空间治理背景下乡村发展路径的转型与创新

曾鹏 任晓桐 李晋轩

摘要：空间治理的目的在于实现经济、社会、环境的共同发展与空间均衡，进而达成城乡一体、生态宜居、治理有效的高质量发展。当前，我国乡村发展中普遍存在着保护发展失衡、区域发展失调、城乡发展失策、治理主体失位等现实困境。文章通过梳理空间治理的政策背景，明晰空间治理的指导思想、价值取向、总体目标和实施手段，指出空间治理理念对乡村发展提出的可持续、合理性、均衡性、精细化等新要求。在此基础上，针对乡村发展的现实困境与新要求，进一步提出“平衡开发保护关系、完善区域镇村系统、推进城乡融合发展、协同乡村治理主体”的乡村转型发展路径。

关键词：空间治理；乡村；发展路径；转型；创新

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.002 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）08-0005-07 文献标识码：A

Transformation and Innovation of Rural Development Path under the Background of Spatial Governance

ZENG Peng， REN Xiaotong， LI Jinxuan

[Abstract] The purpose of space governance is to achieve the common development and balance of economy， society and environment， and to achieve high-quality development of urban and rural integration， ecological livability and effective governance. At present， there are practical dilemmas in rural development in our country， such as protection and development imbalance， regional development imbalance， urban-rural development dislocation， and governance subject dislocation. By combing the policy background of space governance， clarify the guiding ideology， value orientation， overall goals and implementation means of space governance， the new ideas of sustainability， rationality， balance， refinement are proposed by the concept of space governance for rural development. Finally， facing the new requirements of rural development and the dilemma of rural development， this paper further proposes the rural transformation and development path of balanced development and protection relationship， perfect regional town and village system， realize urban-rural integration and development， and collaborative rural governance subject.

[Keywords] spatial governance； rural area； development path； transformation； innovation

引言

黨的十九大以来，乡村振兴战略与新型城镇化战略构成城乡发展的“双向引擎”[1]，共同引导我国进入城乡关系剧烈变革、镇村体系快速发展的关键时期，将城乡融合塑造为新时期镇村发展的主题[2]。同时，在国家治理体系与治理能力现代化的改革时期，生态文明建设倒逼城乡空间进入减量提质、区域协调的新阶段。在此背景下，乡村作为城乡区域社会经济发展的重要支撑本底，成为实现城乡融合发展与治理现代化的关键因素。

长期快速的城镇化带来我国城乡发展的不均衡。传统乡村发展过程中，存在诸多基本性冲突，如保护发展失衡、区域发展失调、城乡发展失策和治理主体失位等。面对各类乡村衰败问题，乡村发展转型日益成为学术界关注的热点。近年来，城乡规划学、社会学、经济学、人文地理学等不同学科领域的学者围绕乡村的发展动力[3-6]、转型机制[7-9]、类型模式[5，10-12]等方面，开展了较为系统深入的研究，得出多元丰富的结论。其中，有关乡村发展路径转型的研究多从乡村个体层面切入，聚焦于经济配置效率、空间结构布局、社会主体利益、乡村功能演化等方面，部分地忽视了乡村区域的整体发展路径，未能全面考虑社会经济环境发展所带来的不同时代诉求与不同治理方式。随着国家大力推进空间治理体系及治理能力现代化，乡村发展的宏观环境发生了根本性改变，有必要重新审视“空间治理”对我国乡村发展的重要指导意义[13]。本文从空间治理的指导思想、价值取向、核心目标和治理手段四个角度剖析其对乡村发展的要求转变，结合我国乡村发展的现状困境，提出乡村转型发展路径，以期对乡村发展提供可行的路径参考。

1我国乡村发展的现实困境

2.2.2“以人民为中心”提出“合理性”新要求

我国正处在城乡发展的转型时期，治理对象由物质环境逐渐向价值需求转变，体现出新时期城乡发展的人本转向[24]。城乡发展的核心是人，以人民为中心成为规划建设的出发点与实现美好人居的有力依托。以人为本的价值取向更关注乡村发展的合理性，要求乡村在“自存”和“共存”两个维度平衡发展。在乡村发展过程中，应立足乡村自身的资源禀赋和特色价值，并延伸考虑乡村与周边区域的关系，综合城乡建设不同参与主体的价值取向、行为偏好与利益需求，因地制宜、差异化地发展乡村。

