，更快地发挥乡村振兴中各要素整合的规模效应，有效应对乡村要素大量外流所造成的一系列问题，以保障在发挥市场配置资源作用的同时，更好地促进乡村振兴(陈奕山,2020)[13]。因此，乡村内部治理力量的培育也是现代化治理体系构建的重要方面。

(二)加快建设法治政府与服务型政府

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明了政府改革的前进道路和深化方向，要在改革转变过程中形成正确的职能定位，对内优化政府组织结构，对外创新行政管理方式，建设全面、高效履职的法治政府和服务型政府。具体到乡镇政府职能转变问题上，中央文件(6)中共中央办公厅发〔2017〕11号《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》。指出了强化政府服务功能、优化乡镇基本公共服务资源配置、创新乡镇公共服务供给方式三大核心举措，就促进乡镇政府服务能力建设、提升其服务水平给出了具体实现路径。基于乡村振兴的政府治理改革，必须顺应时代的发展。当前，持续更新迭代的互联网技术及其应用成果已经深刻改变了人们的生产方式、生活方式和思维方式，给乡村发展和制度变革带来了新机遇、新挑战。

乡村治理的概念强调多元主体在同一框架内的有效运作，而国家法律和地方法规规定了主体之间互动的方式，约束并规范了主体行为。在建设社会主义现代化国家的要求下，政府逐渐增强立法和监督法律执行，从深度介入社会的管理者逐渐向服务者转型。法治政府与服务型政府建设，是新时代中国政府治理改革的具体目标和重要任务。作为新时期的纲领性文件，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将法治政府和服务型政府建设列为战略性目标，与“缘法而治”语境下的政府定位相比，政府职能转变上升到了思想意识层面，从法律工具主义的线性思维中更迭演进，让“法治制衡思维”深入到深化改革的顶层设计之中。十九大报告在国家治理层面重申了全面依法治国的战略性、革命性深刻意义，表示要建设法治政府，推进依法行政，强化法治政府建设在政府治理改革中的地位；在深化机构和行政体制改革部分，指明要转变政府职能，建设人民满意的服务型政府，从政府职能层面明确了政府治理改革的服务导向。从两者各自的内涵来看，法治乃治国理政所采用的基本路径，服务型政府是对政府职能的基本判断，人民满意与否乃评判服务型政府建设情况的主要标准，与人民的主体地位相一致，与党的根本宗旨相匹配。从两者之间的关系来看，无论是法治政府建设还是服务型政府建设，出发点和落脚点都是在践行民本精神，维护好群众利益，并尽力为群众的利益诉求本身提质增效。两者所不同的是，法治政府强调为人民服务的方式，服务型政府突出为人民服务的属性。由此可见，在政府治理改革中，两者是一个相辅相成、相互促进、相得益彰的整体。

乡村振兴进程中的政府治理改革，其实施应当在法律框架内，不断增强政府的服务职能，持续推进法治政府与服务型政府建设。这就要求加快与乡村振兴相关法律的制定工作，强化乡村振兴的法律保障，通过法律约束农村社会的乱象。需要强调的是，改革创新是在实践探索中不断推进的，这意味着“摸着石头过河”与加强顶层设计需要同步展开。因此，要鼓励地方政府积极探索，立足于本地区乡村的实际情况，利用大数据洞察乡村发展需求，构建具有区域个性的基础数据平台，实现资源的高效配置，为当地人民群众提供个性化、多样化服务，并利用网络路径及时收集民众反馈的意见，持续提高服务质量，缩小城乡之间的信息鸿沟。城乡囿于历史因素，在改革开放初期享有的发展机会是不均等的。在数字经济的新机遇上，城乡以不同的发展水平站在同一起跑线，如果单纯顺应市场竞争机制，势必会进一步固化和加深乡村的困顿积弊。互联网技术既是提升治理效率的工具，更是发展的导向和增长点，行政治理层面的外部干预须有“第三类自治立法”的长远眼光和改革魄力，以法治思维迎接互联网时代新的历史机遇。

无论是推动依法行政，还是打造法治政府，根本目的是建立制度约束和有力的监督机制。一方面，要建立健全制度体系，坚持用制度管权管事管人，把权力关进制度的笼子里；另一方面，要完善政务公开制度，建立健全阳光行政，通过法律法规的形式明确政务公开内容，加强配套的执行制度，降低政府信息获取门槛。具体来看，不仅需要确定地方政府的权力清单和责任清单，完善大数据监督和技术反腐体系，推进地方政府依法全面履行职责，而且需要健全地方政府行政权力运行监督体系，通过政务信息网上公开、网络问政等新形式，让信息获取便利化，充分发挥人民团体、社会组织和舆论的监督作用。

