论环境民事公益诉讼中环保行政机关的证人角色

黄 辉 王雨荣

(福州大学法学院， 福建福州 350108)

环境公益诉讼是为了维护环境公益、针对侵害环境公益的行为而提起的诉讼，其核心是环境公益。环境民事公益诉讼则是为保护环境生态功能，对侵害环境公益而需承担民事责任者，按照民事诉讼程序进行的诉讼，是司法与环境公益保护相结合的产物，也是维护环境公益、引导社会公众有序参与环境保护的有效机制。对公共领域事务的管理，《中华人民共和国宪法》将这份职能主要划归为行政机关所有，环境公益作为社会公共利益，属于典型的公共问题，保护职责当然主要由行政机关承担。但随着环境问题的日趋恶化和大规模爆发，行政处罚力度已无法满足巨额修复成本需要，难以实现恢复生态的目的，环境民事公益诉讼因此产生。制度设计的初衷主要是为了依靠环保公益组织和司法机关处理一些事实清晰、损害明确、后果严重且行政机关难以解决、具有典型性的环境污染案件，以有效矫正主体行为和填补环境损害。[1]在环境民事公益诉讼中，司法机关的主导地位毋庸置疑，但环保行政机关的角色定位莫衷一是。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民事诉讼法解释》)中第 286 条规定了人民法院对环保行政机关的告知义务以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼解释》)第11条规定了环保行政机关的协助调查义务，可见环保行政机关在此诉讼活动中难以置身事外。如何利用其专业技术性，最大发挥“协助调查取证”的作用，这需要清晰确立环保行政机关在环境民事公益诉讼中的证人角色。

一、环境民事公益诉讼中环保行政机关的证人角色定位及其优势

(一)环保行政机关的证人角色

1. 环保行政机关在环境公共事务中的角色分析

环境各要素是相互联系的，各种环境污染不是孤立的，而是相互影响的，因此，需要系统、综合解决问题的方法。[2]在国家权力分类中，能对复杂的、多变的、综合的环境问题进行解决的，只能依赖于覆盖面广的、灵活多变的、积极主动的行政权，环保行政机关即为行使国家环保行政职权的行政组织。所以，环保行政机关在环境公共事务的主导作用毋庸置疑，其扮演着主要负责管理人的角色，履责的方式即为日常监管，并得到《宪法》的确定。我国《宪法》第26条明确规定了国家保护环境生态的职责，环保行政机关代表国家履行该职责，主要包括对环境保护工作的预测、决策、组织、指挥、监督等方面。

2. 环保行政机关在环境民事公益诉讼中的角色争议

美国是现代公益诉讼的发源地，在20世纪70年代就产生了环境公益诉讼，为各国的环境公益诉讼提供借鉴和参考。[3]在域外有先例的引导下，面对环境污染和破坏的大规模暴露，我国于21世纪初开始对环境公益诉讼进行探讨，经过近20年一系列的理论研究和实践试点，我国终于在《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国环境保护法》中确立了环境民事公益诉讼制度。

环保行政机关在环境公共事务中管理人的角色定位已十分清晰，但在环境民事公益诉讼中的角色定位却模糊不清。在该制度立法未明确时，环保行政机关在诉讼实务中扮演过不少的原告角色，如天津市海洋局提起的“污染海洋生态环境涉外索赔第一案”。[4]但该制度确立后，立法也明确了环保组织和检察机关的原告资格，并未将环保行政机关纳入其中，导致至今环保行政机关的原告资格甚至角色定位依然纷争不断。[5]有学者另辟蹊径,主张环保行政机关应以其掌握的技术和信息为依托作为原告方证人参加环境公益诉讼。[6]因环保行政机关的环境职责及其可能拥有的作证优势，笔者同意该主张。

