我国现代职业教育体系建设：新业态、新问题、新路向*

杨 磊， 朱德全

(西南大学 教育学部，重庆 400715)

职业教育作为我国重要的教育类型之一，对促进经济发展、促进教育公平起着举足轻重的作用。新时期以来，我国旧人口红利逐渐在消失，以新型职业农民、技术技能型人才、高级管理和营销人才为代表的新人口红利正在产生。(1)厉以宁.人才培育和制度创新[J].经济研究,2017,(11)；厉以宁.农民工、新人口红利与人力资本革命[J].改革,2018,(6).为充分把握新一轮人口红利，国家多次提出要建设现代职业教育体系，满足人民群众对职业教育的不同需求，努力实现“人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才”(2)习近平.在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.的良好局面。在国家政策层面，多份文件明确表示要在2020年基本建成现代职业教育体系，2020年成为现代职业教育体系建设的关键时间节点。本研究通过对现代职业教育体系建设的系统性回顾，探究现代职业教育体系建设的新业态、新问题与新路向，希冀为现代职业教育体系的全面建成提供镜鉴与思考。

一、现代职业教育体系建设的研究框架

现代职业教育体系建设过程是一项持续性的系统工程，关涉社会发展的全系统，与社会政治、经济、文化相互依存并相互跨界融合。(3)朱成晨,闫广芬.跨界与共生:农村职业教育融合治理的分析框架[J].教育研究与实验,2020，(1).为此，要对现代职业教育体系建设进展进行分析，必须构建科学合理的研究框架。本文从现有的政策文件和理论研究出发，尝试梳理现代职业教育体系建设的政策框架，并以此为基础构建现代职业教育体系的逻辑框架和本文的分析框架。

(一)政策框架

职业教育是一种跨界融合的类型教育，建设现代职业教育体系必须要有跨界思维，多社会域协同参与。(4)姜大源.现代职业教育与国家资格框架构建[J].中国职业技术教育,2014,(21).我国现代职业教育体系建设始于21世纪，对现代职业教育体系的认识存在明显的由浅入深的趋势。截至目前，现代职业教育体系建设轨迹可以总结为“1个基调，5个步子”。1个基调是指现代职业教育体系要适应社会主义市场经济，5个步子是指职业教育人才培养模式的5个变革点(见表1)。

表1 现代职业教育体系政策框架

2002年国务院颁布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，第一次指出要建立现代职业教育体系。在具体论述上主要对现代职业教育体系的特征进行说明，但论述内容相对较少且未对现代职业教育体系的具体内涵进行说明。2010年国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》，再一次提及现代职业教育体系。虽然论述同样较少，但强调现代职业教育体系的内涵一是要体现终身教育理念，二是要实现中等和高等职业教育协调发展。最关键的是该文件将2020年作为现代职业教育体系建设的验收之年，被后续政策所采纳。2012年教育部印发《国家教育事业发展第十二个五年规划》，对现代职业教育体系做出了权威详细的解读，再次推动现代职业教育的建设进程。文件提出编制《现代职业教育体系建设规划》，并对现代职业教育体系的外延与手段进行说明：具体包含加强职业教育内部的有机衔接；促进职业教育经济发展有机结合；加强职业教育与普通教育、继续教育的相互沟通；建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制……推进校企合作制度化等。2014年国务院颁布《关于加快发展现代职业教育体系的决定》，随后教育部等六部门配套印发了《现代职业教育体系建设规划(2014～2020年)》，两份文件对现代职业教育体系内涵再度进行升级，指出现代职业教育体系要体现终身教育理念，实现中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通。后者对现代职业教育体系建设进行全方位设计，其中最关键的是厘清了现代职业教育体系的基本框架、结构布局和运行机制之间的逻辑关系。2019年国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》(下文简称“职教20条”)，开宗明义地指出“现代职业教育体系框架全面建成”，并提出“完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系”新趋向。

(二)逻辑框架

我国现代职业教育体系建设在国家层面受到高度关注，国家颁布的政策文件对现代职业教育体系的解读也在不断深化。《现代职业教育体系建设规划(2014～2020年)》颁布以来，我国现代职业教育体系建设进入高速发展期，但整体而言是以政治话语解读职业教育体系。现代职业教育体系是一个跨领域的复杂体系，涉及的指标体系庞大且不断更新。因此，需要在具体建设过程中融入学术话语，建立清晰的逻辑框架，最终促进政治话语与学术话语的良性互动。(5)付小红.促进政治话语与学术话语的良性互动[N].学习时报,2018-03-28(02).

