中小学数字校园治理机制创新

申国昌，李宇阳

中小学数字校园治理机制创新

申国昌，李宇阳

（华中师范大学 教育学院 & 湖北省教育政策研究中心，湖北 武汉 430079）

当前数字校园治理工作中存在着治理观念滞后、治理主体单一、机构设置不科学、评价体系不完善等问题，束缚着中小学数字校园的长远发展，迫切需要从内部治理机制和外部治理机制两方面进行创新。就内部治理机制而言，需要变革数字校园治理理念；重塑数字校园治理体系；改进绩效管理与激励机制。就外部治理机制而言，需要完善数字校园外部监管评价机制；构建数字校园外部竞争机制；倡导民主化数字校园服务机制。

数字校园；内部治理机制；外部治理机制；机制创新

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出，“充分利用优质资源和先进技术，创新运行机制和管理模式，整合现有资源，构建先进、高效、实用的数字化教育基础设施”，“推进数字化校园建设”[1]。《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》再次指明，要“制定中小学和中等职业学校数字化校园建设基本标准”[2]。2018年4月，教育部颁布的《教育信息化2.0行动计划》指出，“到2022年，数字校园建设覆盖全体学校”[3]。此外，教育部还印发了《中小学数字校园建设规范(试行)》，希望“促进数字校园建设全面普及”“提升中小学校信息化建设与应用水平，推动信息技术与教育教学的深度融合，切实加快全国教育信息化进程，以教育信息化支撑和引领教育现代化，服务教育强国建设”[4]。随着大数据技术、移动互联网技术、云计算技术、虚拟现实技术、存储技术、智能终端技术等新技术的快速发展，技术已经不再是制约数字校园发展的关键因素，治理机制在数字校园建设中的重要性日益凸显出来。传统治理机制严重束缚着数字校园的建设与发展，迫切需要探索新型治理机制来破解这一难题。[5]

一、当前中小学数字校园治理中存在的问题

近年来，在政府引导下，我国中小学数字校园建设取得了突出进展，基础环境和信息化应用都取得了显著提升。[6]但在取得可喜进展的背后，数字校园的治理工作仍存在诸多问题，比如：治理观念滞后，治理主体单一，机构设置不科学，评价体系不完善。

（一）治理观念滞后，治理方式陈旧

治理观念作为一种价值偏好，甚至是行为取向，在很大程度上引导着相关人员的工作行为。反观当前数字校园的治理情况，相关工作人员对教育治理现代化内涵理解浅薄，观念更新缓慢，无法推动数字校园建设工作取得实质性进展。而且受传统科层制管理模式的影响，中小学数字校园偏爱采用集权式的统一治理模式，具体表现在管理流程上即上级指示、监督下级，下级执行上级指示，自上而下逐级落实的色彩浓厚。这些情形一定程度上制约着数字校园的办学积极性与灵活性，也进一步削弱了数字校园之间的竞争意识。

（二）治理主体单一，共同参与力度不够

在传统的治理过程中，数字校园领导者一直居于治理主体地位，个人统治式的治理现象比较普遍，决策的权力和学校的资源掌握在少数人手中，数字校园的治理工作一直处于一人或几人治理的状态。家庭和社区本应该具有知情权、管理权、决策权、评价权和监督权等职责和功能。但在现实情境中，他们在数字校园治理过程中并没有很大的发言权，长期处于被动接受的地位，机械地接受学校提出的命令，很少有人可以参与到数字校园的治理工作中来，数字校园治理丧失了群众基础，治理的民主性、协商性和多元性也因此被消减。

（三）机构设置不合理，机制内缺乏良性互动

在当前中小学数字校园治理机制中，领导小组的工作人员多为校领导或其他部门领导兼任，他们的工作重心、工作视角和职责权力在很大程度上决定了其治理工作具有一定的局限性：他们对自己在数字校园工作中的定位与职责认识模糊，很难上升到全局战略性的高度来统筹推进数字校园的治理工作。专家在当前数字校园治理工作中话语权反而较小，他们提供的科学决策难以被校级采纳，进一步导致治理规划保守、执行工作滞后。此外，在传统的数字校园治理过程中，部门之间存在严重的信息壁垒，工作人员各行其是，信息无法及时共享，资源不能有效利用，大量有用数据处于沉寂状态，经常出现“信息孤岛”的现象。

