美丽乡村建设的规划统筹模式

周婷婷 何爱 吴学正

摘要：本文基于广东省广州市增城区美丽乡村建设的实践阐述了规划统筹的表现与策略，为美丽乡村建设的模式研究提供一个分析视角。增城规划统筹模式的核心是以土地利用规划为空间框架，以乡村体系规划、乡村群规划、村庄规划等自上而下的规划为引领，结合村庄发展定位和现实需求，以政策资源为导向，以民主议事机制为保障，建立稳定的项目库，推进美丽乡村建设。该模式突出上层次对下层次规划的指导作用，强调规划与实施的衔接、部门资金的协调与整合，对解决美丽乡村建设存在的问题具有借鉴意义。

关键词：美丽乡村；规划统筹；乡村振兴；广州市增城区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.004 中圖分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）08-0019-09 文献标识码：A

An Integrated Planning Mode of Beautiful Villages Construction in Zengcheng District， Guangzhou City

ZHOU Tingting， HE Ai， WU Xuezheng

[Abstract] Based on the practice of beautiful villages construction in Zengcheng District of Guangzhou City， this article expounds the performance and strategy of integrated planning， and provides a new perspective for the research of the model of beautiful villages construction. The core of the integrated planning of Zengcheng is to use land use planning as a spatial framework and village system planning， village group planning， village planning as the guide. Combined with village development positioning and practical needs， with policy resources as the direction and democratic discussion mechanism as the guarantee， a stable project library is established to promote the beautiful villages construction. This model highlights the guiding role of the upper level planning， emphasizing the connection between planning and implementation， and the coordination and integration of departmental funds. This model has significance for solving problems in the beautiful villages construction.

[Keywords] beautiful village； integrated planning； rural revitalization； Zengcheng District in Guangzhou City

引言

美丽乡村是美丽中国建设宏伟战略的重要组成部分。自2013年中央1号文件提出建设美丽乡村的目标以来，如何推进美丽乡村建设成为规划学界关注的重要问题。2017年，党的十九大提出乡村振兴战略以后，中共中央国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，为美丽乡村建设提供了全面的战略性规划指导。该规划从统筹城乡发展空间、优化城乡发展布局、分类推进乡村发展等方面强调了规划统筹在美丽乡村建设工作中的重要性，指出要坚持注重规划先行、因势利导，分类施策、突出重点，体现特色、丰富多彩等基本原则，切实推进乡村长远和可持续发展。然而，在地方实践过程中仍存在诸多问题，如乡村战略布局欠缺、乡村发展缺乏活力、规划项目难以实施、村民参与不足等[1-2]。本文试图通过总结广东省广州市增城区美丽乡村建设的实践经验，为解决美丽乡村建设问题提供参考。

目前对美丽乡村建设模式的研究总体上包括四类。一是介绍发达国家乡村建设的主要经验及其对我国的启示[3-4]，如日本的“一村一品”[5]模式、韩国的“新村运动”[6]等。二是归纳国内美丽乡村建设的地方特色，主要从美丽乡村建设的内容、特色产业、体制机制等综合的角度总结地方模式，提出了安吉模式、永嘉模式、高淳模式等[7-8]。三是从乡村的资源禀赋视角来总结乡村建设模式，如提出了产业发展型、生态保护型、文化传承型、渔业开发型、高效农业型等模式，为不同禀赋的乡村发展提供参考[9-10]。四是基于地方实践探讨美丽乡村总体规划编制框架[11-12]，为同类规划提供借鉴，或者从全域旅游、产村景融合、产业先行等某一特定视角探索编制美丽乡村规划编制方法[13-16]。这些研究为地方推进美丽乡村建设提供了理论基础和实践参考。

现有研究对规划统筹的提法并不多见，相关研究较少，在水环境综合整治、城市更新和乡村振兴中有所涉及，更多是作为一个笼统的概念来使用[5-6]。本文试图从规划统筹的视角来总结美丽乡村建设的增城模式，关注通过什么规划手段来统筹推进美丽乡村建设，实现乡村的有序、分类和联动发展；通过什么机制来统筹各项乡村建设资金，保障规划项目的高效实施。本文所指的规划统筹不仅指规划先行、统筹兼顾，从系统和关联的视角考虑美丽乡村建设，而且具有考虑规划与实施衔接关系的涵义。例如，通过编制村庄体系规划、乡村群规划来谋划乡村的系统发展；通过建立绿道、古驿道与沿线村庄的关系来推动乡村的串联发展；通过建立项目库来衔接规划与实施。规划统筹对利用各项资源、组织各方力量、调动各项资金、推进美丽乡村有序高质量建设具有重要意义。本文的目的不是通过增城案例来构建美丽乡村建设的规划统筹模式，而是期望通过对增城美丽乡村建设实践的总结，阐述规划统筹的表现和策略，为研究美丽乡村建设模式提供一个新的视角，同时为解决美丽乡村建设的问题提供经验借鉴。