“现代”是现代职业教育体系最关键的特征，是与以往职业教育体系最本质的差异所在，具体是指职业教育体系现代化过程中现代性的增量如何。现代性是一个具有弹性的、跨界的概念，在不同的研究范式下有不同的概念属性。在职业教育体系现代化过程中，现代性则集中体现在体系的功能上。(6)关晶.现代职业教育体系的“现代性”辨析[J].中国高教研究,2014,(11).通过对政策文本和文献的梳理，研究认为现代职业教育体系在功能上的现代性主要体现为平等性、全民性、终身性、秩序性、全域性、市场性、效益性等特点。其中，平等性是指职业教育实现从层次教育向类型教育的转变；全民性是指职业教育作为普及性教育，惠及全民；终身性是指职业教育在时间尺度上与人的发展保持一致；秩序性是指职业教育要排斥混乱和随机，让自身层次清晰，并与其他领域有序开展交流；全域性主要是职业教育空间尺度的扩展，指职业教育教学场域的跨界融合；市场性一方面指职业教育作为一种经济增长手段与市场高度对接，另一方面则是指职业教育作为一种公共产品在市场上流通；效益性主要是指职业教育要从追求社会效益向追求社会效益与个人需求相结合。

图1 现代职业教育体系逻辑框架

现代职业教育体系功能上的现代性在结构上则表现为职业教育系统、教育系统、社会经济系统三者之间的相互连接。结合《现代职业教育体系建设规划(2014～2020年)》的框架设计，现代职业教育体系在逻辑框架上可以归纳为“一纵两面”。“一纵”是指建设具有“类型”特征、层次完整的技术技能型人才培养路径，即在职业教育内部打通中等职业教育、高等职业教育、应用型本科教育、专业学位研究生教育。“两面”一是指职业教育与整个教育体系的互换融通，即普职融通，职继转换；二是职业教育与社会经济的交互促进，落实到地就是职业教育要深化产教融合，增强校企合作生命力，最终做实社会服务(见图1)。

(三)分析框架

图2 现代职业教育体系分析框架

二、现代职业教育体系建设的新业态

21世纪以来，我国开始积极探索现代职业教育体系建设，从国家层面的顶层设计到职业院校的实践经验，都不断彰显出职业教育现代化建设的中国特色。2014年《现代职业教育体系建设规划(2014～2020)》的颁布更是加速了我国现代职业教育体系建设进程。2020年作为我国现代职业教育体系建设的关键时间节点，既是现代职业教育体系建设的考核之年，也是下一阶段建设的启动之年。在新旧交替的时代背景下，现代职业教育体系框架已经基本搭建好，从“单打独斗”到“跨界融合”的新业态逐渐显露。

(一)职业教育“类型化”变革的条件基本形成

1. 职业教育办学条件和质量不断提高

近年来，国家不断加大对职业教育的投入力度。2010年至2017年，中职生均经费由4840.41元增长到13269.26元，增幅达174.14%；高职生均经费由5838.87元增长到14693.13元，增幅达151.64%。职业院校在校舍面积、图书数量、设备仪器等物质条件上均得到显著提升。此外，师资队伍建设成效也较为显著，“双师型”教师表现尤为突出。2010～2018年，中职学校“双师型”教师占比由21.35%增长到30.65%，高职院校“双师型”教师占比则由33.33%上升至40.51%。由此可见，职业院校办学条件得到明显改善。与此同时，经过不断奋斗，职业教育办学质量得到显著提升。一是稳步推进国家专业教学标准的落实，加快专业教学标准与行业及职业标准对接。截至目前，已经建设了230个中职专业教学标准和348个高职专业教学标准。二是积极开展专业群建设。在第一轮“双高计划”建设中，共有197所高职学校入选，申报的253个专业群覆盖了18个高职专业大类，其中服务面向战略性新兴产业的专业群75个，面向现代服务业的71个，面向先进制造业的63个，面向现代农业的23个，其他21个。(7)职业教育“双高计划”建设名单公布[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201912/t20191219_412650.html.三是不断提升人才培养质量。根据麦可思研究院公布的数据，自2016年起高职院校就业率超过本科院校就业率，且领先优势在不断扩大；中职学校就业率也逐年提升，常年保持在95%以上，地处深度贫困地区的中职学校就业率也超过90%。

2. 层次分明的职业教育学制初步建成

在政策层面，国家通过法律手段完善我国职业教育基本学制。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》明确指出职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》更是直接指出职业学校教育是学校教育制度的重要类型，分为中等、高等职业学校教育，现有初等职业学校划归义务教育，高等职业学校教育由专科、本科层次的职业高等学校和其他普通高等学校实施。职业高等教育概念首次出现，替代了原有的高等职业教育，并分为专科层次和本科层次，职业教育的“类型属性”以国家意志的形式被正式确立，成为现代职业教育体系建设的主要标志之一。