（四）评价体系不完善，服务民众意识淡薄

虽然当前已有部分中小学构建了数字校园评价机制，但是多为学校内部人员自行进行考核评价，评价指标体系还不完善，评价手段单一且科学性低，这种“既当运动员又当裁判员”的做法很难使评价结果做到客观公正。除此之外，当前中小学数字校园与民众联系尚不密切，服务民众的意识比较淡薄，在做出决策时很少公开听取社会、家长和学生的意见，数字校园的办学成效未能及时反馈给家长、社会，信息化时代大数据的优势尚未得到充分利用。

二、中小学数字校园治理机制创新路径

（一）内部治理机制创新

1. 变革中小学数字校园治理理念

治理理念是治理机制的灵魂，治理机制创新要从变革数字校园治理理念开始。只有确立现代化的治理理念，才能为数字校园治理工作提供科学指南。以往自上而下的单一管理模式在开放的社会中成为高效管理、人性化管理的敌人，治理理念的提出正是回应了国家管理模式的发展趋势。[7]先进的数字校园治理理念更具人性化，更具可持续发展性，具体来说，包括法治理念、共治理念和专治理念三大部分。

第一，法治理念。法治是指中小学数字校园要坚持依法办学、依法治教原则，自觉遵守国家规定的法律法规，而且要运用法律手段维护校园正当权益不受侵犯。《依法治教实施纲要（2016-2020年）》明确指出要“大力增强教育系统法治观念”[8]。数字校园是师生学习、生活的主要场所，更是落实依法治教基本方略的办学主体，必须做到依法治校。由于我国目前尚未出台诸如《数字校园安全法》《数字校园治理法》等法律法规，中小学数字校园的信息安全仍存在较大隐患，这就更加需要数字校园的工作人员自觉做到恪守法律原则，努力做好相关工作来保障师生的信息安全。数字校园要明确在学生个人信息、教育统计数据等教育数据使用中的权力和边界，对教育数据的开放和使用不得以侵害学生权利为条件，切实保护学生、家长、教师及相关人员的权益不受侵害。树立民主法治观念，推进数字校园治理的规范化和法制化进程。

第二，共治理念。共治是指多元主体参与治理与民主协商治理。教育管理向教育治理转变的过程中，体制机制变化主要反映在组织机构由参与管理的单一主体向政府、学校、社会等多主体共同治理转变；管理制度由自由程度相对较低的行政管控制度向开放的多主体共同治理制度转变。[9]数字校园在进行治理时，不但要明晰各利益相关者的权、责、利，而且要搭建多元主体参与的治理平台，吸引更多数字校园利益相关者参与校园治理，形成利益相关者共同治理数字校园的机制模式。利益相关者除了学校自身外，还包括家庭、社区和企业等。习近平总书记在2018年的全国教育大会上明确指出：“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任”[10]。家庭、社区和企业等要由过去的“边缘人”转变为“中心人”，要从过去的支配对象转变为中小学数字校园治理机制中不可或缺的合作伙伴。在多元主体参与治理的过程中，各主体间的地位是平等的，彼此站在对方角度考虑问题，平等对话、民主协商，形成群体规范，建立共识，最终各主体共同享受治理成果。