四 基于乡村振兴的政府治理改革实施路径

习近平总书记在十八届二中全会上指出，行政体制改革要抓住主要矛盾和重点问题，把职能转变放在更加突出的位置。在社会发展过程中，不论政府职能如何转变，党的根本宗旨——为人民服务将贯穿始终。据此，十八大将“创造良好发展环境”“提供优质公共服务”“维护社会公平正义”确定为转变政府职能的总方向。同时，十八届二中全会强调，行政体制改革要处理好政府公权和市场私权、政府管制和社会自治、中央和地方这三种关系，在资源配置的指向问题上，要让市场的基础性作用实效化(7)十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。、更好发挥社会力量在管理社会事务中独有的优势、激发中央和地方的积极性。其中，对中央与地方之间关系的处理属于行政体制内部的权力结构优化问题，而对政府与市场、社会之间关系的处理则同属于行政体制外部的机制优化问题。据此可知，行政体制改革的主要内容就是处理好上述三个方面的关系，这也是构建乡村治理新体系、实现乡村振兴的实施枢机。同时，互联网的广泛应用是新时代的一个重要特征，基于“互联网+”的中国政府治理创新，有助于克服公共议题的偏差性、政府信息的封闭性、政府决策的随意性、政府服务的不到位等问题，从而在提高政府效能与政权认同中发挥了重要作用(燕继荣,2018)[14]。因此，促进互联网技术创新与行政体制改革的深度融合，将为乡村振兴注入新动力。

(一)放权赋能：发挥中央与地方的两个积极性

中央与地方关系的确立、调整与变迁，很大程度上决定中国社会结构及其运行的基本体制机制。习近平总书记指出，转变政府职能需要放权，以发挥地方的积极性和主动性，但并不是一味放权，该加强的也要加强，一切以实际需要为指向。《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》指出，要研究制定加强基层治理体系和治理能力现代化建设的政策文件，构建党的领导、人民当家作主和依法治理有机统一的基层治理体制机制。以中央与地方财政事权和支出责任的划分为例，其主要原则包括要能够体现出基本公共服务的受益范围，把握政府行政的内在动因，寻求职能主义与效率原则的平衡，促成权、责、利之间的协调关系，在规范行政的空间内充分释放地方政府主动作为的活力和创造性，做到支出责任与财政事权相适应。凡是能够更好地发挥地方政府优势的基本公共服务优先由地方政府负责，以提高行政效能和地方政府的积极性。具体到乡村治理问题上，落实中央与地方的统分原则常常面临困难。一方面中央的全国统一性政策在落地到村到户的过程中，若缺乏外在监督，容易被异化、简化或片面化；另一方面，乡村的自主管理水平参差不齐，乡村之间的平行协作缺乏稳定性和连贯性，甚至存在地方保护主义。互联网技术的持续更新，尤其是分布式存储技术的推广应用，为克服乡村治理中的统分难题提供了新思路，为将笼统的划分原则落地成具体可操作方案提供了可能。建立在数量巨大、来源分散、格式多样、数据集合基础上的大数据信息，可以为实现中央与地方政府间职能划分的精准、科学、有效提供技术支撑。其实施机制之本质在于顺畅不同层级、不同分工的政府及其职能部门之间的信息传输渠道，不仅在上级到下级的纵向互联中实现数据化监督，助力乡村行政的规范化水平提升，而且在平级乡村行政单位的横向互联中实现信息化协作，打造“大数据政府”。

此外，为全面提高政府效能，还要深化机构改革，以互联网扁平化管理重构乡村治理模式，统筹考虑各类机构设置，形成科学合理的管理体制；完善激励约束、容错纠错机制，鼓励积极干事者，问责庸政懒政者，增强政府工作人员干事创业的内驱动力。因此，在实施乡村振兴战略进程中，应当通过大数据的分析工具，研究历年的工作内容、社会反馈，得出基于数据的科学决策。在大数据技术支撑下，一方面按照精简统一效能的原则，统筹乡镇党政机构设置，严格控制编制，确保责任和人员落到实处；另一方面把直接与民众打交道，且乡镇服务管理上更方便有效的工作内容交由乡镇政府负责，让其深度参与到涉及本区域内民众利益的重大决策、重大项目和公共服务基础设施布局中。同时，发挥大数据收集数据、分析数据的优势，赋能执行效果跟踪评价体系，健全乡村政府工作人员考评机制，拿数据说话，用数据管理。