在实践层面，目前全国16个省级行政区域中有21所学校建立了职业本科，并计划将试点扩展为100所。同时，全国范围内有368所高职学校举办了本科层次职业教育，占高职学校总数的25.95%，涉及725个行业专业点，在校生12.4万余人。(8)郭俊朝,尹雨晴,吴晓霞.高等职业学校举办本科专业教育的法律分析[J].职业技术教育,2019，(34).以上海为代表，上海地区的职业教育经过多年的探索，逐渐打通“中职-高职-应用型本科-专业学位硕士”应用型人才培养体系；建立长学制一体化，包括“五年一贯制”“七年一贯制”，不断提高高职院校和应用型本科院校对中职学校毕业生的招生比例，并计划在2020年建成250个中高贯通的专业，80个中本贯通的专业。

3. 进路清晰的职业教育考试制度探索

当前我国职业教育的层次主要分为中等职业教育和高等职业教育，其中中等职业教育主要的生源是初中毕业生，招生方式以学生自愿入学为主。因此，本文主要探讨高等职业教育招生考试制度。2014年国务院颁布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，明确指出高职院校要加快推进分类考试制度，实行“文化素质+职业技能”的评价制度，最终使高职院校考试招生与普通高校相对分开，建立独立的招生考试体系。(9)国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/04/content_9065.htm.截至目前，以“文化素质+职业技能”评价为导向，高职院校探索了多元化的分类考试制度，具体包含统招统考、统招单考、单招单考、自主招生(综合评价)、对口招生、中高贯通、注册入学、免试入学等多种招考方式。与此同时，通过分类考试录取的学生占高职院校招生总数的50%，分类考试俨然成为高等职业教育考试招生的主渠道。(10)对十三届全国人大二次会议第4755号建议的答复[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_zcs/201911/t20191101_406398.html.

(二)国家资历框架消弭不同教育类型的绝对边界

1. 国家资历框架为不同教育类型的融通提供理论支撑

国家资历框架是一个“舶来品”，最早出现于20世纪80年代的英国，产生之初主要是为了实现职业证书和学历证书之间的比较与转换。截至2017年，全球共有154个主权国家(地区)建立或正在建立国家资历框架。(11)王海东,邓小华.我国学分银行与资历框架建设探索：进展、问题与对策[J].中国远程教育,2019,(12).“十三五”时期，我国在国家层面大力推进国家资历框架建设，如国家教育事业发展“十三五”规划明确提出要制定国家资历框架，建立健全职业教育与普通教育、学历教育与非学历教育、职前教育与职后教育沟通衔接的机制。(12)国家教育事业发展“十三五”规划[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/19/content_5161341.htm.也即将国家资历框架作为全类型学习成果的参照物，通过标准的对接，消除当前职业教育与整个教育体系的绝对壁垒。

图3 国家资历框架级别模型(13)国家开放大学3周年成果[EB/OL].http://ou.china.com.cn/node_547337.htm.

目前，国家开放大学设计的国家资历框架最具权威性(见图3)。资历框架主要由基准框架、学历教育学习成果框架、非学历教育学习成果框架三部分组成，以无一定形式学习成果框架为辅助。其中基准框由低到高分为1～10级；学历教育学习成果框架包含学术型和职业型两种教育类型，且两种教育类型均包含10个层次与基准框架进行对接；非学历教育学习成果框架则是以证书为主要内容，由高到低分为1～5级。国家资历框架等级的制定是经过多地试点实验，多方专家论证的产物，基准框架的每一个等级都需要从知识、技能和能力3个维度进行描述。与此同时，根据国民经济发展需求，国家资历框架也不断调整与变更自身领域。其中，学历普通教育学习成果涉及学科12个，一级学科92个，专业506个；学历职业教育学习成果涉及19个专业大类、78个专业类和532个专业；在非学历教育资格中，则采用国家职业分类方式，共涉及职业大类8个、中类66个、小类413个、细类1838个。(14)王立科.国家资格框架:模式、结构和运行[J].教育研究,2017,(7).也就是说，在国家资历框架的开发与试运行下，所有类型的教育活动都被纳入相同的框架体系，不仅确立了职业教育在整个学制体系中的地位，也确立了职业教育自身体系，并谋求职业资格证书与教育证书之间的等值互换，从而确保了各个层次职业教育的地位。(15)谢莉花,余小娟.国家资历框架开发的诉求、经验与趋向[J].职教论坛,2019，(8).

