对比视角下集体经营性建设用地利用模式研究

张建 郑真生

摘要：盘活农村集体土地是促进城乡一体化发展的突破口，而当前我国各地区集体经营性建设用地利用普遍存在土地资产形成不规范、使用效率低下、缺乏管理等现实问题。北京、广州、深圳三地在集体经营性建设用地利用方式上一直在积极探索与创新。文章基于地区对比视角，分别从地域历史背景、顶层制度设计、建设指标获取方式、实施单元、实施路径和利益分配方式分析比较三地农村地区集体经营性建设用地利用方式，以实际调研案例加以佐证，总结宝贵经验，以期对我国新时期农村集体经营性建设用地入市后的合理利用提供参考。

关键词：集体经营性建设用地；乡镇统筹；三旧改造；北京；广州；深圳

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.003 中图分类号：F301.2

文章编号：1009-1483（2020）08-0012-07 文献标识码：A

A Comparative Study on the Collective Operating Construction Land Use Patterns： Taking the Rural Areas in Beijing， Guangzhou and Shenzhen as Examples

ZHANG Jian， ZHENG Zhensheng

[Abstract] Invigorating rural collective land is a breakthrough to promote the development of urban-rural integration. At present， there are many practical problems in the use of collective operating construction land in various regions of China， such as irregular formation of land assets， low efficiency of use， lack of management and so on. Beijing， Guangzhou and Shenzhen have been actively exploring and innovating in the use of collective operating construction land. Based on the perspective of regional comparison， the study analyzes and compares the use of collective operating construction land in rural areas of these three regions from the perspective of regional historical background， top-level system design， construction index acquisition method， implementation unit， implementation path， and benefit distribution mode， supported by the actual situation research. Based on the case study， this paper summarizes the valuable experience and hopes to provide reference for the rational use of rural collective operating construction land in the new era.

[Keywords] collectively operating construction land； township co-ordination； three old transformation； Beijing； Guangzhou； Shenzhen

引言

集体经营性建设用地是我国农村集体经济发展的重要媒介，集体产业的健康发展对促进地方经济稳步增长、农民增收、城乡协调发展具有重要的现实意义。但长期以来，我国城乡二元土地所有制造成了城乡土地权利不均，国有建设用地吸收了大量的社会资本，城市享受到了更多的土地增值收益，而集体建设用地的利用由于没有建立完善的法律体系，一直处于半封闭的状态，不能同国有土地一样形成合法的土地交易市场，致使农村、农民的长远利益受损，这也成为了制约各乡镇发展的关键因素。在城镇化推进和市场利益的驱使下，集体经营性建设用地开发利用监管机制与退出机制的缺失开始“遍地开花”，带来了许多问题，主要表现为：（1）总量大，土地资产形成不规范。自然资源部公布的数据显示，截至2016年末，全国农村集体经营性建设用地存量规模超过5000万亩。由于农村集体产权制度不完善、审批制度混乱等问题，许多农村集体经营性建设用地无法确权[1]。（2）土地资产使用效率低。村庄集体产业以工业仓储为主，在投资强度、建设水平、地均产出、就业人数等方面与国有产业用地差距较大，用地集约度不高。（3）分布散乱无序，缺乏管理。大量集体经营性建设用地位于绿地、河湖、湿地等资源保护类要素或其防护范围内，对生态环境造成了破坏，部分违法建设的工业大院还存在火灾、煤气中毒等安全隐患，增加了社会治安压力。

传统增量扩张的土地利用方式已难以适应时代要求，充分挖掘存量土地资源潜力尤为重要。如今集体建设用地整治工作己成为国土管理工作的一个重要组成部分，其中粗放、低效的集体经营性建设用地的整理与集约利用是破除城乡二元体制与二元结构，促进城乡在实体经济层面一体化发展的重要举措[2]。2019年8月26日，全國人大常委会第十二次会议表决通过修改《土地管理法》的决定，废除了非农建设用地“必须国有”的规定，集体经营性建设用地在符合规划、依法登记、村集体通过的前提下，可直接出租、出让，并可转让、抵押等。这一土地制度的重大改革，使集体经营性建设用地入市得到了法律保障，集体土地产权趋于完整。农村地区作为城市的减压阀，在城市建设用地总量与开发强度趋于饱和的情况下，集体建设用地将会是未来城镇发展的新领域，而提高存量集体经营性建设用地的利用效率也将成为未来我国城乡协调发展和乡村振兴发展面临的重要问题。