1美丽乡村建设存在的主要问题

1.1美丽乡村建设缺乏宏观战略布局

一些地方对美丽乡村建设的系统性、关联性认识不足，认为美丽乡村建设只是“搞搞清洁卫生、改善农村环境”，甚至形成美丽乡村建设只是给农村“涂脂抹粉”的观念，缺乏从战略性的高度谋划美丽乡村建设，在区县层面对美丽乡村规划建设提出统一和长期的指引。对应该构建什么样的乡村职能体系、如何实现乡村的联动发展、如何指导乡村规划编制等问题缺乏关注和研究。

1.2美丽乡村建设缺乏联动发展

不少地方在美丽乡村建设中，注重短期的物质设施建设，项目一哄而散，缺乏规划引领。一些地方虽进行了规划编制，但是缺乏深入挖掘乡村自身资源禀赋，缺乏考虑乡村之间、乡村与区域功能的关系，导致美丽乡村建设过程中存在同质化建设、特色化欠缺、发展动力不足等问题。乡村是一个开放地域系统，规划缺乏从乡村与外部资源和功能的关系出发来考虑乡村发展，导致乡村发展孤立、缺乏联动效应。

1.3涉农资金未能实现统筹使用

美丽乡村建设是一项系统工程，需要各级政府和各个相关部门的共同参与。但是，受部门职能分割与各项涉农资金分散在各个职能部门的影响，项目实施工作往往由于部门协调不畅，导致项目推进效率低下，许多涉农项目未能得到有效整合和统筹安排，影响了涉农资金使用的效率和涉农项目开展的成效。同时，由于缺乏项目统筹安排，资金使用未能及时与美丽乡村建设项目相结合。

1.4乡村基层主体作用发挥不够

不少地方在进行美丽乡村建设时，采取传统的行政动员、运动式方法，没有充分发挥村民的主体作用。这种做法虽然一时取得了成效，但缺乏可持续性。村民参与不足导致部分群众认为美丽乡村建设是政府的事。一些地方的美丽乡村建设存在“上热下冷”的现象及规划实施难的问题，主要原因就在于农民群众的积极性没有充分调动起来，农民主体作用没有发挥出来[1，16]。美丽乡村建设必须要充分尊重广大农民的意愿，实现问计于民、还权于民，让农民在美丽乡村建设中当主人、唱主角。

2增城美丽乡村建设的概况与成效

增城区位于广州市东部，全区有11个镇街，下辖284个行政村，村庄类型多样、数量众多，是全市美丽乡村建设的主要区域（见图1）。2012年开始，增城政府根据“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的方针，确立了“功能分区清晰，产业特色明显，村容村貌整洁，服务设施完善，生态环保和谐，基层组织坚强，村民就业充分，农民持续增收”的美丽乡村建设目标，以规划为引领，稳步推进美丽乡村建设，取得了明显成效。

截至2018年，增城区共启动了115个美丽乡村创建工作，其中广州市级美丽乡村57个，增城区级美丽乡村58个，占全区行政村總数的40.49%（见表1）。增城每年美丽乡村创建村数量逐年增长，从2012年的1个市级和7个区级美丽乡村到2018年的13个市级和18个区级美丽乡村，说明增城的美丽乡村建设工作从最初的探索和尝试逐步走向比较成熟的阶段，在不断摸索过程中形成具有增城特色的美丽乡村建设经验。2018年，增城区政府发布了《增城区实施乡村振兴战略三年行动计划（2018—2020年）》，该计划在国家乡村振兴战略的指导下，强调“乡村群”建设，将乡村群作为推动村庄联动发展的策略，并提出以“绿道+古驿道”为载体进一步促进美丽乡村的串联发展。

