大数据环境下政府信息数据共享模式研究

摘 要 政府信息数据的有效共享是推进“互联网+政务服务”和数字政府建设的重要环节。基于政府信息数据共享的低效和信息时代各方主体信息需求的迅速提升，在对政府信息数据共享模式现存问题的综述基础上，提出大数据环境下政府信息数据共享模式的假设，并对以提高调配效率、扩大共享范围、按需获取资源为共享宗旨，以云计算架构体系为共享方式，以引入市场机制和多元主体供给为共享关键和以构建政府信息数据共享机制为共享保障四个维度分别进行必要性、可行性、合理性和有效性论证，旨在提高政府信息数据共享能力与调配效率，推进国家治理体系与治理能力现代化。

关键词 大数据 政府信息数据 资源共享 云计算

中图分类号 G273.5 文献标识码 A 收稿日期 2020-03-06

★基金项目：广东省哲学社会科学规划项目“广东省基层政府组织及其成员注意力与时间分配研究”（项目编号：GD18XGL02）;广东省教育科学“十三五”规划党建研究项目“新时代高校党建工作与学生管理深度融合机制分析——基于整体性治理理论视角”（项目编号：2019JKDJ047）;广东省高等学校党的建设研究会党建研究项目“‘互联网+党建高校党建工作网格化机制研究”（项目编号：2019MB039）;中山市社会科学规划项目“以‘互联网+政务服务推进中山市智慧政府治理现代化的策略研究”（项目编号：419S13）。

★作者简介：洪丽华，电子科技大学中山学院人文社会科学学院讲师，硕士研究生，研究方向为电子政务、公共政策、智慧治理。

Abstract The effective sharing of government information resources is an important part of "Internet plus government services" and digital government construction. Based on the inefficiency of government information resources sharing and the increasing demand for information in an information age， this paper attempts to propose the sharing mode of government information resources in the era of big data. In addition， the paper demonstrates its necessity， feasibility， rationality and effectiveness from four perspectives： the sharing purpose of improving allocating efficiency， expanding sharing range and acquiring resources according to demand， the sharing method of cloud computation framework system， the sharing key of introducing market mechanism and performing multiple main bodies supply， and the sharing guarantee of establishing government information resources sharing mechanism， which aims at enhancing the sharing capabilities and allocating efficiency of government information resources， and promoting the modernization of national governance system and capacity.

Keyword big data; government information resources; resources sharing; cloud computation

一、問题的提出

从公共管理的视角来看，信息资源管理是政府部门的基本职能之一，是政府进行社会治理和公共服务的基础[1]。在国家信息技术和服务型政府建设目标推动下，政府基于互联网提供政务服务已成为常态[2]。由于受到地域区位与发展功能等因素的影响，政府信息数据呈现着非均衡分布的现状，即政府信息数据的分布存在着差异性。从效率与公平角度看，一方面表现为政府信息数据共享信息系统重复建设，不同主体、不同组织及不同地域的政府信息数据互不流通，使得大量信息资源闲置，从而导致政府信息数据共享成本高、效率低。另一方面表现为政府信息数据共享非均衡，情况有三：一是政府部门与公众之间政府信息数据共享不均衡，主要因为政府发布的公共信息处于非平衡状态，“对公众渴望了解的敏感信息多方顾虑，不敢冒险告知;而对于政府政绩、政策指令、形象宣扬等常规性信息则过多充塞了公众视听，结果是政府公布的信息与公众信息需求不相匹配”[3];二是不同组织机构之间政府信息数据共享不均衡，如政府组织与非营利组织之间的不均衡，同一组织不同部门之间的不均衡;三是不同主体之间政府信息数据共享不均衡，由于各主体在职业、受教育程度方面的差异及受客观环境的影响而体现在对公共信息需求上的差异。