第三，专治理念。专治是指数字校园的专业化治理。《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》提出，要“建设专业化技术支持队伍”[2]。在大数据时代，人才的作用愈加凸显，专业人才已经成为数字校园治理的核心力量。但目前我国的大数据人才缺口较大，同时具备教育教学能力和大数据技术能力的复合人才凤毛麟角，迫切需要建设专业化程度较高的治理队伍，形成专业人才治理数字校园的格局。随着大数据技术的进一步发展，工作人员一方面需要树立大数据治理的思维意识，懂得如何利用大数据资源治理数字校园；另一方面更要学习大数据知识技术，在云计算技术、数据同步技术、物联网技术等前沿技术的推动下，学会对海量数据进行收集、传输、存储和利用。只有具备更高的信息素养和知识结构，才能成为大数据背景下的合格工作者，才能完全胜任相关工作。与此同时，学校也要给工作人员提供培训发展的机会。当今社会是学习型社会，当今教育是终身教育，知识更新日新月异，工作人员虽然在工作实践中不断丰富和积累着知识，但是他们仍然需要更新专业技能。他们需要拥有参与短期培训、出国进修等活动的机会，提高他们在现代社会中的适应能力，满足他们知识技能增长的需要与自我实现的需要。推动专治人才培养的良性循环有助于在较短时间内促进数字校园治理水平的显著提升。

2. 重塑中小学数字校园治理体系

重塑数字校园治理体系的目标是形成机构设置合理，领导小组和工作小组职责明确，部门间良性互动的数字校园治理格局。鉴于当前数字校园治理困境，在重塑数字校园治理体系过程中不妨引进CIO体系。CIO是Chief Information Officer的缩写，即首席信息官，是指负责组织里信息技术和系统相关工作的高级官员。CIO体系最初出现在美国企业公司之中，后被引入政府和高校，且取得了较大成功。因此，可在我国中小学数字校园已有的建设基础上，借鉴其经验，制定一套由决策层、协调层、和执行层三大部分组成的CIO体系。[11]

决策层主要包括数字校园领导小组和专家咨询小组。数字校园领导小组的职责就是在现代化科学教育思想和先进科学技术手段的指导下，基于客观事实而非主观想象，依靠客观规律而非主观臆断进行决策，统筹规划学校的信息资源，明确各阶段工作重点，明晰各部门工作职能和岗位职责，努力做到分工合理、科学高效。数字校园领导小组的决策是数字校园治理工作推进的重要一环，直接关系着数字校园的可持续发展，决策不够合理、不够科学将会带来无法估量的后果。专家咨询小组则负责为数字校园治理工作提供参考性建议，他们提出的建议不仅要有一定的理论基础，还要解决数字校园治理中的实际难题。专家一般都具备广博的专业知识与较强的实践素养，所以他们是数字校园的智囊团，是强大的智库，专家咨询小组的存在为数字校园进行科学决策提供了坚强后盾。

协调层主要是数字校园治理办公室，它一方面负责校园治理的协调工作，另一方面也是数字校园领导小组的日常办事机构。数字校园治理办公室的工作人员在处理日常事务的同时，也接触大量的其他工作人员。协调层的存在可以有效解决“信息孤立”这一难题，让数据在不同部门之间自由流通，有利于提升信息数据的透明度，促进工作人员间的沟通，提高数字资源的利用率，打通中小学数字校园治理的“任督二脉”。

执行层主要负责推进和落实数字校园的具体治理工作，也是使决策发挥作用最为关键的一层，它由数字校园职能部门和数字校园技术部门组成。数字校园的职能部门一方面需要确定信息化的负责人与信息化干事，另一方面需要参与数字校园的规划建设；数字校园技术部门主要是对信息数据进行精准化操作、精细化管理，承担着数字校园信息规划的实施工作。科学决策发挥效用是建立在有效落实的基础之上，所以执行层的相关工作显得尤为重要。CIO体系的引入，有助于完善现有治理框架，优化数字校园治理流程，实现中小学数字校园内部机构间信息资源的有效利用和广泛共享。

3. 改进绩效管理与激励机制

当前数字校园治理工作中普遍缺乏完善的激励机制，工作人员在展开工作时缺乏热情、漫无目的。激励最根本的作用就在于调动人的潜在积极性，帮助工作者不断提高工作绩效，出色地完成既定任务。合理的绩效管理与激励机制有利于提高数字校园工作人员的积极性，释放人才、技术、信息等多方活力，极大地开发每一位工作人员的潜能。