2. 学分银行为不同类型学习成果的互认提供技术保障

学分银行是国家资历框架的主要组成部分，因为在资历框架中不同类型的学习成果最终都会转换成同等量的学分，而学分的认证、计算、转换则需要建立专业的学分银行。实际上，我国学分银行建设早于国家资历框架的建设，教育部最早在2003年全国农村劳动力转移培训经验交流会上就已经提出要建立学分银行。(16)以服务为宗旨，以就业为导向，全力实施《农村劳动力转移培训计划》[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_zzjg/moe_187/moe_410/moe_458/tnull_7340.html.因为缺乏国家统一的规划，学分银行的建设进展相对缓慢，但随着国家资历框架建设的不断推进，学分银行建设呈现出百花齐放的态势。截至目前，我国各省市积极探索学分银行的制度建设工作，形成了市民学分银行、终身教育学分银行、高校学分银行联盟、校级成人高校学分银行、职业学院学分银行、国家开放大学学分银行、企业学分银行7种模式。(17)齐亚丽.我国学分银行建设的现状、困境及对策建议[J].教育与职业,2019,(6).其中，国家开放大学学分银行建设成效最为突出，已经在全国31个省份成立了70个学分认证中心，涉及20个行业，并为近480万学习者建立了学分银行账户。(18)国家开放大学开通“学银在线”开放学习平台[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/s78/A16/s5886/xtp_left/s5889/201801/t20180108_323987.html.学分银行通过“资历框架+能力单元”的模式，将学分的获得与课程中所含的能力单元相结合，而不是简单的课程内容；(19)李静,李林曙,王丽娜.基于资历框架的能力单元开发:国家开放大学的经验[J].中国职业技术教育,2020,(6).同时，学分银行中各类职业教育学习成果相互转换严格以职业教育专业教学标准为参照，使学习者的学分量与能力技能形成正比。也就是说，学分银行从中观和微观层面上为不同类型学习成果的转换提供技术支持，保障了国家资历框架的正常运行。

(三)职业教育从“跟着跑”到与社会经济协调共生

1. 校企合作实现由利益驱动到双元育人的转变

我国职业教育的办学宗旨始终是坚持服务社会经济的发展，要实现这一宗旨，就需要将作为经济发展有机实体的企业与职业院校联合起来，为二者打造共同的利益空间。1985年国务院颁布《关于教育体制改革的决定》，提出要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，提倡各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。这一时期，职业教育校企合作快速发展并取得了良好的社会效益。但随着高等教育扩招，中等职业教育与城市户口脱钩，校企合作的进程受阻。2004年教育部等7个部门联合颁布《关于加强职业教育工作的若干意见》，“校企合作”首次在官方文件中出现，从此成为我国职业教育改革的战略高地。2014年国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，鼓励职业院校自办以服务学生实习实训为主要目的的企业，这一政策为校企合作的开展提供了制度保障。2018年教育部等6个部门联合颁布了《职业学校校企合作促进办法》，进一步对校企合作的合作形式、促进措施、监督检查等做了详细的论述。2019年《国家职业教育改革实施方案》明确提出促进产教融合校企“双元”育人，这一改变使得校企合作由强调规模化的经济合作转向强调内涵化的人才协同培养。在实践层面，《中国职业教育集团化办学发展报告(2017)》的数据表明，截至2016年底，我国职业教育集团数量已经达到1406个、办学成员35945个，其中行业企业占比近73%；企业兼职教师数量近11万人次，教师到企业实践的数量近40万人次；校企共建实训基地4164个，其中企业对实训基地建设投入达1739亿元；校企联合培养学生数量达122万人，中高职衔接对口升学数量达28.6万人，毕业生在集团内就业人数为214.3万人。(20)中国职业教育集团化办学年度报告(2017)[EB/OL].http://news.cyol.com/yuanchuang/2017-12/04/content_16744938.htm.由此可见，我国校企合作过程中不断创新人才培养模式，“双元育人”模式已经具备一定的规模和经验。