1北京、广州、深圳三地集体经营性建设用地利用背景

1.1北京集体经营性建设用地利用背景

20世纪末，市农委针对城乡差距大、农村地区一产收入低等问题推动“村级工业大院工程”的大规模建设，取得了一定的成效，但仅追求发展速度与短期经济效益的集体土地利用方式成为北京无序扩张的主要诱因。2015年后，受京津冀协同发展战略的持续推动，北京市开启了 “减量发展”的新模式。2017年，北京市开始积极探索“减量发展”背景下的集体建设用地创新利用方式，以促进农村产业结构转型升级、城乡平等参与土地增值收益分配为目标，按照“试点先行、分步推进”的工作思路，在全市范围内开展集体经营性建设用地试点工作，共涉及13个乡镇。

1.2广州集体经营性建设用地利用背景

20世纪90年代以来，广州市集体经营性建设用地开发从土地流转扩张转向物业开发，建设大量对外出租的工业厂房，形成了“租赁经济”[3]。这种发展模式的土地经济转化率十分底下，集体经营性建设用地平均产出率仅为同时期国有建设用地的1/10[4]。2008年，广州市以提升旧城运行效率为目的，开始全面实施“三旧改造”政策，采取以点带面的方式对分布散乱、基础设施薄弱、土地集约效益低下的旧城镇、旧厂房、旧村庄进行升级改造，其中集体经营性建设用地的二次开发主要是依托“旧村庄”和“旧厂房”的改造。2015年，广州市政府从全市层面统筹推进城乡人居环境的改善并成立了国内首个城市更新局，“三旧改造”的全部工作由城市更新局接管，集体经营性建设用地的改造利用由原来散點式的物质空间改造转变为纳入整个城市功能整合的综合更新。

1.3深圳集体经营性建设用地利用背景

深圳是我国人口密度最大的城市之一，总人口为北京的一半，但总占地面积仅为北京的1/8。为缓解建设用地稀缺的困境，深圳市政府分别在1992年与2004年开展了大型的土地城市化圈地运动，将全市约1900km2的农村集体土地全部转为国有，但实际上这些土地仍被原村民和原村集体使用和管理，成为“国有化的集体土地”[5]，深圳也因此成为我国唯一一个名义上没有农村的城市。政府的初衷是简化审批程序，通过初步确权征用原集体土地，使其能够合法地进入市场，但早期大部分集体建设用地产权不够清晰，通过行政手段国有化后还是无法直接进入市场，大量集体经营性建设用地陷入了开发困境，为了应对这一问题，深圳市将原集体经营性建设用地纳入城市更新的范畴进行二次开发，同时进行违建处理与产权整理。

2北京、广州、深圳三地集体经营性建设用地利用方式对比

2.1制度设计

从全局视角出发，站在整体的高度优化顶层制度设计是保障集体经营性建设用地统筹利用工作有序开展的前提，也是后续建设和管理的主要依据（见表1）。

中共中央、国务院于2017年批复了北京市新一版总体规划，明确指出要转变发展方式，减少城乡建设用地规模，实现北京发展的减量提质。至2035年末期，北京城乡建设用地需减少161km2，而用地减量任务主要由占据北京市城乡建设用地近一半规模的集体建设用地承担[6]。2017年7月，北京市规划国土委发布了北京市《关于乡镇统筹利用集体产业用地试点实施方案编制及管理指导意见》（市规划国土发〔2017〕219号），推进集体经营性建设用地在“减量”背景下的试点工作。主要侧重两个方面：一是统筹规划，调整用地布局。镇域内零散的集体经营性建设用地统一规划，将用地指标向产业园区集中，优化资源配置。二是拆建并举，促进产业转型。通过拆迁和“腾笼换鸟”等措施逐步腾退劳动密集型和资源消耗型产业，培育符合首都功能的优势产业。

广州市自2008年组织开展“三旧改造”工作以来，集体经营性建设用地的改造利用取得了良好的成效。2015年广州市政府加快推进和完善“三旧改造”政策，其中《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧村庄更新实施办法》是集体经营性建设用地改造的主要依据，从编制内容、改造类型、实施模式、资金来源、审批方式等方面对旧村庄和旧工厂的改造进行分类引导，并明确了土地增值收益的利益分配方式。

2012年，深圳市政府出台了《深圳市城市更新办法实施细则》，将原集体经营性建设用地纳入城市更新。主要特点：一是政府简政放权，鼓励市场参与。重视市场化运行的效率，提高市场对集体经营性建设用地改造的积极性。二是保障公共利益，促进多方共赢。相关政策统筹考虑了政府、开发主体和村集体的利益，开发主体需建设一定比例的公共配套设施和保障性住房。