3. 环保行政机关在环境民事公益诉讼中的证人角色定位

我国《民事诉讼法》第72条确定了证人范围包括单位。《民事诉讼法》及学术界并没有对“单位证人”的概念进行定义，但结合已有的“证人”和“单位”的定义可得，“单位证人”是指知道案件情况，以单位名义提供证据并能独立承担法律责任的公司、企业、事业单位、机关、团体。环保行政机关属于机关范畴，应当也在单位证人之列。环保执法监管人员在日常的工作中通过环境影响评价、环境监测、排污收费等制度，不仅从现场感知到诉讼中的“侵权行为”，而且还掌握了大量的数据分析材料，这些都是环境民事公益诉讼中的关键证据。环保行政机关主动或被动地知道案件事实，根据《民事诉讼法》第72条的规定，就依法负有作证的义务。

环境民事公益诉讼中最大的难题就是证据收集，而环保行政机关往往在诉讼前就已经采集到相关证据或对案件事实有所见、有所闻，若能提供单位证明或出庭作证，将对法官查明案件事实、维护环境公益有着独特的意义和作用。况且环保行政机关本身就负有保护公民、法人和其他组织环境权益的职责。所以，往往只需对已掌握的材料资源再次利用，就能弥补检察机关和社会组织参与诉讼过程中技术性和专业性等方面的不足，从而助推环境民事公益诉讼的顺利进行。

(二)环保行政机关证人角色的优势

明确环保行政机关在环境民事公益诉讼中的单位证人角色定位，不仅可以减少原告取证的难度，增加法院收集证据的途径，更重要的是可以增加证据的客观性和权威性，尽快查明事实。同时对于环保行政机关而言，不仅可以提高环保行政机关的诉讼参与度，还可以间接提高环保行政机关的日常监管水平。环保行政机关独有的具体优势如下：

1. 具有资源优势

虽然我国环境问题仍然十分严峻，但我们也要看到国家在治理环境问题方面的决心和投入。国家为环保行政机关投入了大量支持，增加人员编制、完善配套设施，聚集各相关行业的专业技术人员从事环境影响评价、环境监测、环境监察等方面工作。收集企业各相关数据材料本身就是执法人员的职责所在，其能合法、便利地进入企业内部，查看污染现场，了解污染物及其排放情况，这些优势都是其他证人不可能拥有的。同时，环保行政机关与普通行政机关如工商局为诉讼原、被告企业提供经营许可证等证据材料的证明作用有所类似，但又有不同，因保护环境公益本身就是环保行政机关的职责所在，收集企业各相关数据材料就是它的主要工作内容，也仅有它能全面提供相关证据。因此，相比其他一般证人，环保行政机关拥有更多了解案件事实的“触角”和机会，在诉讼过程中能够展现出丰富的社会资源和大量的信息优势。

2. 具有专业技术素养

环境污染问题绝对不是肉眼看到的浓烟滚滚、恶臭难闻、污泥浊水那么简单，其污染元素、危害结果、因果作用等等都是十分复杂，具有极强的科学性、技术性。在诉讼中，不管原告是检察机关还是社会组织，以其“大众化”背景，很难能独自承担起证据采集的重担。以检察机关为例，检察机关干警很多都未曾有收集证据的实战经历，毕竟检察工作的主要形式是书面审查材料，一线取证经验严重不足，取证操作能力欠佳，环保行政机关的助力则能极大地弥补该缺陷。环保行政机关行使国家环境管理职能，进行污染物监测等日常监督检查、环境行政稽查、环境生态规划等专业性工作。在人员编制上，首先就录用大量的专业技工，其次，在业务实践和学习中，专业技术不断积累沉淀，已成为其独有的专业优势，这也是环保行政机关不同于其他行政机关参与诉讼之处。