2. 产教融合推动职业教育与区域经济联动发展

校企合作及产教融合共同构成现代职业教育办学模式改革的逻辑主线，校企合作主要是一种教育逻辑，以职业教育去迎合企业需求；产教融合则更多的是一种经济逻辑，将职业教育与产业发展打造为命运共同体。(21)石伟平,郝天聪.从校企合作到产教融合——我国职业教育办学模式改革的思维转向[J].教育发展研究,2019,(1).相比校企合作，产教融合最大的优势就是弥合企业和学校之间价值取向的差异。例如，目前国家正在打造产教融合型企业，如果产教融合型试点企业兴办职业教育，就按投资额的30%抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加，给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励。(22)24家首批重点培育的产教融合型企业名单[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2019n/2019_zt4/cqx/mtjj/201906/t20190619_386423.html.这是从鼓励优秀企业开展技能培训到鼓励企业自发举办职业教育转变。与此同时，产教融合辐射范围更加广泛，通过职业院校与产业园区同步规划，实现整个城市的经济规划、产业布局效率最大化，最终提升城市发展动力。2019年起，我国已经在天津、河北、辽宁、上海等部分省、自治区、直辖市及计划单列市，试点了20个左右的产教融合型城市，并计划在5年内建设50个左右产教融合型城市，10000家以上产教融合型企业。(23)关于印发国家产教融合建设试点实施方案的通知[EB/OL].https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/201910/t20191009_1195536.html.在产教融合视域下，职业教育不再受限于既定的教育框架，被动迎合企业、产业的发展，而是通过一种跨界融合的方式成为一个城市发展的引擎，嵌入城市发展的血液之中，真正实现二者的联动发展。

3. 社会服务对象不断多元化，服务内容不断丰富

“职教20条”确立了职业教育“类型教育”的地位，突出职业教育的教育性、社会性、经济性、整体性、开放性和终身性等现代性特点，无疑是一种“大职教观”的立场。(24)吴虑,朱德全.中国职业教育现代化改革的目标框架与行动路向——《国家职业教育改革实施方案》的现代化蓝图与实践方略[J].高校教育管理,2020,(1).在“大职教观”的价值取向下，职业教育社会服务功能的内涵与外延不断扩展。一是职业教育从培养技术技能人才为主的学历教育到实施学历教育与培训并举的法定职责转变。教育部官方数据显示，2018年职业技术培训机构结业生数为3725.43万人次，其中学生为550.89万人次，占比仅为14.79%。教育部等14个部门统一行动，计划在2022年实现职业院校各类职业培训年均达到5000万人次以上的发展目标。(25)职业院校全面开展职业培训 促进就业创业行动计划[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_zhgg/201911/t20191118_408707.html.山东省明确提出全省高职院校将面向下岗工人、退役军人、农民工以及企业职工等群体扩招6.85万人，(26)为经济发展蓄力 为改善民生赋能[EB/OL]．http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202005/t20200519_456284.html.职业教育社会服务的对象呈现多元化趋势。二是职业教育自身社会服务能力不断增强，积极探索将应用技术转化为社会公共性服务。如湖南省有90%的中职学校建立了应用技术服务平台，100%的学校开展了应用技术推广服务。2017～2018年，全省职业院校开展各类应用技术推广服务767项，获得专利授权533项。(27)湖南省中等职业教育质量年度报告(2019)[EB/OL].http://zcc.hnedu.cn/c/2019-04-19/3011190.shtml.三是职业教育积极投身于服务乡村振兴的国家战略中。自2014年新型职业农民培育工程启动以来，职业院校鼓励农民采取“半农半读”的方式接受职业教育或技能培训，培训新型职业农民高达400万人，并参与建立农业行政主管部门负责管理，农民科技教育培训中心、农民合作社、农业龙头企业、农业科研院所等各类市场主体参与的多元培育机制。(28)对十三届全国人大二次会议第6270号建议的答复[EB/OL].http://www.moe.gov.cnj/.yb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_caiwusi/201911/t20191101_406388.html.

三、现代职业教育体系建设的新问题

当前，我国现代职业教育体系建设在“一纵二面”上取得了显著成效，“类型化”变革的新业态已经逐渐形成，并进一步助推职业教育整体迈向新的建设高地。但进入新阶段，现代职业教育体系建设出现了新的现实困顿，而这些新问题必将成为制约现代职业教育体系全面建成的关键因素。