2.2建设指标

明确建设指标是集体经营性建设用地集约利用的重要内容之一，北京、广州、深圳三地主要是通过“拆旧建新、增减挂钩”的方式来获取统筹后的建设指标（见表2）。

北京市切实落实中央对北京市减量发展的要求，对集体经营性建设用地的用地规模和建设强度进行双向控制。建设用地指标主要采用“拆五占一”的方式获得，即腾退乡镇内全部现状集体经营性建设用地，将腾退用地规模的1/5用于承载升级后的集体产业，剩余4/5的用地全部进行绿化。升级后的集体产业建筑面积指标则是通过“拆二建一”的方式获取，即新建建筑的面积为原来的1/2，考虑实现资金平衡，部分山区试点乡镇新建建筑面积指标在实施方案中可调整为“拆一建一”。

广州市集体经营性建设用地建设指标以现状指标为基础重新划分。（1）纳入“旧厂房”改造中，建设用地指标为现状旧厂房合法用地面积的70%，剩余30%的用地指标无偿交给政府；如整个村庄被政府征收并返还留用地，用地指标按两倍留用地规模计算，当现状旧厂房用地面积超过两倍留用地规模时需按7：3的比例将多余的指标分配给村集体与政府。建设强度则统一按容积率1.8计算权益建筑面积[7]。（2）纳入“旧村庄”改造，集体经营性建设用地上的建筑规模按原合法建筑面积复建。2007年6月30日之前不符合土地规划的建筑物，可按现有建筑面积的50%复建[8]。

深圳市集体经营性建设用地更新利用时需将20%的建设用地无偿交给政府进行土地储备，剩余80%的建设用地在进行开发时需建设占地面积不小于15%（大于3000m2）的基础配套设施，即32%的建设用地归市政府所有，剩余的68%返还村集体；更新建筑的容积率无硬性要求，弹性较大。

2.3实施单元

划定合理的实施单元是集体经营性建设用地顺利开发建设的重要手段，有利于优化资源配置，实现土地建设效率与管理效率最大化（见表3）。

北京市将整个乡镇或者同一乡镇内的乡村群作为一个完整的实施单元，在保证集体土地所有权不变的前提下，从镇级层面对集体经营性建设用地的规模与布局进行统筹落实。

广州市集体经营性建设用地改造利用的实施单元需满足成片、连片的要求，符合城市更新片区的划定。地块改造方式与入驻企业类型需符合片区整体规划的要求，并且改造的地块须进入“标图建库”数据库的考量，数据库实行动态调整、实时更新，以掌握改造用地的基本情况及对改造工作进行有效的监管。建立的数据库主要内容包括改造地块的编号、边界、面积、权属等信息[9]。

深圳市则是将城市更新单元作为原集体经营性建设用地更新的实施单元。城市更新单元虽然是由政府制定法定图则来划定的，但在满足全市（区）更新专项规划的要求下、拆除范围占地面积超过1hm2、合法建设用地的比例超过60%的地块也可由村集体等权利主体申报城市更新项目，形成一个新的城市更新单元。

2.4实施路徑

因地制宜的实施路径是集体经营性建设用地顺利开发的关键，有利于引导各类资源有序流入农村。

北京市集体经营性建设用地利用实施坚持“政府引导、农民主体、土地入股”的思路，主要采取镇级联营公司与企业合作开发的模式。在镇政府的引导与监督下成立镇级联营公司，村集体作为股东，将集体经营性建设用地作价入股，土地使用权从各村集体向镇级联营公司流转。联营公司与产业发展方向符合本镇定位的企业合作，土地经营权通过房屋出租等方式从镇级联营公司向产业运营公司流转。镇级联营公司持股比例不低于51%，企业通过资金入股，持股比例不高于49%。

广州市和深圳市集体经营性建设用地利用实施路径类似，注重市场运行的效率，大多数村庄主要是引入社会资本的力量，采取“村企合作”的开发模式。村集体可采取集体土地或建筑物入股的方式与企业合作共同开发，有时为满足村庄综合环境提升的现实要求，村集体还会在政府的引导下采取“以租代建”的方式与企业合作，即村集体将用于发展产业的建设用地按一定年限出租给企业，企业注入资金建设物业的同时需完善村庄配套设施建设，租赁到期后村集体可无偿收回。