为充分调动工作人员的工作自主性，亟需完善现有的绩效管理与激励机制。首先，要坚持公平民主的工作作风，创造温暖和谐的协同创新氛围，不断挖掘数字校园工作人员的潜力。数字校园在开展相关工作之时，必须秉持公平公正的原则，对工作人员的辛勤付出给予恰当的奖励，优劳优得，多劳多得，在最大程度上保证公平公正。其次，不同工作人员之间存在差异性，对工作人员的激励方法要视具体情况而定。激励的形式多种多样，只有找到最适配的激励方式，才能使工作人员呈现最佳的工作状态。在数字校园治理时，要灵活运用目标激励、责任激励、事业激励、参与激励、荣誉激励和情感激励等多种激励方法，激发工作人员的工作热情，让工作者在体验职业幸福感的同时实现自身价值。最后，当前大多数字校园采取的绩效管理是针对工作人员现状分等级进行考核评价，它是一种静态效绩管理方式，如今是大数据时代，信息技术的快速发展使得对大量数据进行快速分析成为可能，更使实施动态效绩管理成为可能。在全面汇集工作人员海量数据之后，通过大数据技术可进行相应分析，就可根据其绩效贡献予以一定经济奖励和价值认定。

（二）外部治理机制创新

1. 完善数字校园外部监管评价机制

监管评价机制是数字校园外部治理体系的重要组成部分，也是数字校园治理工作落实的重要保障。为真正发挥监督评价机制的作用，可在中小学数字校园外部设置多元化的监管评价机制。

第一，完善政府最低监管机制。政府通过规定中小学数字校园的最低办学成效，对数字校园的治理工作起到约束作用。政府的基本要求可以看作是数字校园治理工作的底线，政府可以监督数字校园是否坚持依法办学，可以监督数字校园是否做到以生为本，可以监督数字校园是否真正达到既定的办学目标。第二，推广和实施第三方评价机制，健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系。[12]第三方评价系统具有独立的运行方式，弥补了传统政府监管及学校自身评价的缺陷，更为客观中立，具有专业水准高、评价指标体系科学完备、可提供专业鉴定结果和有效治理建议等优点，可以充分保障中小学数字校园的教育质量，也有利于促进校园治理工作赢得民众信任。第三，充分利用网络监督所具备的体现民意和科学高效的双重优势，实现线上监管与线下监管相结合。在互联网时代下，微博、微信等社交平台在实时监督中的作用日益凸显，人们越来越喜欢在网络上表达他们对学校治理成效的真实看法。数字校园的工作人员在第一时间收集好这些信息后，可通过相应的信息技术对之进行分析，真正做到听取民众意见。

2. 构建数字校园外部竞争机制

在我国，中小学数字校园大多采取“就近入学”的政策，希望借此保证教育机会均等、促进学校均衡发展，但从现有经验来看，“就近入学”政策具有一定的局限性。在公立体系中，“就近入学”政策在带来地区性分割的同时，进一步清除了残留在公立学校之间的市场影响，从而使公立学校越发成了一个个孤立的小岛。这不但缩小了学校的自主空间，也严重限制了公民对公立学校教育本身的选择，并不断带来其他非预期的连带后果。[13]随着我国社会经济的不断发展，城下差异日益缩小，人们对公平而有质量的教育诉求更加强烈，在义务教育阶段即表现为家长对社会认可度高的数字校园呈现出强烈的择校意愿。

美国在20世纪90年代出现了一种叫做“特许学校”的新型学校，它是基于学校运转者和学校授权机构达成的特许合同运转，由公共资金支持，免学费、无宗派、可选择的公立学校（Public Schools of Choice），[14]具有设校公立性、办学自主性与学生多样性等特点。与传统公立学校相比较而言，“特许学校”最重要的治理创新在于它将市场机制引入教育领域，建立起了有效的教育市场竞争机制，家长和学生可以利用公共经费自主选择学校。部分地区可借鉴美国“特许学校”的建设经验，在坚持“就近入学”政策基础上, 在部分经济发达地区，根据当地教育发展的实际情况试行“自由择校制”，允许家长与学生自主选择学校，促进数字校园之间的良性竞争。学生不受“就近入学”制度约束后，可以自由择校，而且学校不可以随意挑选申请者，如果申请者数量超过了申请学校可容纳的数量，那么必须采取随机选取的方式。[15]