(一)中等职业教育存量不足，人才供应链存在割裂的隐患

现代职业教育体系建设新业态在“一纵”上最大的特点是建成层次分明、进路清晰的人才培养路径，其中关键要素之一就是职业教育基本体量的问题。《现代职业教育体系建设规划(2014～2020)》以2012年为基准点，对2015年和2020年两个时间节点职业教育的存量问题进行量化规定。2012年我国中等职业教育和高等职业教育在校学生数分别为2113.69万人和964.23万人，(29)本文中等职业教育在校生数以《现代职业教育体系建设规划(2014～2020)》的统计口径为依据，包含技工学校在校生数。规划预期2015年中等职业教育和高等职业教育在校学生数要达到2250万人和1390万人，2020年则要达到2350万人和1480万人。近年来高等职业教育在校生数呈现稳步递增的状态，2015年在校生数为1048.61万人，与预期存在一定差距，但在“高职百万扩招”的政策背景下，2019年高职在校生数出现激增，且2020年起还要继续扩招200万人。因此，高等职业教育学生存量能够达到规划的基本预期。反观中等职业教育，从2012年起在校生数一直处于下降的态势，2015年在校生数为1656.70万人，与规划相差593.70万人，2019年在校生数仅为1576.47万人，与规划人数相差773.53万人。虽然教育部办公厅发布《关于做好2020年中等职业学校招生工作的通知》，明确指出要适度扩大中等职业学校招生规模，但在巨大的差距下，弥合中等职业教育存量问题必然是一项长期的系统工程。

中等职业教育存量下降似乎不是一个新问题，但在现代职业教育体系构建和我国产业结构更新升级的背景下，会引发一系列新的问题。其中，最关键的就是人才结构与人才供应链断层的问题，并因此直接影响现代职业教育体系的建设进程与成果巩固。从现代职业教育体系整体设计看，打通“中职-高职-应用型本科-专业型研究生”应用型人才培养体系是职业教育“类型化”改革的重要一环，而中等职业教育在人才供应链中处于排头兵的关键位置。从上文论述可以看出，当前人们对高学历的需求逐渐增强，职业教育学制建设也越来越倾向于拉长学制。这一举措无疑能够促进我国劳动力素质的提升，但就我国当前人才构成结构来看，仍存在因中级劳动力需求巨大、供给不足导致“技工荒”“招工难”等情况。(30)姜大源.“中等职业教育发展问题”专家笔谈(一)[J].中国职业技术教育,2018,(25).在中等职业教育存量不断减少的情况下，就业侧和升学侧之间张力只会不断加大。一方面，职业教育初步搭建的人才供应链在运行过程中必然受到阻碍，甚至会出现技术技能型人才供给断层的问题；另一方面，可能导致我国技术技能人才在“漏斗型”和“金字塔型”人才结构之间反复摇摆，最终钳制社会经济的发展。

(二)国家资历框架与劳动力市场脱钩，交互机制尚未形成

国家资历框架是现代职业教育体系与整体教育体系相互融通，实现“类型化”变革的重要名片。从目前我国资历框架建设成果来看，通过学分银行学习成果的相互转换，普通教育、职业教育、继续教育之间实现了理论上的平等互换。但从国际视野来看，我国国家资历框架仍然处于起步阶段，不管是理论研究还是实践探索均未形成与劳动力市场的交互连接机制。

职业教育作为与经济发展联系最为紧密的教育类型，与其他教育应该只是类别差异而非优劣差异。我国国家资历框架目前正在解决的就是职业教育长期以来作为一种“逆选择”的现实困境，通过将不同类型的学习结果融入知识、技能和能力3个维度之中，完成职业教育与其他教育类型的相互融通。实际上，我国教育供给侧与劳动力需求侧之间长期存在脱轨现象，技术技能人才短缺和学术型人才过多现象长期共存，而国家资历框架在顶层设计上能够很好地规避这一问题。然而，从我国国家资历框架开发进展来看，虽然国家层面、地区层面和院校层面都在积极探索，但整体上并未跳出教育视域。在教育领域内，职业教育和其他类型的教育只要完成相应的学习成果互换，理论上就可以实现与其他教育类型的相互转换。但是，国家资历框架与劳动力市场的交互对接机制在理论研究与实践探索都相对较少，虽然行业和企业都参与了国家资历框架的制定，但行业与企业在国家资历框架背景下如何处理学历证书、资历证书、资格证书、培训证书之间的关系仍不明朗。此外，国家资历框架服务的对象还是面向在校生的学历教育，而面向各类在职员工、农民工、新型职业农民、退役军人等重点人群的还不多。(31)王海东,邓小华.我国学分银行与资历框架建设探索：进展、问题与对策[J].中国远程教育,2019,(12).所以，在管理和运行过程中仍是以教育系统自上而下的科层管理形式为主，行业和企业始终处于缺位的状态。