3. 具有更强证明力

一般来说，证明力是一种逻辑问题和经验问题，涉及对证据真实性和相关性的评判。[7]在民事诉讼案件中，作为单位的环保行政机关提供的证明是否具有效用，要根据环保行政机关的证明内容来区分，依据环保行政机关所保有的书证、物证、视听资料等原始证据而出具的证明，法院对其适用相对严格证明或自由证明，直接可以作为证据使用，具有很强的证明力。依据环保行政机关有关人员的看法、观点、回忆等所出具的证明，此类证明属于知道案件事实的人对案件事实的一种主观表达，法院通常对其依照证人证言的审查程序进行审查。尽管《民事诉讼法》及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《民事诉讼证据规定》)明确规定证人作证要客观、真实，有关规范也是较为详细的，但在所有证据类型中，往往还是证人证言是最令法官存疑的，这是由人性固有缺陷所导致的必然结果。但对于环保行政机关有关人员的证人证言而言，其主观表达往往是有执法收集到的数据材料作支撑的，其能主观臆想的空间较少，加上独具的资源优势和专业技术素养，其证人证言更具真实性和相关性，更易使法官信服。

二、环保行政机关证人角色的正当性分析

虽然说环保行政机关以证人角色参与诉讼具有以上优势，但却因为环保行政机关以证人角色参与诉讼是否正当存有争议，导致其角色优势发挥失去根基，而被束之高阁。因此，要使环保行政机关的证人角色的优势有发挥的可能，首先要解决的就是其证人角色的正当性问题。为此，分析如下：

(一)环保行政机关证人角色的法理逻辑推理分析

行政机关属于单位类型之一，并未被《民事诉讼法》及《民事诉讼证据规定》排除在《民事诉讼法》第72条的“单位”范围之外，那么，行政机关就有以单位证人的身份参与民事诉讼的法律可能。早有学者提出，如果国家机关的代表参加诉讼以便提出意见，并且可以告知法院一些在原先提出的书面意见或者调查文件中没有说明的事实的补充材料，那么，他就应当作为证人而被询问。[8]这论证符合法理逻辑。环保行政机关协助调查，递交证明材料以及书面意见，就是意见表达，那么，在庭审需要时就应当以证人身份出庭接受询问。而且让拥有公权力的机关作为证人参与到司法诉讼中，在审判实践中已有不少先例，如由外汇管理机关提供的外汇利率浮动的证明、工商管理部门提供的企业营业执照已被撤销的证明等。[9]所以，环保行政机关的证人角色不管在理论上还是实践中都有所依据。

(二)环保行政机关证人角色的类比分析

如果说法理逻辑推理说服力不够，那么在《中华人民共和国刑事诉讼法》中确立的人民警察在刑事诉讼中的新证人角色定位，是值得用以类比推理环保行政机关证人角色的正当性。该法第192条规定:“人民警察就其执行职务时目击的犯罪情况作为证人出庭作证。”同时，《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》(以下简称《严格排除非法证据规定》)第27条明确侦查办案人员要“出庭作证或者说明情况”，“出庭作证”已明确无误地将他们的出庭身份界定为证人。[10]同样是行政机关的公安机关，是刑事案件接触的第一机关，往往是除案件当事人外，对案件情况最为了解的，因此法律直接又赋予了其要出庭作证的证人角色，这对强化证据效力，增强审判效果具有重要意义。其实环保行政机关在环境民事公益诉讼中的“取证”角色与公安侦查机关在刑事诉讼中的取证角色有高度的相似性，特别是一些治安执法案件，公安机关在刑事立案前，往往就是以行政执法机关的身份对案件进行取证调查，了解案件情况，确定要刑事立案，则可直接将之前收集到的证据转化为刑事证据，此时公安机关的身份又多了个司法侦查机关，但这并不影响其可成为证人的角色。而环保行政机关在日常执法中，主动感知污染事实，这些事实很可能就是环境公益侵害过程。在采取行政处罚后仍无法达到维护公益的目的，此时检察机关或社会组织提起环境民事公益诉讼，环保行政机关保护公益职责仍存在，其职责和作用与刑事诉讼中的公安机关极为类似，那么也应出庭作证或对专业性强的证据进行解释说明，帮助法庭查明事实。

