高校校园安全体制建设*——以美国制度为参考

张宇沐

西北大学，陕西 西安 710000

一、高校安全问题概述

（一）高校校内安全问题

高校校园是一个集生活、学习甚至社会职能为一体的场所，高校学生的大部分时光都在大学校园内度过，这也使得大学校园成为各种安全事件的主要发生地。从学生自身而言，由于刚刚离开家庭的全方位关照而独自进行生活，缺乏生活经验，安全意识淡薄，在生活中常会忽视一些如用电安全、用水安全、食品安全等基本的安全问题，导致如使用违规电器引发火灾、触电；忽视用水，食品安全导致发生各种疾病。因此对学生进行进一步深入有效安全教育，以提高学生的基本安全常识和危险防范意识十分紧迫。从学校管理而言，缺乏专门的法律对高校管理模式及基本管理责任主体进行统一规定，对于突发应急性事件缺乏快速有效的解决。群体食物中毒、宿舍火灾、学术剽窃事件等问题，都透露出目前高校校园安全管理的漏洞。

（二）高校周边影响问题

高校校园是一个学生离开学校步入社会的中间过渡区，为学生提供学习和进行丰富多彩活动的场所，这些服务不仅需要学校提供最基本的硬件软件设施，还需要整个社会的资源的辅助。但这种特点造就了校园内部复杂的人员成分，且学校周边的混乱也对校园安全造成威胁，高校学生常常会成为如校园贷、裸贷、偷盗、诈骗、传销等违法犯罪行为的受害者，甚至可能在不良影响下成为违法犯罪人员。由于特殊的身份和法律依据的缺失，高校校园的安全保护工作在实施时常会遇到各机构相互推诿的困境。加之现代互联网的发展，导致负面的社会影响更易渗入高校校园，更需要有效且实际的高校安全管理制度的建立。

二、美国校园安全制度

美国是校园暴力及校园极端事件最多发的国家之一，但也是最早探索校园安全治理方案的国家之一。在美国，校园安全已被纳入公共安全的范畴。高校校园可能发生的危险事件主要有人为伤害、自然灾害、事故伤害和卫生事件四类，其中人为伤害是校园安全的最大威胁。相关数据显示2013年全美至少发生196起校园枪击案件①。由于美国允许公民持有枪支，且在高校内的学生大多已经达到法定可以持枪的年龄，校园枪击事件成为人为伤害的主要一部分。同时，暴力案件和侵犯财产的案件也频频发生。为维护校园安全，美国从多个方面进行了努力。

（一）建立专门的校园安全法律体制

美国的校园安全立法较早，1990年《学生知情权和校园安全法案》（又称《克莱瑞法案》）被布什总统签署，本法案的直接导线是1986年的“珍妮案”，且经1999年、2002年、2008年三次修改，主要要求高校加强完善预防制度的建设和预防措施的施行，如编写犯罪日志、预警以及提交年度校园安全报告等，以加强高校校园安全数据的科学分析。1992年《校园性侵被害人权利法案》通过，作为《克莱瑞法案》的补充文件进行实施。2008年《高等教育机会法案》中明确要求大学增加校园安全相关信息的披露，包括明确公布学生违法犯罪行为及处理程序和结果，明确学校与州执法部门的协调关系等内容。②除全国性法律外。美国各州也根据各自的特点制定相关的校园安全法律。对于枪支泛滥的现状，美国各州和各高校都对枪支进行不同的限制，目前共有18个州的法律禁止枪支进入校园，虽然有23个州允许学校自主决定枪支是否进入校园，但学校对枪支都有基本的限制。

（二）强化综合管理

美国的校园安全责任不仅仅在于学校本身，学校、教育部、司法部、国土安全部、联邦调查局等国家和州立部门，加上各种社区与个人，组成了校园安全的综合保护体系。学校通过与各种机构进行合作，强化了校园的安全保障。其中最重要的是校园警察制度。大多数高校内都会设立校园警察部门，校园警察具有明确执法权，有权对校园内部发生的危险事件进行调查处理，并执行实施联邦、州及地方性法律法规。其他的一些学校虽然没有校园警察部门，但有安全部门。安全部门无执法权，其维护安全的职能主要通过学校与联邦、州或地方的执法机构合作得以实现。除此之外，各高校积极运用最新科技，如电子监控、电子门禁、和各类警报设施，以强化校园安全的保障。

（三）校园安全信息的透明化

《克莱瑞法案》和各州的法律中对于学校的信息披露有较为严格的规定。平均每年，所有接受联邦资金的高等教育机构必须发布关于谋杀、强奸、抢劫、暴力袭击、入室抢劫、纵火、交通工具失窃、火灾以及携带武器、毒品与酒精滥用导致的各类行为（含纪律处分行为）等的年度统计报告，并向官方机构和当地警察机构报道学校近两年的统计数据。③若高校对于相关安全信息有隐瞒或虚假公布等情况，则会面临严厉的惩罚。如2007年，东密歇根大学因隐瞒学生被谋杀的真相而被联邦教育部除以高达37万元的罚金，且校长也因此被解雇④。