(三)校企合作缺乏利益共生机制，产教融合政策依赖明显

从理论架构上来看，产教融合能够实现学校职业教育和市场技能培训之间的差异互补。但在操作层面上，行业、企业与职业院校之间存在天然的本质差异，实现产教融合的前提是两者之间存在利益连接点。职业院校属于教育系统，始终秉持公益性取向，坚持促进学生品德、知识、技能的全方位发展。行业、企业参与职业培训等教育活动则受到市场经济趋利逻辑的影响，需要兼顾公益性和利益性。长期以来，我国产教融合过程中企业的盈利目的被抑制，而职业院校则出于担心国有资产流失等问题，不敢轻易拓展校企合作的边界。因此，在缺乏利益共生点的情况下，企业和学校之间存在“合而不融，各吹各唱”的低效合作现象。

与此同时，从国家政策来看，1992年起受国有企业改革的影响，原本由行业部门或系统主管部门办学的学校划归教育部门管理，至此，职业教育与培训体系在招生、培养、就业、继续教育与培训等各个环节的管理均被条块分割到教育行政部门与人力资源和社会保障行政部门。(32)石伟平,郝天聪.产教深度融合 校企双元育人——《国家职业教育改革实施方案》解读[J].中国职业技术教育,2019,(7).为促进产教融合，教育行政部门和人社部联合起来推动企业参与职业院校人才培养过程，或直接开展职业技能培训，或为开展职业教育的企业提供“金融+财政+土地+信用”的组合式优惠政策。短期来看，政策扶植能够使产教融合快速产出成果，如在政策的驱动下，我国产教融合型企业和产教融合型城市试点建设取得了重要成绩，产教融合的功能定位和辐射范围不断扩展。但长期来看，如果主体之间没有形成利益共生机制，而主要依赖政策的外部刺激开展行动，则会影响产教融合的可持续发展。一方面，相对实践而言，政策的制定与执行均具有滞后性。另一方面，政策是一种宏观的手段，产教融合才是具体的目的，政策依赖在很大程度上颠倒了目的与手段，不利于产教融合的可持续发展。

四、现代职业教育体系建设的新路向

针对上述现代职业教育体系建设过程中出现的新问题，我们要做的是认真审视问题的症结所在，找出制约现代职业教育体系建设的关键因素。在此基础上，以点促面、以面带体，探索我国现代职业教育体系建设的新路向。

(一)推进职业教育高考改革，自上而下加固职业教育人才供应链

职业教育高考制度是建立现代职业教育体系的重要手段之一。目前，职业教育内部建立了多种升学考试模式，但还未建立起能够为考生提供充分选择机会的职业教育高考制度。(33)徐国庆.作为现代职业教育体系关键制度的职业教育高考[J].教育研究,2020,(4).以普高为主的招生分配计划始终制约着中等职业教育的特色化发展，同时也制约着“普职比大体相当”政策的落实。在倾向普通高中招生的考试体系下，在机会成本的权衡之下，即使学生看起来更适合上中等职业学校，家长也会将学生送到普通中学。因为，家长普遍认为由普通高中升往高等教育更有保障，中等职业教育在人们眼中永远是一种“逆选择”。因此，必须推进职业教育高考改革，转变人们对职业教育的先天偏见。要对标高考制度，打造标准化的职业教育高考制度。一是继续坚持以“文化素质+职业技能”评价为导向，系统规划考试科目和招生专业大类。通过将中等职业教育的专业大类与高等教育专业大类进行合理对接的方式，考察学生的文化素质和职业技能，为学生提供更多的专业选择空间。(34)徐国庆.作为现代职业教育体系关键制度的职业教育高考[J].教育研究,2020,(4).二是对接专业教学标准和考试标准。职业教育考试标准一旦建立起来必将对职业教育专业教学标准产生影响，区别于普通高中教育，中等职业教育兼具升学与就业的教育目标，因而专业教学标准也要兼顾升学与就业。职业教育高考应该积极扮演“调节器”而非“指挥棒”角色，保障专业教学标准定位的准确性，为培养多元化的技术技能型人才服务。三是正确处理职业教育高考和普通高考之间的关系，设计好职业教育高考的录取方式。本文认为，职业教育高考和普通高考二者可以通融，但要保持独立。职业教育高考应该是职业教育体系中的考试，只向中职生开放，建议应用型本科、高职院校将招生的主体部分投放到中等职业教育当中，对普通高中进行适当的“限流”。将部分未升学的普通高中毕业生安排到中职学校继续学习一年专业课程，然后再通过招生考试进入高职院校或应用型本科，(35)邬宪伟.“中等职业教育发展问题”专家笔谈(一)[J].中国职业技术教育,2018,(25).以此来破除中职学校和普通高中的办学界限。总的来说，通过推进职业教育高考制度，落实考试招生主体倾斜政策。从高等学校招生的环节为中等职业教育提供适当政策倾斜，自上而下提升中等职业学校办学吸引力，最终提升其人才存量，加固技术技能型人才供应链。