造成政府信息数据共享非均衡化的主要原因可以归结为三点：一是政府信息数据产权界定不清晰。首先，政府信息数据在流动过程中，产权主体的不断转换体现了其无形性;其次，政府信息数据体现在个体上的价值高低取决于个体的差异，因此资源收益评估的差异性在一定程度上导致了产权的弱化;最后，各主体之间的公共性程度及性质特点的差异使得政府信息数据产权界定模糊、产权主体多元。二是缺乏统一的政府信息数据共享标准。各行业、各系统在统一共享标准方面协调性差，自行其是。三是当前政府信息数据共享模式尚未达到最优化。有学者提出网络环境下政府信息数据共享平台模型，该模型呈现以下特点：（1）政府信息数据共享平台的主体及服务对象都是公众、政府、非营利组织和企业[4]。（2）信息共享平台承担着信息采集、加工、整理、交换、共享和服务的工作。在共享范围小的情况下，该平台的运作更为方便，但倘若处于一个多向跨部门、跨时空信息共享情况下，平台在处理大量政府信息数据时容易出现系统失灵的状况，导致信息丢失、系统瘫痪。（3）政府信息数据共享的基础设施缺乏统一的规划与建设等配套措施。

在大数据时代，政府数据开放可以增强政府透明度，释放数据的社会和经济价值，促进公众参与治理度[5]。云计算是继网格技术后当前信息领域的最新热点。云计算这种新兴的共享基础架构的方法[6]，能够实现公共数据与资源的快速整合、智能分析和协同共享[7]。大数据环境下促进政府信息数据有效共享已成共识，但仍缺乏一套更为科学可行的方法;云计算作为崭新的IT技术，它不仅为信息资源共享提供新思路，其强大的计算能力能应对庞大的异构资源，整合为同质资源，用户获取信息资源快捷方便，它为政府信息数据共享提供了可行之路。因此，大数据应用到政府信息数据管理的理念值得我们进一步深入探究，构建新型政府信息数据共享模式，以提高政府信息数据共享效率，推进国家治理体系与治理能力现代化。

二、大数据环境下政府信息数据共享模式建构

本研究构建的大数据环境下政府信息数据共享模式具有“海量储存、分散聚合、无缝协同”的特点，它旨在打破政府信息数据的所有权，防止政府信息数据私有化，进而应用云计算技术，把分散且异构的政府信息数据整合成一个庞大的资源池，按照特定的获取标准向用户提供动态的信息资源服务，如图1所示。

大数据环境下政府信息数据共享模式，以共享对象为x轴，共享目的为y轴，划分为四个维度的坐标轴的形式呈现，四个维度包括共享宗旨、共享方式、共享关键和共享保障。提高调配效率、扩大共享范围和按需获取资源是共享宗旨;云计算架构是共享方式;打破政府信息数据的所有权、防止政府信息数据私有化是共享关键;建立供求机制、价格机制和监督机制是共享保障。

三、大数据环境下政府信息数据共享模式的科学性论证

1.共享宗旨的必要性论证。大数据环境下政府信息数据共享模式中，共享宗旨是先决条件，它统筹和领导着其他三部分之间的联系。首先，共享模式须提高政府信息数据的调配效率。政府信息数据具有时效性，没有一定的调配速度，必将一定程度上降低政府信息数据的价值。其次，共享模式须扩大政府信息数据的共享范围。经济越发展，应对的信息量越庞大，不同区域、不同组织和不同主体对信息量的需求越大。社会正步入“云”时代，扩大政府信息数据共享范围已刻不容缓。最后，构建共享模式最终是为了使用户获取信息资源更加方便快捷。政府信息数据具有多样性、异构性的特点，它涉及的主题宽泛、种类分散、数量庞大。因此，需要借助先进的技术对庞大的信息资源进行有效整合，形成分布式存储，进而按需向用户提供动态信息资源。共享宗旨是本研究构建共享模式的初衷，因此不可忽视其重要作用。