3增城美丽乡村建设的规划统筹策略

增城美丽乡村建设的规划统筹模式可归纳为六个统筹，分别为空间统筹、体系统筹、线路统筹、集群统筹、功能统筹和项目统筹，概括了增城美丽乡村规划和建设的主要经验（见图2）。六个统筹体现了不同类型和不同层次规划的衔接关系，区、镇街、村庄的上下指导关系，规划编制到规划实施的指引关系。其中，空间统筹、体系统筹、线路统筹、集群统筹体现了区政府及职能部门在区层面对乡村建设的统筹谋划和布局；功能统筹和项目统筹体现了镇街对具体乡村建设的指导和规划落实，其中，项目统筹是连接规划与实施的重要一环，是规划统筹美丽乡村建设工作的重要体现。

3.1空间统筹：框定乡村建设用地，保障三生空间合理布局

空间统筹是指区县级政府编制国土空间规划（土地利用规划）统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线，以硬性的用地指标框定农村建设空间范围和规模，避免建设活动侵占基本农田和其他生态空间，实现全域农村生产、生活、生态空间的合理布局。

《乡村振兴战略规划（2018—2020年）》提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，统筹自然资源开发利用、保护和修复，按照不同主体功能定位和陆海统筹原则，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学划定生态、农业、城镇等空间和生态保护红线。”增城美丽乡村建设遵循国土空间规划确定的土地利用要求，在国土空间规划三条控制线尚未划定前，增城区以《广州市增城区土地利用规划（2010—2020年）》指导村庄建设用地的使用。该规划在明确上级下达增城指标的基础上，按照“贯彻土地利用战略保障近期重点发展需求、按照城市发展思路解决历史问题用地、考虑现状和补充潜力调整耕地保有量以核减基本农田保护目标”的原则，确定了增城2020年规划期末的城乡建设用地总量和各镇街的分配量，明确村庄建设用地规模，并确定了各镇街的指标分配量，各镇街实施美丽乡村建设项目必须在土地利用规划确定的用地要求范围内。增城区通过用地指标统筹美丽乡村建设，使乡村建设活动在健康发展的范围内，避免农田和其他生态空间遭受破坏，保护了农村生产、生活、生态空间的合理布局。

3.2体系统筹：明确村庄职能体系，分类推进美丽乡村建设

体系统筹是指区县级主管部门编制村庄布点规划对全域村庄的类型、等级和职能结构作出通盘布局，为全域村庄的差别化、有序化和系统化发展提供指导，为具体村庄的规划编制提供基础。

根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，在整体上谋划村庄的发展体系，分类推进乡村建设，是增城区通过规划统筹美丽乡村建设的一大特色。2012年增城区开展了村庄布点规划编制，该项规划从全局的角度合理确定全区村庄发展体系，并提出不同类型、等级、职能村庄的发展模式和发展策略，以指导村庄规划的编制，为增城建设具有岭南特色的美丽乡村提供指引。

村庄布点规划对村庄体系的确定主要包括三项内容：（1）在《增城市农村建房管理暂行办法（试行）》和规划部门已有工作的基础上，进一步确定了增城区 284 个村庄的分类，按区位划分为城中村、城边村和远郊村，并针对不同类型的村庄提出了差别化的发展策略。其中，208个远郊村是实施美丽乡村建设的主要村庄类型。（2）该规划提出了中心村—基层村的等级结构和按人口规模划分的规模等级结构（包括特大型、大型、中型、小型），有助于把握全区村庄的发展格局和态势。（3）该规划划分了全区村庄的职能结构，包括农业生产型村庄、工业配套型村庄、旅游服务型村庄、旅游发展型村庄、综合服务型村庄，为村庄规划进一步深化各个村庄的中心功能和发展方向提供了指引（见表2）。

3.3线路统筹：构建绿道+古驿道网络，推动美丽乡村串联发展

线路统筹是通过在全域构建绿道和古驿道网络系统，通过“以藤结瓜”的方式串联沿线村庄，发挥绿道、古驿道承载的旅游休闲功能带动作用，实现与美丽乡村串点成线的联动发展。

2008年，增城在全国率先開展绿道网规划建设，截至2018年已建成绿道总长533公里。增城绿道建设以绿道为“藤”，以沿线村庄为“瓜”，把沿线村庄建设成为绿道综合服务中心和驿站等旅游节点，并与周边的景区、景点相联系，围绕旅游吃、住、行、游、购、娱六要素，大力发展农家乐和乡村游，实现以城带乡，统筹城乡一体化发展，推进乡村经济发展。在采用“以藤结瓜”方式的同时注重“造瓜连藤”，通过设计适当的路线，将白水寨、小楼人家、莲塘春色、增江画廊等核心景区及增江河沿岸风光、田园风光、山林风光和农家风光融入其中，着力打造若干有影响力的示范路段和示范区。