(二)落实“管办评分离”机制，提升资历框架的质量与社会认可度

实际上，在全球范围内，国家资历框架在运行和管理过程中，劳动力市场的可见性和话语权都相对有限，产生的结果就是企业在维护国家资格框架过程中发挥的作用不大，(36)梁珺淇,石伟平.2008～2018年欧洲国家和地区终身学习资格框架的运行态势与发展趋势[J].职业教育研究,2019,(8).而这一现象在我国表现得更为明显。目前，我国国家资历框架在管理、运行、评价过程中基本上是在教育系统内完成，而作为利益相关者的人社部以及相关的行业、企业参与较少。虽然国家资历框架还处于开发初期，但如果不处理好利益相关者之间的关系，一旦资历框架进入人力资本市场，必然会出现社会认可度低的现实问题。为此，国家资历框架在建设过程中要将主要的利益相关者涵盖其中，建立“管办评分离”机制，提升资历框架的质量与社会认可度。

首先，厘定国家资历框架管理主体的权责。《职业教育法修订案(征求意见稿)》对在职业教育中建立国家资历框架制度有清晰说明，但未对国家资历框架管理主体及其权责进行说明。因此，在后续的研究和实践过程中，国家资历框架的管理主体应该由教育部主导变为教育部牵头，理顺教育部与人社部在国家资历框架建设中的权利与义务，转变当前职业教育和职业培训中存在的不同职能部门条块分割、功能重复等问题。其次，联动国家资历框架的办学主体。目前，我国职业教育在国家资历框架中最大的创新是“1+X”证书制度，但整体而言还是在职业院校和部分产教融合型企业中开展教育与培训，给予企业证书注册与管理的权责相对有限。同时，职业院校与普通本科院校之间在相关课程的开设上缺乏互动与衔接，在职业教育和普通教育转换过程中“1+X”证书制度是否适用，如何使用还有待研究。最后，设立国家资历框架评审机制。同样以“1+X”证书为例，培训主体包含试点职业院校和通过招标、遴选符合资质且具有竞争力的行业企业作为第三方独立机构。(37)王亚盛,赵林.1+X证书制度与书证融通实施方法探索[J].中国职业技术教育,2020,(6).不同的培训主体在培训的目的、内容、标准上存在一定的偏差，要实现证书的通融和增强社会认同度，必须建立国家资历框架的评审机制，定期对试点单位的课程和资历进行审核，严格落实试点单位的退出机制，通过提升资历证书的质量来提升社会认可度。

(三)探索职业教育公共产品转化路径，催生产教融合的内生机制

如前所述，我国产教融合存在强烈的政策依赖，只有当相关的财政津贴达到企业的预期，企业才会主动参与职业教育办学过程，缺乏产教融合的内驱力和自觉性。为此，在今后的研究中可以探索职业教育准公共化产品的转化路径，将市场竞争机制融入产教融合过程中，催生产教融合的内生机制。一方面，制定企业与学校双元育人的成本分担机制。目前，我国职业院校和企业在人才培养过程中是脱节的，学校负责职前培训，企业负责职后培训，但职前和职后培训在一定程度上是交叉重复的，学生进入企业工作后又需要接受类似的重复培训，造成了大量培训资源的浪费。因此，政府、学校和企业应该在职业培训过程中进行利益整合，采取现代学徒制、工学结合、共建实训基地等双元育人的手段，通过职业教育的公共产品化，将人才培养的成本分摊到不同的利益相关者身上，让利益相关者对培训的内容拥有更自由的选择权。另一方面，以互联网教育为契机，创新学校和企业的利益分配。在国家资历框架的背景下，必然会建立技术技能人才等级、薪酬体系与证书文凭体系的对应规则。(38)匡瑛,井文.健全国家职业教育制度框架是实现职教现代化的需要——基于国际比较的视角[J].教育发展研究,2019,(7).职业教育部分内容走向市场是必然趋势。以互联网教育为契机，职业院校和企业通过建立新的利益分配机制，可以快速实现部分在线教育的公共产品化。例如政府牵头出资，学校和企业合作，共同开发服务当地的公益性网络课程；或是学校和企业基于产教融合的实践经验，共同开发在线培训课程，课程的版权归二者共有，若使用范围超出学校和企业，因此产生的收益则需要进行利益再分配。这样将公共产品化的职业教育作为企业和学校产教融合的缓冲带，既能增强企业承担职业教育责任的原动力，同时也能提升当前职业教育线上课程的品质。