2.共享方式的可行性论证。对于民主社会和良好政府形象的提升而言，在政府和公众之间创造一个开放而无制约的信息流通渠道是非常重要的[8]。随着共享技术的不断成熟，实现跨部门、跨时空信息共享的前提条件已经具备，问题的关键在于共享渠道和途径的选择。大数据环境下政府信息数据共享模式中，共享方式是共享模式的手段与渠道。本研究参照云计算架构体系，并结合政府信息数据共享的实际需要，应用云计算技术构建政府信息数据平台体系结构。基于云计算的政府信息数据平台体系架构包括四个层次，即基础设施层服务（IaaS）、平台层服务（PaaS）、应用层服务（SaaS）及服务访问层，如图2所示。基础设施层服务是实现政府信息数据有效共享的关键。物理资源转换为资源池由虚拟化技术来实现。通过虚拟化，把异构的各类政府信息数据构成同质资源，即将所有资源按照一定的标准分类构成不同的资源池，包括计算资源、网络资源、数据资源等，从而扩大硬件资源的容量，简化重新配置的过程。平台层服务是实现政府信息数据有效共享的核心，它对海量的数据资源进行分析处理，为用户提供应用程序的运行环境。应用层服务是实现政府信息数据有效共享的途径，众多用户通过接口共享政府信息数据的同时，为保证用户信息的安全性，它采取了相互隔离的措施。服务访问层提供了用户进入平台的交互方式，它要求接入平台的方式要大众化且能方便快捷接入，即需求方能随时随地访问政府信息数据共享云。当然，用户交互方式要有安全的保障，以防止非法侵入。

3.共享关键的合理性论证。大数据环境下政府信息数据共享模式中，共享关键处于核心地位，它对政府信息数据共享起着决定性的作用。能否有效共享政府信息数据将取决于两个因素：供给量大小、享受是否具有排他性。本研究据此提出大数据环境下政府信息数据共享模式的共享关键是引入市场机制和多元主体供给。

（1）引入市场机制。实现政府信息数据的有效共享需要无偿免费和有偿付费的结合。划分政府信息数据无偿获取或有偿获取，主要取决于信息服务成本的高低、用户消费能力的大小、提供信息的机构性质及其资金来源。同时，为保证政府信息数据有偿获取的公正、合理与低廉，政府管制付费定价是必不可少的一个环节，需考虑的定价因素有：合理确定生产经营成本，把握供求关系，保证信息服务的质量，价格调整周期，兼顾居民消费水平和地区差异等[9]。政府信息数据共享引入市场机制原因有三：

①政府信息数据的共享性与消费无损耗性决定了政府信息数据属于公共物品的范畴。然而，实际上同时具有非排他性和非竞争性的纯政府信息数据是十分稀缺的。区分信息消费中的非竞争性和信息充分体系对于判断信息是否属于公共物品是有帮助的[10]。由于政府信息数据的多样性与差异性，它大多数属于非排他性或非竞争性的准公共物品。政府信息数据提供的主体多元，既涉及企业，也涉及非营利组织，其中大多数的政府信息数据因数量的有限而以有偿付费的形式或按照指定的标准被限制获取。

②由于政府信息数据的复杂性与多样性，致使它产权不明晰，难以界定所有权。这就决定了政府信息数据具有公共物品的非排他性特点。具有非排他性意味着获取政府信息數据的主体不需付费就可以享有政府信息数据。由于它无法界定明确的产权，因此无法向获取政府信息数据的主体收取费用。加之人都有趋利性，每个人都会以个人利益最大化为最终目的。随之而来的就是过度使用政府信息数据，最终导致政府信息数据的毁灭，这就是美国经济学家哈丁提出的“公地悲剧”。

③互惠交换、买卖交换、简单的非互惠给予。这三种人类共享行为方式由哈佛大学人类学系专家Jim Moore提出。政府信息数据的无偿免费共享属于简单的非互惠给予方式;而政府信息数据的有偿付费共享则属于买卖交换的范畴。要最大限度地实现政府信息数据的有效共享，可以引入市场机制，通过有偿付费的方式设置一部分政府信息数据获取的准入门槛，把对这一部分公共信息需求并不急切的用户排除在外，防止上述提到的政府信息数据的“公地悲剧”。