(二)软硬兼施：打造有为政府与有效市场

在实施乡村振兴战略中，政府治理改革首先要面对的是政府与市场之间关系这一核心问题。只有将“看得见的手”和“看不见的手”紧密结合，才能为乡村“洼地”提供完善的基础设施和高质量的公共服务。考虑到经济体制改革在全面深化改革中所具有的重点地位和先行示范功能，经济体制改革的核心议题应是具有普适效果的，经济体制改革历经试错摸索，将市场界定为相对于政府调控的“第一性”的分配方式。政府治理改革核心问题与经济体制改革一致，即在资源配置过程中，如何同时发挥好政府与市场的作用。尤其是在数字经济时代，政府应如何作为才能更好趋利避害，挖掘数据对经济增长和管理水平提升的驱动力。

一方面，必须遵循市场决定资源配置这一市场经济一般规律。在市场与政府的双方“博弈”过程中，此消彼长的磨合期是难以避免的，面对当前还存在的体系失调、干预失当、监管失序等问题，需要以历史洞察力擘肌析理，把握规则决策、价格形成与市场竞争的常态和变量，令改革举措兼具前瞻性和可逆性，实现总体状态最优化。同时，利用以人工智能、大数据为代表的新技术，为提高市场配置资源效率注入科技新动力。例如，对于当前农产品供过于求和供给不足同时存在的现象，农业供给质量不高的问题，应在排除不当行政指令干扰农业生产的基础上，依托市场机制，建立健全农业信息服务平台。通过分析全球农产品生产、消费、库存等数据，为农业生产经营提供准确、及时、有效的市场信号，推动农业生产从传统的生产导向往消费导向转变，以科技赋能农业生产经营活动，提升其系统化水平和精细化程度。

另一方面，有效市场的建立，政府有为是前提。要保障市场配置资源的效用，必须充分利用好政府的优势。在互联网时代，广泛收集、处理和分析生产交易的相关信息具有越来越重要的实践指导意义。显而易见，个体农户的信息收集和处理能力有限，政府的作用凸显。政府公共事务管理者的身份，使其具备最强大的数据库资源，能够以行政指导的方式向农民群体输出市场研判分析信息，有利于减少生产的盲目性，提升总体生产效率，有效改善农民群体的风险应对能力。十八届三中全会将政府的主要职责和作用概括为在整体宏观经济的稳健基础上，既要促进正当有序的市场竞争，又要让风险监管普遍化和机动化，并保障社会福利要素供给，创新公共服务给付方式。

就创造良好发展环境而言，与资源要素较为丰富、基础设施较为完善的城市相比，一个良好的发展环境对于推动乡村振兴来说更加关键，需要着力补齐公共服务和基础设施短板。在乡村基础设施建设及维护方面，除了传统的道路、供水、供电、供气外，还需加强互联网的乡村接入。为了充分运用互联网这一最具发展活力的媒介，应当改善乡村地区宽带网络速率质量，推动网进乡村，赋能广大农村；推进城乡第五代移动通信网络同步试点工作，加速宽带网络光纤化改造，提高移动通信网络服务能力，降低网络资费，为农村电子商务发展及物联网建设夯实基础；根植于中国农民群体的认知习惯和现实需要，推动数字乡村的硬件设施建设和软实力提升，缩小城乡数字鸿沟。乡村社会的一系列经济和社会问题都源于青壮年劳动力的外流，而外流的根本原因则是就业机会和产业布局集中于城市。因此，要突出产业的在地化，通过培养加强乡村本土产业，吸引青壮年劳动力留乡就业。快捷的物流和高效的信息流建设，将为乡村货物畅通无阻地输出城镇，让交易信息进入乡村生产环节提供有力支撑。在开拓融资渠道方面，除传统的直接加大财政投入，间接引导金融和社会资本更多投向乡村外，还应当大力发展互联网金融，进一步提升乡村金融服务能力和普惠水平，利用大数据加快网络征信和信用评价体系建设，以更高的服务水平满足农村不同类型的投融资需求。

就加强市场监管方面而言，政府职能转变具体表现为其行政方式的改变，即把原先侧重于事先审批的行政方式转变为事中、事后监管。例如，在农村生态环境保护上，应当加强资源环境动态监测，特别关注重点单位，利用多维地理信息系统、智慧地图等技术，结合大数据实时分析、整合分析的优势，打造资源环境承载能力立体监控系统和实时侵权风险识别机制；推进环保工作智慧化，加大智能监测设备应用，结合移动互联网技术，实现多源头信息交叉验证和分布存储，健全污染物排放实时监测系统，为公益诉讼提供技术证据支持。在农产品安全保障上，完善农产品质量和食品安全标准体系，加大移动互联网、物联网等信息技术在生产加工和流通销售等环节的应用，建立农产品生产的数据共享机制，实现全链条信息可查询，利用互联网、大数据等提升监管效能。