(三)环保行政机关证人角色的法律规范依据分析

环保行政机关的证人角色还可以从《环境公益诉讼解释》第11条中找到规范依据。该条规定，负有环境保护监督管理职责的部门可以通过提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。在民事诉讼中，与“提交书面意见、协助调查取证”最贴近的角色身份就是证人。环境民事诉讼证据除了具有一般证据的“三大特征”外，它还具有复杂性、科技性和易灭失性，所以它比一般的民事诉讼证据更难采集和申请保全，这也是为什么法律要明文规定环保行政机关负有提交书面意见、协助调查取证义务的重要原因。环保行政机关采集到的证据，主要是因职责活动制作的环境影响的科学报告、大气、水及土地排量的化学分析等专业材料，以及在监管过程中执法人员视觉、听觉、嗅觉等感官感知到的事实。以证人身份出庭正是其协助调查取证结果的生动呈现。同时，单位作为证人，作证的方式主要是提供书面证明材料，法院可要求制作证明材料的人员出庭说明，接受质询，履行出庭作证义务，这一要求可直接适用于环保行政机关。[11]质言之，以证人出庭作证，是协助调查取证的结果呈现，而提交书面意见、书面材料正是其作证的方式。所以，环保行政机关在环境民事公益诉讼中的证人角色可以在已有法律规范中找到依据。

三、环保行政机关证人角色在环境民事公益诉讼中存在的主要问题

(一)法律地位不明晰

根据《宪法》第26条和《环境保护法》第10条，环境保护主管部门及其他环保行政机关，对资源保护和污染防治等环境保护工作的监督管理职责是毋庸置疑的，但其在环境诉讼中，特别是环境民事公益诉讼中的角色定位，不管是实践还是立法都是有矛盾的。[12]实践中，在环境民事公益诉讼制度未确定之前，就有环保行政机关提起诉讼的案例，如深圳市蛇口区环境监测站诉香港凯达公司，此案发生在1983年，最终以行政机关胜诉告终，在今天都可标签“第一案”。立法上，在未明确具体原告主体前，虽在国家立法层面对环保行政机关的原告资格规定不明，但有不少地方规范性文件确立环保行政机关环境民事公益诉讼原告资格，如贵州省高院就在2015年制定的若干意见中明确其原告资格。[13]但之后，立法只明确赋予了检察机关和相关社会组织的原告主体资格，对环保行政机关能否提起公益诉讼态度不明。不过，在最高法连续发布的《中国环境资源审判2016-2017》(白皮书)以及《中国环境资源审判2017-2018》(白皮书)中均未提及由环保行政机关提起诉讼的案例，而且提法均为“人民法院依法审理环境公益诉讼案件和省、市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件”。同时，在中国裁判文书网上搜索的案例以及最高法公布的环境公益诉讼指导案例中，也已不再出现环保行政机关提起环境民事公益诉讼案例。可见，在司法实践中，环保行政机关已不再具有原告资格。[14]如前文分析，环保行政机关的角色定位应为证人，但因理论上未有定论，也未形成统一的司法实践惯例，所以导致以下两个问题：

1. 立法未能对证人资格表态而造成证人角色定位不明

环保行政机关的证人资格在理论上存有争议，立法未能一锤定音，直接造成其应有的证人法律角色定位不明。单位证明制度在法理上本身就常有争议，被质疑作为拟制的人，单位无法感知案件事实，无法成为诉讼中的证人。虽然说单位也是由个体人组成，其感知能力确实可由组成成员完成，但也因为人多，如何认定成员的感知就是单位的感知，是以民主原则还是以感知人的专业知识背景来定感知结论，本身就存在争议，这样就造成证人作证最基础的“感知能力”遭到质疑，使得单位证人资格遭非议。而且，因环保行政机关是国家公权力机关，其证人资格还受另一方质疑，即通常在民事诉讼中，诉讼主体是无权请求国家机关出庭作证的，公权力也不应主动介入司法诉讼的纠纷。面对这样的质疑，法律若没有明文规定，环保行政机关的证人角色定位将一直无法明晰，其作证优势也将无法发挥。