2.5利益分配

土地增值收益在政府、村集体、合作企业之间平衡是集体经营性建设用地开发顺利实施的重中之重，也构建城乡统一建设用地市场的重要举措。

北京市“乡镇统筹”模式下集体经营性建设用地利用的实施方案中注重保障村集体和农民的利益。镇域范围内有用地指标的村庄以土地入股的方式参与改造，农民土地收益成果则以地量化股权比重统筹分配。部分试点乡镇为兼顾占地村与非占地村的利益，以“人地结合”的方式量化股权，各村之间地利共享，更加公平合理。为确保建设期各村收益不减少，合作企业需支付占地补偿费并按照现状集体土地分红标准向村民支付保底收入，企业运营后农民每年还可以享受利益分红，以保障农民长远的利益。

广州市与深圳市（原）集体经营性建设用地利用在利益分配上则注重考虑政府、村集体和企业三方的利益。两地在用地改造时需向政府移交近三分之一的土地用于建设城市公共基础设施、保障性住房和创新型产业用房等。广州市合法的集体经营性建设用地改造容积率可达到1.8，远高于现状建设强度，激发了农民与企业参与改造的积极性；深圳市开发主体在满足规划要求的基础上如果额外配置绿地、广场等服务设施，政府可给予其一定的容积率奖励作为补偿[10]，村集体获取租金并参与企业物业的收益分红。

2.6个案分析

2.6.1北京市东部某乡镇

该乡镇是北京市开展集体经营性建设用地的13个试点乡镇之一。全镇下辖24个行政村，其中8个村的企业普遍存在分布散乱、工艺差、污染环境等现象，已严重阻碍了镇域环境保护与可持续发展。该乡镇《统筹利用集体产业用地试点实施方案》中提出将这8个村作为一期统筹实施单元，按照“拆五占一”和“拆二建一”的比例腾退“旧区”。现状8个村的集体经营性建设用地为30.7hm2，建筑面积总计29.3万m2，以此为基数，“新区”可统筹利用6.1hm2的建设用地和14.6万m2的建设指标，用于规划建设一处商业综合体。

制定“新区”用地建设实施方案的同时搭建统筹管理平台，由镇相关党委委员组成集体资产管理领导小组行使监督权，8个村集体经济组织以各村集体经营性建设用地使用权入股组建联营公司并与外来企业合作开发商业项目，需对地上建筑物进行腾退补偿的，每年返还集体土地租金，当项目建设完成并产生收益能力后还将对各村社按持股比例进行分红，避免村集体和村民因参与改革而损失原有和长久性的收益。

2.6.2广州市海珠区黄埔村

2015年，黄埔村在区政府的支持下开启了“村企合作”的产业开发模式。村集体把村内4hm2的集体经营性建设用地和地上建筑物出租给具备运营资质的天石集团，天石集团将现状建筑装修整改为以“科创+文创”为主题的企业孵化园区（M+创工场），提供优质的办公环境和相应的配套服务，引入顶级投资机构的合伙人对创业企业进行经验分享及技术指导，对于有前景的创业企业进行一对一的支持与帮助，吸引了大量企业入驻（见图1）。园区自开业以来便为村集体和村民带来的丰厚的收益，村集体物业的租金成倍增长，由原来的40元/m2/月增长至100元/m2/月，企业的入驻带来了许多有租房需求的白领工作者，村民房屋供不应求，租金也由原来500元/间/月升值到了1800元/间/月。

2.6.3深圳市福田区下沙村

2008年初，下沙村在全村范围内推进综合更新整治行动，将现状生产效率和经营水平低下的旧产业区全部拆除，采取“以地入股”的方式与开发商合作建设商业办公楼与酒店公寓，并对街巷、广场、祠堂等公共场所进行综合整治，在推动村内产业结构升级和集体物业增值的同时，实现整体环境品质的升级（见图2）。村民每年可获得物业收益分红，另外，村集体每年会将一定比例的收益用于村民的教育支持和就业培训，村民完成培训后可优先在村股份公司内就业，最大限度地享受集体资产带来的红利。

3经验与启示

3.1以问题为导向，强化底线思维

土地资源短缺、城乡差异大、资源配置不均衡等问题是城乡发展需面臨的主要瓶颈。尊重地区现状、以问题为导向是北京、广州和深圳三个地区在制定集体经营性建设用地制度时所遵循的共同原则。当顶层制度设计在具体实施过程中出现问题时，深圳市还会及时用“打补丁”的方式补充细则加以完善，建立起了政策组合机制。另外，三地集体经营性建设用地的利用模式均强调底线约束，政府严守职能底线，保证农民与城市总体利益不受损害，制定法令性用地蔓延边界，控制城市无序扩张。