(三)智慧共治：协同政府与社会在管理社会事务中的作用

乡村振兴需要党委、政府、社会、公众等多元主体的共同参与。习近平总书记在十八届二中全会上指出，要发挥社会力量在管理社会事务中的作用，具体区分和识别不同社会事务的最优应对主体和应对方案，不适宜政府处理的，可以让群众依法自治。同时，要尽快确立起符合实践需要的社会组织管理规范体系，充分运用社工领域专业化的知识资源，强化正向引导，防范社会组织违法风险。因此，为了创新乡村公共服务供给方式，提高服务质量，首先应当将适合交由群团组织负责的乡镇服务管理职能转由其履行，但应当厘清乡镇政府与村民委员会等主体的权责边界，完善其经费保障机制。其次，为了充分利用社会力量在管理社会事务中的作用，对于一些适宜以市场方式或社会组织有能力提供的公共服务项目，政府可以采取购买服务的模式来提升服务水平，政府作为协调者和信息提供者居中整合资源。

就加强农村群众性自治组织建设而言，在坚持党管农村工作基本原则的基础上，应革新具体的实施形式，发挥好农村基层党组织的议事平台功能和精神引领作用，以村民会议、村民监事会等农村自治组织为基础，形成多层次、宽领域、广参与的基层协商格局。学习参考“枫桥经验”，以广大人民群众为主体，借助互联网即时通讯技术，如微信、QQ等，发布与村民息息相关的政策文件以及村内事务，让相关政策信息实时触手可得，由村民共同商议决定村内事务，并且参考“红枫义警”模式维护社会治安，实现平面空间网格化矩阵管理。在村民自治过程中，一方面，政府应当为村委会等村级组织的运转提供必要的经济支持，完善经费保障机制，并给予技术、法律方面的帮助。例如，通过远程视频为村民提供法律咨询，以法律为准绳，化解群众间矛盾纠纷。另一方面，政府要严厉惩治基层小微权力腐败以及贿选现象，坚决打击干扰农村公共事务、破坏农村公序良俗的农村黑恶势力、宗族恶势力、非法宗教团体等，维护农村生产生活秩序。在获取违法犯罪信息上，应当健全网络举报机制，发动广大群众，提高政府获取农村违法犯罪情况的效率，及时作出相应决策，化解社会矛盾。从更长远来看，需要推动基层选举的运作模式逐步数据化，将报名、提名、竞选、投票各个环节规范成数据标准并全程上网，铲除贿选腐败问题的操作空间，发挥好法治的“制衡器”作用。

就政府提供优质公共服务而言，政府职能转变亦表现为其行政方式的改变，即在传统的政府单方生产、供给模式基础上，引入了市场机制，新增由政府出资购买社会组织所供服务的模式。为实现“从花钱养人”向“花钱办事”的转变，应当依法制定乡镇政府购买服务指导性目录等作为规范性文件，为乡镇政府具体工作的开展提供指导，并从过程和结果两方面进行公正性监管。例如，在提高义务教育质量和水平方面，考虑到乡村教师岗位吸引力不足的客观现实，乡村治理应转变思路，灵活利用信息互联机制，鼓励乡村学校与互联网教育企业开展合作，参考远程授课教师+现场答疑教师的“双师模式”，实现优质教学资源远程共享、深度下沉，并通过财政补助或支付的方式减免教学费用，为农村孩子提供优质的教育资源；在建设新型职业农民队伍方面，可以在加强社区教育、职业技能培训、就业指导、创业扶持等劳动就业服务中，借助网络媒介提升农民职业教育水平；在改善农村医疗卫生资源方面，可以通过开展基层检查、上级诊断等远程医疗服务，实现城市优势医疗资源与农村患者的对接；在繁荣乡村文化方面，可以使数字文化设施作为传统文化设施的补充，为乡村地区输入优秀文化作品，同时借助新媒体渠道，展示广大乡村民众的文化生活景象，增加城乡之间的文化互动；开展便民政务服务方面，可以在乡村普遍建立网上服务站点，与政府平台直接相连，打造“一站式”的综合服务平台，增强政府网络政务能力，持续改善群众办事便捷程度。以上所列公共服务，需深度融合互联网技术创新与乡村公共服务，携手智能化监管，共同打造智慧乡村。同时，其中亦可采取部分购买社会组织所供服务的路径，创新乡村公共服务供给模式，提高当地公共服务水平，逐步缩小城乡差距。