（2）多元主体供给。充足的政府信息数据供给量是实现有效共享的另一重要因素，它又是信息资源利用效率的衡量标准。政府信息数据因其多样性与复杂性特点，大多学者认为政府信息数据的提供者分为政府、第三部门、企业和个人四类[11]。政府信息数据作为重要的社会资源，要更好地满足用户对政府信息数据的需求量要求，拥有充足的供给量是必不可缺的，“多元主体的介入成为不可逆转的现实选择”[12]。从此意义上说，公共信息需求的多样性是推动多元主体参与管理的重要前提。本研究提倡政府信息数据的供给主体应是多元主体共同合作，包括政府、非营利组织、企业和公众。在多元主体合作中，政府发挥着核心主导作用，其职责是宏观调控政府信息数据，培育信息市场，管制政府信息数据市场的行为以及鼓励其他组织共同参与。非营利组织、企业和公众之间要相互协调与支持，以获取更多的政府信息数据。政府信息数据的多元主体供给方式通过政府、非营利组织、企业和公众的分工合作规避原有的供给风险，大大地节约了需求方获取信息资源的时间与精力，从而实现信息效用的最大化。

4.共享保障的有效性论证。大数据环境下政府信息数据共享模式中，共享保障是保证政府信息数据有效共享的有力手段。在本研究中，构建政府信息数据共享机制是共享保障，其包括提高全社会政府信息数据共享意识、制定政府信息数据共享机制和加强政府信息数据共享监督三方面，接下来将依次对共享保障进行有效性论证。

（1）增强政府信息数据共享意识。对政府信息数据共享观念的抵触以及各部门间的利益博弈导致政府信息数据共享的萎缩。因此，增强全社会政府信息数据共享意识迫在眉睫。首先，培训行政领导和公务员的政府信息数据管理知识与技能;其次，加强对学校、社区及各类社会组织的培训，提高社会公共信息消费能力;最后，还要注重对社会弱势群体政府信息数据共享意识的培养，如针对残疾人的人性化公共信息网站建设、围绕社会贫困人群的免费信息基础设施利用等[13]。

（2）构建政府信息数据共享机制。政府信息数据共享制度设计不合理和共享配套措施不充分将直接影响政府信息数据整合及降低政府信息数据共享的效率与效益。因此，有必要构建和完善科学而合理的共享机制，包括政府信息数据共享的沟通协调机制、激励机制、绩效考核机制和利益补偿机制等，充分调动各组织和个人的积极性，以良好的机制实现政府信息数据的有效共享。

（3）加强政府信息数据共享监督。加强政府信息数据共享监督需要从内部监督和外部监督进行。政府信息数据共享规模与信息加工、整理、传递等程序有密切关系，尤其是“信息共享渠道增加了独立系统的进入点，不仅会使原系统管理复杂化，还会增加被侵害的机会”[14]。因此，从内部监督层面上看，必须加强政府信息数据的标准化工作和云计算构架体系的安全;另一方面，政府信息数据共享的推动力在于公共信息获取的巨大需求，政府信息数据供给不足和反馈渠道堵塞必然降低公共信息共享的效率。因此，从外部监督层面上看，有必要加强社会对公共信息共享的参与和监督。同时，政府信息数据的多元主体供给也在一定程度上监督其信息共享的运作。

四、结论

随着“互联网+政务服务”和数字政府的建设，政府信息数据共享已成为势不可挡的潮流。强化政府信息数据共享需求与共享供给的匹配程度，将更好地满足各部门普遍性高频政务服务事项的数据共享需求。相关研究还需进一步加深，使之有效提升数据共享统筹协调力度和共享效率。

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