2. 环保行政机关作证义务立法不明

法律对环保行政机关在环境民事公益诉讼中的义务规定比较不明，最清晰的就是前文提及的，环保行政机关可以通过提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。经前分析，环保行政机关在环境民事公益诉讼中已不再具有原告资格。但不管是法理上还是实务中，环保行政机关对环境公益诉讼都难以置身事外，其证人角色的定位是最符合法理逻辑和客观需求的。遗憾的是，因法律角色身份不确定，导致未对环保行政机关的作证义务作出明确规定，什么情况下必须出庭，由谁代表环保行政机关出庭，都是未明确的。行政机关如自然人个体一般，也会具有“多一事不如少一事”的惰性，在有职能依据但权限划分不那么泾渭分明时，都会存在行政推诿行为，所以更难指望在立法未正面作出规定时能积极作为了。[15]

(二)欠缺配套制度规范

环境民事公益诉讼是对环保行政机关公共事务管理软而无力的一种有效补充，但很多环保行政机关对其角色定位认识不到位，对自身要承担的义务认识也是模糊不清。从行政权在各国权力板块所占比例以及职能分析，从过去消极行政、能动司法的“夜警国家”模式到积极行政、折中司法的“福利国家”模式，再到如今风险防控行政、能动司法的“风险社会”模式，行政权担负的职责越来越大，所要处理的事务越来越多，哪怕是专门的环保行政机关，环境监管事务和其他行政事务的负担也是不轻。在环境民事公益诉讼中，现有法律法规已将争议不断的原告资格主体确定，环保行政机关认为已从主角退居为“被书面告知”及“协助调查取证”的配角，难免抱有消极应对态度。环保行政机关自身作证积极性不高，但不得不承认能促进环保行政机关参与作证的外力——相关配套制度，也存在如下问题：

1. 缺乏环保行政机关强制出庭作证规定

在我国不管是何种诉讼活动都重书面轻言辞，对证人证言绝大多数都直接转换为书面陈述直接提交法庭，实践中证人出庭的现象少之又少，除了一部分是因为自古以来的“厌诉”心理，缺乏强制出庭作证制度是另一重大原因。环保行政机关作为环境公共事务的“负责人”，对环境民事公益诉讼的支持责无旁贷，但一直以来享受着优先权，对角色转变很难适应，让其主动承担出庭作证义务，作为检察机关甚至是有关社会组织的证人出庭接受法官、原、被告的询问，确实有些难度。虽然可以从未将行政机关的作证义务排除在单位证人的范围外推定出行政机关也负有作证义务，但没有强制规定行政机关要出庭作证，仅凭借《民事诉讼法》第72条和该司法解释第115条的规定实在难以说服行政机关出庭。所以，笔者认为，对环保行政机关的强制出庭作证规定尚待明确。

2. 缺乏环保行政人员不予作证或作伪证的法律后果规定

企业的污染行为的损害往往具有隐秘性、潜伏性和不确定性，影响报告及因果关系认定之间极富专业性，亟需环保行政机关的配合出庭解释说明。[16]但环保行政机关除了因惰性、“官本位”思想，还可能因为担忧会被认为是行政不作为或作为不到位，对环境民事公益诉讼持排斥态度，加上立法对不予作证的法律责任缺乏规定，更是滋长了环保行政机关不予作证的问题。同时，又因为检察机关提起的诉讼在某种程度上也是对环保行政部门的监管行为进行法律监督，环保行政机关一方面会为自己的无监管或不到位监管“脱罪”，另一方面也会出于保护地方经济的原因，而可能对污染企业作“无污染”“污染达标”或“无因果关系”的伪证。但《刑法》中规定的伪证罪主体仅限于个人，民事规则中更是没有行政机关作伪证的法律后果规定，这样的立法漏洞，使得作证义务的有效实现难上加难。法律责任，就是通过在法律上给予主体否定性评价，使其承担不利后果，从而保障权利和义务的实现，所以说“无责任则无义务”。环境行政机关作为国家公权力的行使者，所受法律约束应更严格，对其义务不当行使的法律后果规定应更清晰，但这恰恰是环保行政机关作证制度的不足之处。