这也是美国民主的体现，尊重公民的全面知情权，每个家庭可以根据各学校发布的信息充分考虑学校的安全因素，并基于此进行选择。因此学校也会为了吸引学生而强化学校的安全保障，通过高效的手段降低危险事件的发生可能。

三、我国校园安全保障现状

（一）校园安全保障机构组织

目前全国高校中，负责校园安全的主要机构是学校保卫组织，同时有周边公安机关派出机构的进一步保障。如今校园安全主要各高校为中心，整体来说缺乏专门性的高校安全管理机构。学校保卫组织的工作性质从形式上类似于美国的校园警察部门，但目前仍未有法律对高校保卫处的法律地位有清晰明确的界定。公安部的《高等学校公安机构体制改革实施办法》中，将全国高等学校尤其是重点大学所设立的公安机构进行改革，列入地方公安机关建制序列，不再占用高等学校编制，使得高校保卫组织在接受公安机关的指导监督同时，仍可履行高校教育、管理、安保的职能。但这样的体制却不能让高校内保卫组织拥有执法权，在进行安全管理的过程中安保人员的人身和财产权益也存在很大风险，危险事件的出现面临“安保人员无权管，公安机关无力管”⑤的状况，高效安全管理出现缺口，这种因法律定位出现的缺失并不利于高校保卫组织对高校内及周边的违法犯罪和对校园安全有重大威胁的行为进行及时控制。同时，目前高校内的安保措施大多仍旧停留在“人防”方式，对于信息的收集与整理仍旧存在不足，信息不对称问题较为普遍，导致相关管理部门难以及时掌握高校发生的各类安全事件以及安全隐患，高校的信息公开体系以及高校内部以科技为依托的安全保障系统仍需要建设完善。

（二）当前校园安全立法

当前涉及高校安全管理的相关法律规范主要有《刑法》、《民法通则》、《高等学校校园秩序管理若干规定》、《治安管理处罚法》、《突发事件应对法》、《国家突发公共事件应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》、《教育系统突发公共事件应急处置预案》、《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》、《高等学校内部保卫工作条例》、《学生伤害事故处理办法》等。可见对高校安全保护的相关规定散见于各种不同的法律中，操作性和针对性弱，缺乏专门性、体系性的法律。同时，缺乏对于高校信息公开的法律规定，缺乏对信息不对称问题解决的法律依据。

四、我国高校安全体制建设

（一）专门性高校安全立法的需要

借鉴美国校园安全管理，我国也需要制定专门性法律，在对现有法律规范进行整合的前提下，面对高校的特点，制定系统性强、操作性强的《校园安全法》。对于高校的特殊性质，不能单纯将高校看做是“校园”，还要重视其中的“社会”因素。通过专门的《校园安全法》，明确责任承担主体，在强化学校的管理职能的同时开发社会的辅助功能，为学校和社会共同进行安全管理与合作提供依据。将师生的生命健康权和财产权作为保护中心，学校内部和各院系间强化与学校保卫组织的合作，保证内部信息的充分交流。同时明确学校保卫组织与公安机关的关系，强化相互配合，并使学校保卫组织拥有一定的执法权，方便安全管理。

（二）完善高校信息公开制度

目前信息不对称的现象依旧普遍存在，对学校自身而言，安全管理部门无法及时获知校园内部的相关安全问题和相关信息，难以及时采取应对措施；对学校外部而言，相关机构和部门不能及时掌握校园内的危险情况和安全缺陷，难以有针对性的提供协助。借鉴美国的相关制度，可以高校为中心，建立安全信息收集系统，尽可能全面地收集学校内部及学校周边的安全信息，并以固定周期向学校师生及社会公布学校的安全问题汇总与解决结果分析，以此保障师生及公民的知情权，强化安全意识。同时学校内部安全管理机构应加强与当地公安机关以及有法定执法权的政府机构的联系沟通，及时将重要安全信息共享，这对消除校内外不安定因素，维护高校安全具有重要意义。

五、结语

高校安全的维护不能仅依赖各个高校的内部管理，各政府职能部门以及有关社会组织也应承担相应责任，形成高校-社会-政府分工合作的安全保护模式。针对法律零散操作性差的弊端，需建立专门的《校园安全法》对现有法规进行整合，并赋予校园保卫组织明确的法律地位及适当执法权，以为校园安全维护工作提供坚实法律依据。建立高校安全信息公开的制度，破除信息不对称困境，及时使高校师生以及安全管理者及时获知安全信息，以信息科技为依托，采取科学有效的预防措施。

注释：

①How Many School Shooting Have There Been in 2016？［EB/OL］．http：//linkis．com/Op846．

② U．S．Department of Education．The Handbook for Campus Safety and Security Reporting［EB/OL］．https：//www2．ed．gov/admins/lead/safety/handbook．pdf．

③ Bonnie s．Fisher．Crime and Fear on Campus［J］．Annals of the American Academy of Political and Social Science，1995（539）．

④程序，刘剑青．美国高校警察制度分析［J］．中国大学教学，2013（10）．

⑤胡斌．高校保卫组织公安体制改革之我见［J］．武汉船舶职业技术学院学报，2007（6）．