2.2.3“城乡融合发展”提出“均衡性”新要求

我国正处于城乡关系剧烈变革的时期，城乡融合发展是调整城乡关系、促进乡村发展的关键，城乡融合成为新时期空间治理的总体目标及乡村发展的主题背景[2]。乡村发展离不开城乡关系的整体语境[25]，要统筹考虑城乡之间的利益协调与协同合作，通过促进城乡之间要素自由流动与资源合理配置，从系统的、区域的视角来研究乡村发展。可以通过协调公共利益、强调空间正义、均衡城乡发展等方式推动城乡融合，实现均衡的乡村发展。

2.2.4“空间规划改革”提出“精细化”新要求

作为新时期的空间治理手段[26]，空间规划改革超越了单纯对“规划技术层面”的变革，而涉及到空间治理中的更多方面。空间规划改革建立在治理结构的整体完善之上，其中最关键的包括“协调纵向的央地分工以实现规划传导”，以及“清晰横向的部门事权以达成合理分工”两个层面。基于全局统筹的战略高度、整体最优的发展角度，通过纵横两个层面的空间规划改革，乡村需实现从“确立规则”、到“划定职权”、再到“保证实施”的全过程精细化治理。

3乡村发展路径的转型与创新

依托空间治理中“指导思想、价值取向、核心目标、治理手段”等方面的现代化改革，有必要同步开展乡村发展路径的转型创新，即通过平衡开发保护关系转变乡村发展方式，提高乡村发展的可持续性；通过完善区域镇村系统协调区域互动格局，加强乡村发展的合理性；通过推进城乡融合发展维护城乡空间正义，增强乡村发展的均衡性；通过协同多元治理主体优化乡村治理体系，实现乡村发展的精细化（见图2）。基于“困境—要求—路径”研究逻辑提出的乡村发展新路径，有助于化解乡村发展的现实困境、响应空间治理的新要求，并有力推进乡村发展价值的实现。

3.1平衡开发保护关系

生态文明建设是国家可持续发展的根本大计，构成了乡村发展的指导思想，协调好开发与保护的关系、方向和程度是乡村发展得以存续的关键。未来的规划发展应调整传统思路，理清发展诉求与保护管控的内在矛盾逻辑[18]，深化乡村发展方式改革，建立开发保护的平衡格局。在空间治理现代化改革的背景下，伴随着新理念、新要求、新发展模式的不断涌现，在严守空间管控底线、集约利用乡村空间、有序开发乡村资源、保持乡村空间保障功能的基础上，构建乡村“三生”空间网络[16]、整合优化乡村“三生”空间布局、强化乡村“三生”空间联系、创新乡村多功能发展路径，是实现乡村可持续发展的必由之路。

3.1.1严守底线有序开发，保持乡村空间保障功能

保护是开发的基础，开发是保护的目的，二者共同支撑乡村的可持续发展。乡村的生态环境问题归根结底是發展过程中资源过度开发、城市盲目扩张和土地粗放利用等造成的[27]。底线约束是乡村可持续发展的首要逻辑，只有对乡村资源空间进行基于生态价值理念的合理空间管控、优化配置、有序开发及集约布局[28]，并结合城镇化发展进程，匹配市场机制与政策引导，防止利益导向驱动的乡村发展，才能达到更优的国土资源使用效率和生态空间格局[29]。通过乡村地区的空间治理，对乡村生态系统进行整体保护、有序开发、综合治理及全面修复[17]，可以提高乡村生态系统弹性，完善乡村空间保障功能，构建乡村可持续发展格局。

3.1.2构建“三生”空间网络，培育乡村多元弹性发展

基于乡村“三生”空间融合发展的逻辑，以网络化的结构组织增强乡村“三生”空间的功能耦合与互动联系，延伸培育乡村功能的多元发展形态[30]，有助于达成乡村地域空间的综合效益最大化。通过构建“三生”空间网络和推进功能多元发展，可以激活发展动力、响应发展诉求、拓宽发展路径，实现乡村空间所承载活动的多维度互动。构建“三生”空间网络的手段主要包括对乡村“三生”空间的土地布局、功能结构和配置格局进行优化调整，形成以生态空间为基底、生产空间为联系、生活空间为节点的从点到面、从轴线到网络的乡村“三生”空间网络体系[16]。在此基础上，强化乡村“三生”空间关系、培育乡村多元弹性发展，在时间和功能层面复合利用乡村空间，如使空间在不同时段兼具不同功能，或通过探索乡村生态功能与文化、休闲旅游、健康养生等功能的深度融合[7]。