(三)存有阻碍环保行政机关作证的因素

对于环境民事公益诉讼，本身就是“准公务”行为，在一定程度上是对环保行政机关环境执法无力的补充。但也正因为环保行政机关对环境有监管职责，很容易成为阻碍其作证的障碍。

1. 可能证实自身监管不力

在每一个需要提起环境民事公益诉讼的环境损害背后，环保行政机关监管存在问题的概率都比较大，所以《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第7条规定，检察部门在办理案件过程中，发现国家工作人员涉嫌职务犯罪线索的，应当及时移送相关部门。环保行政机关作为证人出席法庭不仅需要对日常执法监管过程中获得的可能证实被告的行为已经损害社会公共利益或者具有重大风险的数据报告进行解释说明以及执法人员对感知到的事实情形进行二次呈现，而且还需要证实自身已尽到环境行政监管的职责。因为倘若环保行政机关通过行政措施督促污染企业治理环境并取得了较好效果，环境污染得以遏制，则无任何必要再提起环境民事公益诉讼。[17]那么在这个作证的过程中，越是证实污染企业存在污染事实，越可能使自身陷入监管不力的质疑中，所以环保机关的地位确实有些尴尬，在提交的材料中以及在庭审过程中，还需要自证已经尽到环境行政监管职责。

2. 会间接提高日后监管要求

司法作为最后的惩罚手段，其严厉性远超行政处罚，所以，相应的证据要求也会比行政执法的要求更严格。实践中，有可能存在被提起环境民事公益诉讼的自然人、法人、或其他组织在此之前并没有因污染环境行为或破坏环境行为被处以罚款、责令停业等行政处罚，而直接被提起环境民事公益诉讼的情形，而且诉讼结果几乎都是被告方败诉。环保行政机关一旦作为原告方证人，支持诉讼，力证污染企业存在严重的污染行为，排放的污染物存在的种种危害。那么，就会为以后自己的环境行政监督管理行为设立一个标准，且这个标准会比之前的环境监督管理高。很多地方会出于经济发展、财政收入、提高就业率等因素考量，对很多企业的环境利用行为采取宽容态度，但若环保行政机关当庭力证后，就会有标杆作用，间接提高日后的监管要求，影响到之后的环境行政行为。

四、充分发挥环保行政机关在环境民事公益诉讼中角色优势的构想

修订后的《环境保护法》《民事诉讼法》及其相关司法解释明确赋予了检察机关和社会组织的环境民事公益诉讼原告资格，而将环保行政机关排除在外，经前文分析，环保行政机关有更合适的角色定位。但因为存在上述的几个问题，导致其难以发挥出应有的作证优势，所以必须就以上问题，提出解决措施，以确保发挥其证人作用。

(一)完善立法，确定证人角色

环保行政机关拒绝作证的情形已十分普及和严重，王灿发教授在《东南法学论坛》上发表的《环境诉讼证据的收集与认定》中提到，实践中环保社会组织根本难以从环保行政机关申请到相关数据材料，他甚至进一步提及在实务中常常为了取得相关证据还要专门提起行政诉讼。环境民事公益诉讼本身就是环保行政机关履行自身职责的方式之一，其中对于专业性强、案情复杂的案件，环保行政机关保有的数据信息资料以及收集证据的能力更是优于其他诉讼主体。[18]既然无法靠其自觉履责，只能通过设计法律制度来迫使其履职。

缺乏环保行政机关角色定位及作证义务规定，那么就应及时填补空白，立法上其实已经有可借鉴之处——《刑事诉讼法》第57第2款以及《严格排除非法证据规定》第27条，结合这两条立法，可直接在《民事诉讼法》中规定“在环境民事公益诉讼中，原告方检察机关或环境保护社会组织可以提请人民法院通知有关行政执法人员或者其他人员出庭作证或作出说明；人民法院认为必要可以通知上述人员出庭作证或者作出说明。”环保行政机关的日常监管制度，如环境资源调查制度、信息公示制度、环境问题预防制度等，与环境民事公益诉讼很容易实现对接，相关材料可以在诉讼时作为证据呈交法庭，甚至出庭解释说明，以节约司法成本，促进法院梳理案情和作出判决。