3.2统筹考虑，灵活确定实施单元

建设指标的落实与产业建设项目的有序实施必须要在土地资源整合的基础上明确实施单元。北京市采取“乡镇统筹”的方式推进集体经营性建设用地的利用与开发，实现镇域范围内各村土地发展权的平衡与土地利用效率的提升。广州市集体经营性建设用地改造时需纳入“城市更新片区”共同开发，避免市场主导型的项目选址布局混乱等问题，保障了城市的整体建设效益；深圳市首创“城市更新单元”概念，作为原集体经营性建设用地更新项目开展的实施单元，突破了传统以行政范围为边界的区域划分方式，改造项目的可实施性较强。

3.3注重社会公平，保障公众利益

农村集体土地更新改造后其土地的价值将大幅提高，农民的经济收入与居住品质也会有所提升，根据“谁获益谁缴费”的原则，村集体也应当贡献部分建设用地指标来换取福利改善[11]，政府做为公共服务供给者和多元利益协调方要保障公共利益[12]。三个地区都综合考虑了公众的利益，北京市集体经营性建设用地统筹利用时需将大面积的建设用地腾退还绿，推动城市未来的高品质发展；广、深两地在“三旧改造”和城市更新模式下的（原）集体经营性建设用地改造利用需同步推进城市公共基础配套设施的建设，以实现城市综合功能的完善。

4结论与讨论

《土地管理法》的修正破除了集体建设用地入市流转的制度阻尼，但并不等同于放任自由，而是“有条件的入市”。允许入市的集体土地必须是产权明晰、依法登记，符合土地规划、用途管制与政府工作安排的工、商业等经营性质的集体建设用地，并且需要提前获得集体经济组织的表决同意，土地用途也有所限制。国家层面之所以对集体土地入市条件设限，一方面是为了保障土地供应市场的稳定，集体土地如完全开放进入市场势必会引起土地供应的急剧上升，市场在短期内难以消化，造成土地资源浪费，而集体经营性建设用地占整个建设用地比例较小，入市之后既补充了建设用地的指标缺口，又不至于形成土地供应井喷式增长的局面。另一方面维护了农村地区的和谐安稳，集体土地入市将释放巨大的经济价值，社会资本可直接进入农村地区进行产业开发，一旦出现政策漏洞，开发商的趋利性有可能导致新一轮土地投机行为的产生，农民面临失地风险，而国家限制农村宅基地等具有保障性质用地的上市了减少了集体土地由市场垄断的可能性。

北京、广州、深圳三地集体经营性建设用地的二次开发利用大多是通过政府引导和市场介入的方式对存量用地进行整理，采取“拆旧建新、增减挂钩”的方式来获取建设指标，以到达挖掘农村土地潜力和提高农民收入的目的，但由于政策机制不够完善，在实际操作过程中存在利益分配不均衡等问题。如北京市在推进集体经营性建设用地减量采取“一刀切”的减量模式，部分地区可利用的建设指标较少，企业负担多成本高，参与集体土地统筹利用的积极性不高；广州市的旧厂房和旧村庄改造以拆除重建为主，新建建筑建设强度较大，对城市的基础设施承载能力带来一定的挑战，政府与公众的利益难以保障；深圳市以市场为主导的（原）集体土地更新面临着开发主体“挑肥拣瘦”的情况，部分基础条件较差的村庄难以享受到土地改革的红利等等。随着集体经营性建设用地入市，以“村企合作”或“镇企合作”为主的开发机制将成为三地最主要的集体土地利用模式，健全集体土地开发利益分配方面的政策法规迫在眉睫。首先应统筹考虑地方政府、参与企业和村集体的利益，政府作为集体土地入市的主要推动者理应提取一部分的土地增值收益调节金，参与企业需要适当的利润实现资金平衡，村集体作为土体所有者和弱势群体，在利益分配时必须保底线；其次应处理好村集体与村民内部的利益分配关系，避免权利腐败而引发群体性事件的发生，增强农民获得感。国家层面应及时对各主体间土地增值收益的分配比例与方式给予法律保障，而集体经营性建设用地形成具有很强的时代烙印和地区差异，各地政府也应灵活制定符合当地实际的政策法规指导利益分配，切实推进农村土地资产健康增值，维护好各方权益。

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