3.2完善区域镇村系统

乡村不是孤立存在的，乡村处于外部区域的整体发展格局之中。可以通过梳理乡村资源禀赋、统筹利益主体需求、构建乡村治理单元等方式，协调区域互动关系、完善区域镇村系统，并提高乡村发展的合理性，响应空间治理的价值取向。乡村发展需要在契合自身内部的资源基础与发展能力的基础上，依据特色化和差异化的关联性原则与周边乡村形成发展单元，并以乡村单元为基础结构[11]，挖掘乡村单元在区域分工结构中的精准定位，通过不同方式参与到更大区域的分工格局之中，形成竞争合作、良性互促、优势互补的区域镇村系统。

3.2.1构建乡村治理单元，整合乡村发展能力

单个的乡村由于势单力薄，只靠其自身发展往往无法达到最优效果，通过构建联结乡村地区的治理单元可以整合乡村的优势资源，扩大其发展效益。乡村治理单元不仅仅是资源统筹单元，还是功能组织和治理协同单元[2]。乡村治理单元的构建可以有效完善区域乡村结构、促进区域合理化发展。对内，可以整合乡村基础资源，优化内部结构，确定主体功能，强化单元发展能力，形成有机互通的空间关联体；对外，可以精准把握自身发展路径，与其他单元进行联系互动，探索最优化的区域乡村单元结构。构建乡村治理单元是在识别和研判乡村发展潜力的基础上，突破乡村传统的行政和等级束缚，综合考虑乡村与周围乡村之间的耦合关系，动态协调区域内多个村庄的发展方向和功能模式。

3.2.2建构区域互动系统，协调区域差异化发展

区域发展的协调高效有赖于每个乡村治理单元都依据自身潜力匹配其在区域内部的定位、承担相应的区域职能，同时在彼此之间形成多主体联动与多利益协调的良性关系。合理化的乡村发展诉求要求建构区域互动系统，来保障乡村优势资源和本源价值的有效发挥，以及协调区域空间结构和多元功能的差异化发展。通过建构区域互动系统，探索集约高效的区域镇村体系布局，可以促进多个乡村治理单元以分工合作、优势互补、竞争互促的逻辑在区域内进行统筹层面上的联动协同发展，从而保障区域内部乡村之间的差异化协调，实现最优发展。建构区域互动系统应在识别乡村发展潜力的基础上，跳出乡村本身，从区域的、系统的视角综合统筹各个乡村治理单元[2]，以因地制宜、中心带动、互动联系的方式形成优势互补的差异化发展区域结构。

3.3推进城乡融合发展

乡村发展离不开城市，城乡是不可分割的互利共生连续统一体，城乡关系格局是认识乡村发展的基本面[2]，城乡融合发展成为空间治理的总体目标，以及实现乡村均衡性的重要路径。在当下以都市圈为城镇化推进主体的新时期，如何促进城乡要素自由流动与推进公共资源合理配置，是协调城乡关系、切实推进乡村振兴战略的可持续发展路径。因此，应当立足城乡对等的融合发展理念[25]，突破乡村传统的等级束缚，通过完善共享化的城乡要素交流网络来协调公共利益，构筑一体化的城乡公共服务设施网络来强调空间正义，实现均衡的城乡互动关系，使乡村更好地融入城乡整体发展格局。

3.3.1促进城乡要素自由流动，保障社会效率与公共利益

乡村是开放的地域空间系统，难以在封闭的条件下进行发展完善，需要与外部环境通过信息交流与物质交换形成相互渗透的有机整体。要素是经济发展和产业升级的基石，推进要素在城乡之间双向良性循环，发挥市场的决定性作用，提高资源要素的利用效率和运行效率，有利于保障不同主体的利益诉求与城乡社会的公共利益，从而促进城乡区域的整体发展。因此，城乡资源要素的双向自由流动是实现城乡均衡、融合发展的关键。城乡要素的自由流动有赖于破除城乡二元割裂壁垒，健全城乡融合发展机制，搭建城乡要素双向流动的渠道，使人才、土地、资金、技术、信息等要素实现双向自由流动、平等交换和良性循环。