(二)建立强制出庭制度，明确相关责任

根据《民事诉讼法》相关规定，单位证明内容不明确需单位指派人员进行说明，如果单位无正当理由拒绝指派或者指派的人员无正当理由拒绝出庭，该单位证明不得作为定案的依据。如此一来，关键证据如果因为制作材料的行政机关拒绝出庭，无法被法庭采用，极有可能使原告败诉，环境公益无法得到修复。不管对于刑事诉讼还是民事诉讼，学者和司法实务人员都呼吁建立证人强制出庭制度。环保行政机关作为国家代表，是公共秩序的维护者和公民典范，更应明文规定其出庭义务，为社会建立行为模范。当然，环保行政机关提供证明材料往往是依据该单位掌握的材料或者通过调查取证活动而认定的事实，较一般证据证明力要高，为提高质证效率，法院可比照公文书和私文书证据效力相区别的证据规则，认定环保行政机关在其职权范围内制作的证明材料一般情况下较一般单位出具的证据效力更高。但对于科学性强，常人难以理解的证据材料，如水中污染物的监测分析报告，死鱼的检验分析报告等，在庭审中不仅被告人会提出异议，而且法官为了查明因果关系，也需要对证明材料进行专业询问，所以建议在《民事诉讼法解释》第286条原文基础上增加：“法院认为行政主管部门有必要出庭作证或说明情况的，行政主管部门应当派员出庭。”

为了进一步规范行政主管部门出庭，必要时，法院可使用传票传唤相关人员到庭，无正当理由拒不到庭，检察机关可以向环保行政机关发送检察建议书，并同时抄送其上级机关或地方人大代表，影响其年终绩效考评和文明单位评选。同时，对于执法人员或单位负责人作伪证的，情节严重的，可以伪证罪追究其责任，目前伪证罪的主体只有自然人，而且追究环保行政机关的单位责任操作起来较为困难，不妨追究故意作伪证的出庭人员，此外，单位负责人或其他人若有命令、教唆其作伪证的，作为共犯追究责任。

(三)利用行政评价制度，从内部激励环保行政机关出庭作证

建立强制出庭制度是为环保行政机关设立义务，为体现公正原则，保证权利与义务相对等，也需要对环保行政机关建立起出庭作证的激励机制，以克服作证消极性。明文规定环保行政机关应出庭作证或者说明情况，确实会加重环保行政机关的监管压力和日常工作任务。而且环保行政机关还要接受检察机关、法院以及社会公众的各方监督，从监管者突然转化为被监管者，难免内心有抵触。建立强制出庭制度，为环保行政机关增设义务，是从外部施压对其行为进行规范的方式。要想充分发挥环保行政机关在环境民事公益诉讼中的证人角色优势，仅从外部进行规范还不够，还需要开拓从内部对其行为进行规范的方式，即需要利用行政评价制度，在把握被评价者心理、行为的条件下，通过提供一套多元的激励因素，借助有效的激励方法，指引行政机关及其行政人员发挥自身的主动性和自律性，实现对行为选择的引导。

行政机关也具有惰性，在有法定职责的情况下还存有相互推诿的现象。所以要想在现有法律规定不明晰的情况下克服环保行政机关在环境民事公益诉讼中作证的消极性，还必须从行政自制理念出发，从行政内部形成自我规范，以提高作证积极性。行政评价制度正是对行政自制理念的实践，其立足行政机关及其行政工作人员的愿望、要求和需要，通过目标的设置来激发行政机关及其行政人员的动机，以指导行为。行政评价因评价的结果直接关系到整个行政机关的名誉、地位以及行政人员的奖励、晋升等切身利益而拥有强大的激励功能。所以，要进一步探讨如何将环保行政机关协助调查取证、出庭作证等行为与行政评价的结果相挂钩，如可调整环保行政机关系统的绩效考评规则，设立作证的加分项目等，对此类行为给予肯定和奖赏，使这个行为巩固、加强。并且，环保行政机关若自发愿意出庭作证，就会反向思考如何提升行政人员日常执法水平，降低作证风险，进而实现环保行政机关作证阻碍因素的排除。