绿道规划传达的是一种绿色健康休闲理念，古驿道规划则是更多承载了文化传承功能。古驿道沿线行政村约有150个村，占据增城区村庄总数的50% [17-18]。目前，增城正在推进古驿道规划建设，以古驿道带动促进乡村振兴和美丽乡村发展。古驿道不仅是一种游览线路，更是体现增城特色商贸文化、移民文化、民系文化的景观载体。为了发挥古驿道的文化旅游功能，增城组织编制了《增城古驿道调查研究与文化线路布局规划及示范段详细规划》，深入挖掘境内古驿道沿线自然、人文历史资源，现场调研古驿道现存情况和沿线古墟市、古村落、重点文物保护单位等不可移动古迹和非物质文化遗产保护情况。值得注意的是，增城古驿道规划并不是单纯对古驿道进行修复或独一主体重新连接，而是充分利用各种慢行交通线路，与绿道系统串联，将丰富的历史文化资源实现串联，如附属的文化遗产古墟市正果墟、派潭墟、二龙墟、腊圃（张边）墟、坑贝墟等，中国传统村落瓜岭村、何屋村，重点文保单位万寿寺大殿、湛若水墓等，以及古驿道沿线的其他资源，如森林公园、美丽乡村、特色小镇、增城民俗文化等实现串联，以丰富的旅游文化资源形象展示在增城市民和外来游客面前（见图3）。

以“绿道+古驿道”线路为载体，结合美丽乡村、美丽乡村群、特色小镇、田园综合体建设，形成以线串点、以线带面的乡村振兴走廊，为沿线乡村发展注入新的活力，带动沿线村落经济的发展。增城通过线路统筹实现了美丽乡村建设与绿道、古驿道的联动发展，加强了乡村之间的交通和功能联系，促进乡村振兴和美丽乡村发展。

3.4集群统筹：依托乡村发展的关联性，打造美丽乡村群

集群统筹是指根据全域各片区乡村发展的关联性和村庄禀赋资源的差异性，将全域乡村划分为若干美丽乡村群，进行组团式建设，发挥集聚效应，推动全域美丽乡村的规模化集群发展。

2015年编制的《增城区乡村建设发展策略与模式研究（2016—2030年）》，以各片区乡村发展的关联性和依托乡村自身资源为依据，提出增城全域乡村集群化发展策略：（1）以都市农业为载体，主动融入都市生态圈；（2）以生态旅游为主导，打造文化休闲产业带；（3）以精品人居为提升，营造高品质生活社区；（4）以文化创意为灵魂，构建创新产业集结地。增城在美丽乡村规划建设中注重片区之间发展资源的差异性，提出了“特色农业型乡村群、休闲旅游型乡村群、文化旅游型乡村群和美丽宜居型乡村群”四大类型，分别对应了增城实施乡村振兴战略三年行动计划的核心任务中的促进农业农村产业发展、改善民生、乡风文明建设和基层治理、聚焦农村人居环境整治等内容。在各类型乡村群下还细分了基于特色农业发展差异、农村生态资源差异、农村历史文化资源差异和农村产业发展差异的美丽乡村群，共计打造小楼人家生态农业美丽乡村群、岭南水乡风情美丽乡村群和南香山兴业民富美丽乡村群等12个美丽乡村群。2018年，增城根据实践和发展需求在编制的《增城区发展战略规划大纲》中又进一步明确提出了美丽乡村群规划，指导美丽乡村群建设，优化了美丽乡村群的空间布局（见图4）。

3.5功能统筹：明确村庄定位和功能，为美丽乡村建设项目提供指引

功能统筹是指镇街基层政府通过制定村庄规划和其他专项规划（如旅游发展规划、古村落保护规划等）明确村庄的发展定位、目标和功能，为村庄的建设项目制定和发展方向提供依据。

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