3.3.2推进城乡资源合理配置，维护社会公平与空间正义

城乡公共资源投入差距明显，乡村地区的基础公共服务设施是明显的发展短板。城乡公共资源的合理配置是通过均等化匹配城乡公共服务来保障城乡居民的基本生活需求，直接关系到社会公平与空间正义的实现。因此，现代化的城乡基础设施是保障城乡生活品质的基础，一体化的城乡公共服务设施网络是实现城乡等值发展的前提，均等化的城乡公共服务是推进城乡融合发展的保障。城乡资源的合理配置应以城乡区域为整体单元，通过加大对乡村的公共资源投入，推动公共服务向乡村延伸、社会事业向乡村覆盖，构筑城乡一体化的基础公共服务设施网络，促进城乡资源要素的均衡配置与公共服务的普惠共享，从而实现公共资源在城乡间公平分配。

3.4协同乡村治理主体

乡村是国家治理的基本单元，乡村治理是国家治理体系完善与空间规划实施的支撑和保障，通过空间规划改革协同乡村治理主体是落实空间治理内容与促进乡村發展品质性的重要内容。新时期的空间治理对乡村发展提出了治理主体多元、治理结构完整和治理能力现代化的要求，优化提升治理体系和治理能力需要综合乡村多元治理主体、优化乡村治理方式，重构乡村治理结构、完善乡村治理体系。协同乡村治理主体，构建与乡镇事权高度匹配的规划管控体系，是为了更好实现对乡村地区的管控与治理，共同推进乡村良好发展。

3.4.1统筹多元治理主体，实现多维治理互动

乡村治理主体从政府一元向社会多元的转变，是对乡村发展需求变化做出的响应。乡村多元治理是以不同主体为依托，强调协同合作和共同参与的一种多向治理关系[31]。多元主体的治理方式有助于打破政府单一治理的有限性，借助市场的力量，充分发挥村民的主体性，通过各个主体的协同合作形成优势互补，共同推进乡村治理体系的全面优化。面对基层行政的僵化，应采取“自上而下”和“自下而上”配合协调、均衡发展的措施[19]，使参与乡村治理的多元主体之间协同互动。除政府外的多元主体包含市场、企业、社会团体、民间组织、农村精英及普通村民等，通过多元主体的协同建设[32]、协同管理及协同受益，可以有效引导乡村公共权力和资源进行合理配置，并依靠多方监督，加强乡村治理的服务保障属性。

3.4.2优化乡村治理结构，完善乡村治理体系

乡村治理结构的优化作为推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要抓手，实现了空间治理效率的提升。新的空间规划体系使得空间治理从分散割裂、交叉重叠管控转变为全域统筹管控[33]，从层级化的管理结构转变为网络化的系统协调，重构了不同层级政府之间的事权关系。乡村治理结构的优化调整能够有效促进城乡要素自由流动和平等交换，促进城乡公共资源合理配置，实现自然资源资产高效管控，其治理成效可提升乡村发展水平，进而推进治理体系和治理能力的现代化发展。优化乡村治理结构应转变乡镇政府职能，突出其执行性与务实性[34]，构建起与乡镇事权高度匹配的规划管控体系，探索重构适应现代化治理要求的乡镇事权体系；并使乡村治理结构与乡村规划、乡村管理形成合力，共同完善乡村治理体系。

4结语

长期以来，乡村地区是社会发展的焦点，也是城乡融合发展的薄弱环节。本研究以空间治理现代化为目标，针对当前我国乡村发展的现实困境提出“平衡开发保护关系”“完善区域镇村系统”“推进城乡融合发展”“协同乡村治理主体”四条乡村转型发展新路径，以响应空间治理的“指导思想、价值取向、核心目标、治理手段”四方面同步转变。在未来的乡村发展中，建立起生态可持续、区域均衡、城乡互动、治理协同的乡村空间体系，将有助于消解空间治理现代化与乡村发展的内在矛盾，最终实现精细的空间治理与融合的乡村发展。

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