五、结语

环境民事公益诉讼最大的难处就在于证据采集与认定，相较于普通的证人，环保行政机关具有人力、物力、财力的资源优势，又有专门的技术手段获取数据，还具有行政公信力，其以证人身份出庭作证或提供证明材料，具有天然的更强证明力。而且其不同于其他行政机关，监测企业污染信息，制作各种检验报告等本就是其日常执法内容，参加诉讼也是其履行环境保护职责的延审工作内容。明确环保行政机关在环境民事公益诉讼中的证人角色，建立强制出庭制度，并生成作证激励机制，确保其发挥作证优势以弥补检察机关或社会组织单独参与诉讼的不足，从而完善环境公益诉讼制度，更好实现环境公益救济。

注释：

[1] 王明远: 《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》，《中国法学》2016年第1期。

[2] 李挚萍: 《环境基本法比较研究》，北京：中国政法大学出版社，2013年，第11页。

[3] 巩 固: 《大同小异抑或貌合神离?中美环境公益诉讼比较研究》，《比较法研究》2017年第2期。

[4] “污染海洋生态环境涉外索赔第一案”:天津市海洋局向天津海事法院提交诉状代表国家要求“塔斯曼海”轮船主英费尼特航运公司和伦敦汽船东互保协会因溢油造成海洋生态环境污染损害进行赔偿，法院最后判决被告赔偿原告海洋环境容量损失750.58万元。

[5] 黄艳葵: 《环保行政机关环境公益诉讼原告资格的再审视》，《广西社会科学》2017年第6期。

[6] 杨晓婉: 《环境公益诉讼中环保行政机关角色和作用探析》，《中国环境监察》2016年第Z1期。

[7] 陈瑞华: 《证据的概念和法定种类》，《法律适用》2012年第1期。

[8] [苏]特列乌什尼科夫: 《苏联民事诉讼中的证据和证明》，李 衍译， 重庆：西南政法学院诉讼法教研室编译室，1982年，第114页。

[9] 宋国涛: 《行政诉讼中作证性行政证明证据形式的认定研究》，《证据科学》2013年第4期。

[10] 张保生: 《非法证据排除与侦查办案人员出庭作证规则》，《中国刑事法杂志》2017年第4期。

[11] 周成泓: 《单位证明制度：法理基础转换与制度重构———以民事诉讼为视角》，《东方法学》2016年第3期。

[12] 沈寿文: 《环境公益诉讼行政机关原告资格之反思——基于宪法原理的分析》，《当代法学》2013年第1期。

[13] 贵州省高院在《关于推进环境民事公益诉讼审判工作的若干意见》中规定，负有环境保护行政监督管理职责的行政机关及有关组织、检察机关有权提起环境民事公益诉讼。

[14] 王翼妍、满洪杰: 《论环境民事公益诉讼原告资格的实践扩张》，《法律适用》2017年第7期。

[15] 关保英: 《行政推诿研究》，《苏州大学学报》2014年第1期。

[16] 杜健勋、王永祥: 《我国环境民事公益诉讼中证据收集制度研究——以证据收集方法为视角》，《西部法学评论》2016年第5期。

[17] 张 锋: 《环境公益诉讼起诉主体的顺位设计刍议》，《法学论坛》2017年第2期。

[18] 叶肖华、刘廷炀: 《论我国环境民事公益诉讼的实践难题——基于法治浙江的调研》，《环境保护》2018年第1期。

[19] 崔卓兰、杜一平：《行政评价制度与法律激励功能》，《北方法学》2012年第1期。