3. 倡导民主化数字校园服务机制

数字校园服务机制的民主化不仅是贯穿于数字校园治理的一大基本原则，而且还是数字校园治理的重要目的。教育作为社会公共服务的有机组成部分，关乎民众的切身利益，而且其最终目的也是服务于人民大众，只有不断提高教育质量与服务水平，才能满足人民对优质教育日益增长的诉求。[16]

创建民主化服务机制，可以从以下几方面加以综合考虑。首先，在大数据背景下，数字校园可以利用多种新型技术手段提高服务效率。比如数字校园在做出科学决策时，可以通过通讯群、公众号、以及其它信息技术广泛听取家长和社会的需求与意见，使数字校园的治理工作可以反映不同民众的需求，推动决策的民主化。其次，在具体治理过程中，也可以通过微信公众号、微博等社交媒体或开设自己学校的官方网站，同步更新数字校园的资讯信息，向社会宣传展示数字校园的办学效果，加强社会对自身的监督，密切同社会的联系。最后，越来越多的第三方社会机构涌现至教育领域，它们逐步建立起自己的数据库和资源平台，为数字校园的治理工作提供了许多参考信息，学校可以利用第三方的信息资源来完善校园治理工作。

三、结语

中小学数字校园内部、外部治理机制创新旨在提升办学质量，提高数字校园现有治理水平。但是，教育是一项复杂的培养人的活动，受教育的个体具有独特性和差异性，每个学校的文化传统和现有治理水平等均不相同，数字校园治理机制的改善也是一项全面的、系统的、深层次的工作，因而不存在一套适用于所有数字校园的最优治理机制。以上创新路径可以为中小学数字校园治理提供一种新型思路，但不可以解决所有问题，数字校园治理还需立足校园自身实际情况，真正做到因校而异。

［1］ 中华人民共和国教育部. 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[EB/OL]. (2010-07-29) http://www.moe. gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/ 201008/ t20100802_93704.html.

［2］ 中华人民共和国教育部. 教育部关于印发《教育信息化十年发展规划(2011-2020)》的通知[EB/OL]. (2012-03-13)http://www.moe.gov.cn/srcsite/A16/s3342/201203/t20120313_133322.html.

［3］ 中华人民共和国教育部. 教育部关于印发《教育信息化2.0行动计划》的通知[EB/OL]. (2018-04-18) http://www.moe.gov.cn/srcsite/A16/s3342/201804/t20180425_334188.html.

［4］ 中华人民共和国教育部. 教育部关于发布《中小学数字校园建设规范(试行)》的通知[EB/OL]. (2018- 04-17) http://www.moe. gov.cn/srcsite/A16/s3342/ 201805/t20180502_334759.html.

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Mechanism Innovation of Digitalized Governance of Primary and Middle Schools

SHEN Guo-chang, LI Yu-yang

( Institute of Hubei’s Educational Policy, School of Education & Central China Normal University, Wuhan 430079, China )

The traditional governance mechanism has severely hampered the development of the digitalized schools, which needs to be innovated in two aspects: internal governance mechanism and external governance mechanism. On the former part, we can update the concept of digital schools governance, reshape the system of digitalized governance, and improve the mechanisms of performance-based incentive management. On the latter part, we can construct the mechanism for external supervision, evaluation, competition and digitalized democratic schools service.

digital schools; internal governance mechanism; external governance mechanism; innovation

G647

A

1008-0627（2020）01-0061-06

2019-03-20

信息化与基础教育均衡发展协同创新中心课题“数字化校园示范校教育管理信息化研究”（XT2017018）

申国昌（1967-），男，山西山阴人，教授/博士/博士生导师，主要研究方向：教育史和教育政策研究。E-mail: hzsdsgc.@163.com

（责任编辑 周 密）