我国智慧交通发展现状、问题及其法治化

周 永

(中国社会科学院大学文法学院，北京 102488)

我国在发展智慧交通的过程中秉承以人为本的理念，利用先进的物联网、云计算、大数据、移动互联网等新技术，形成实现人、车、路和环境协调的新型交通发展模式，使智慧交通成为智慧城市的核心组成部分，这对推进交通运输管理创新、提升交通运输服务水平、推动交通运输发展转型具有十分重要的意义。近年来，我国的智慧交通建设取得了一定成效，但也存在着法律法规不健全、行业监管不灵以及公私法区分不明等问题。只有大力推进智慧交通法治化，在法治轨道上推进智慧交通建设，才能实现智慧交通持续健康发展。

一 我国智慧交通发展现状

改革开放以后，特别是进入21世纪以来，我国顺应时代发展需求，围绕“改善城市拥堵，便利人民出行”的目标，明确提出了“以信息化、智能化为牵引，推动现代信息技术与交通运输管理和服务全面融合”的方针，使智慧交通开始在我国“崭露头角”。经过20余年的发展，智慧交通建设取得了明显的成效，实现了从无到有、从线下到线上、从强管理到强服务、从交通单一元素到社会全领域的转变，但仍处于起步阶段。

(一)我国智慧交通建设成效

目前，我国智慧交通系统已从探索阶段进入实际开发和应用阶段，实现了由以电子、传感、传输等技术为核心的交通信号控制系统管理，到以物联网、互联网、移运通信网络和传感器网络、云计算等技术为主的智慧化交通管理的突破。我国大部分城市的智慧交通建设实现了交通状况的信息化、可视化，并引入“互联网+”的概念。但智慧交通建设仍处于感知交通运输体系中各种要素的初级阶段，且多为通过视频摄像头实现对交通信息采集的模式，无线射频识别(Radio Frequency Identification，RFID)技术应用较少，交通信息共享、信息处理、反馈决策等方面仍是短板，而基于物联网的智慧交通系统运营更是少见。从应用领域来看，目前我国智慧交通主要应用在公路交通信息化、城市道路交通管理服务信息化以及城市公交信息化领域。从行业规模来看，2015年行业市场规模超过700亿元，自2016年起智慧交通行业进入快速发展的黄金时期，预计到2023年我国智慧交通相关的市场规模(单指智能交通)将达到1590亿元，智慧交通产业将进入新一轮的快速发展轨道[1]。从企业分布来看，目前国内智慧交通行业企业有2000多家，其主要集中在道路监控、高速公路收费、3S(GPS、GIS、RS)和系统集成环节。

(二)我国智慧交通发展主要特征

其一，采用城市公交与自动化导向。现代化综合交通体系强调安全、便捷、高效、绿色、经济。从绿色发展理念和人文关怀来看，以私家车为代表的中小型机动车既挤占了大量城市空间,又影响着大气环境、空气质量的优劣状况。同时，每年居高不下的交通事故还对人身、财产造成了极大安全威胁乃至实际损失[2]。此外，事故后驾驶人生理和心理创伤的治疗与康复问题也不容忽视。因此，当下和未来我国城市交通发展取向应当侧重于公共交通领域并逐步探索自动驾驶,通过智能化手段，有效实现各种公共交通方式的无缝对接，鼓励引导个人通过绿色公交出行，通过自动驾驶，降低交通事故发生率以及对乘客的安全隐患；从运输组织效率和安全角度来看，自动驾驶卡车货运可以减少长途卡车货运对司机的依赖性, 降低运输企业的人员培训和管理成本，提高公路货运的服务能力和安全水平。

其二，提供线上信息服务。智慧交通重在智慧，其不再满足于提高既有交通通行能力等管理职能，而是转而通过线上平台为交通各方提供全过程智慧出行服务[3]。如为公众智能推送出行信息、为运输组织自动匹配客货两头以及以“互联网+”技术为支撑，通过“互联网+政务服务”实现交通办事“最多跑一次”[4]。

其三，辐射全社会各领域。从属性来看，现代城市交通兼具支撑和引领城市经济社会发展的双重属性，对社会各方面产生直接影响[5]。智慧交通包含的内容比较广泛，既涉及基础设施建设等线下管理，又内在地镶嵌着大数据技术、可视化技术和人工智能等线上内容，强调开放、及时和智能。以其中的车路协同来说，其通过一体化建设，及时收集车辆和路面信息，引导用户智能出行、停车和客货运并提供智能交通信号控制，进而为交通运输管理、城市管理和应急管理等部门提供信息服务与决策支撑。可以说，智慧交通不仅是智慧城市建设的重要一环，还与社会治理相关联。

二 我国智慧交通建设中存在的主要问题

经过多年的快速发展，许多智慧交通技术手段与部分领域已有长足积累与进步，但也面临一些亟待解决的问题。

(一)法律法规不完备

智慧交通特别是共享交通方兴未艾，这种新的交通方式或许让人们特别是行政执法者一开始感到茫然和无措。以自动驾驶为例，目前既没有合适的规范指引从业主体，也缺乏现行法规供行业监管者适用，自动驾驶的发展因此在某种程度上受限。这其中最为关键的是自动驾驶汽车上路的合法性问题。根据《道路交通安全法》和《公路法》的相关规定，自动驾驶汽车目前只能在封闭试验场检测和试验，与真正上路行驶还相去甚远,这主要是考虑到自动驾驶汽车贸然进入社会生活领域将带来较大的风险性和潜在的安全隐患[6]。其中既涉及技术标准如自动驾驶汽车、道路和人员的功能、要求等等，也关系到各种利益的交叉乃至冲突，需要法律加以调整。又如，由于法律规范的不完备，基于“互联网+”技术而兴起的共享单车、共享电动车，产生了因乱停乱放、挤占道路资源和故意毁坏而带来的如巨大浪费、发生事故和引发责任争端等诸多现实问题。再如，在推广智慧交通建设中，各地或多或少存在地方保护主义现象，即必须采用当地企业的产品或系统。当地企业产品或系统的不统一，会影响智慧交通系统的运行效率和各系统间的兼容性，以及提高系统运行的维护和再建设成本。因此，应加快制定相应的法律法规，形成统一的行业建设与监管标准，促进智慧交通健康发展。

(二)行政监管不到位

面对在“互联网+人工智能”技术主导下出现的新事物，行政监管显得有些力不从心、顾此失彼。这表现在以下两个方面。首先，管理条块化。传统的科层制组织模式虽然有助于以分工强化行政的专业性、技术性，但同样也导致各部门之间区域、条块分割，不利于部门的协调[7]。如公安交警、交通运管、民航、水运等部门各自为政，导致重复建设，不仅造成了巨大浪费，还使得各部门信息资源共享和业务协同程度不高，各系统采集的信息不能互通，进而演化为信息孤岛。此外，交警、运政和路政等部门各自独立执法，缺乏统一协调管理，进而导致执法管理成本居高不下，耗费大量的物资和人力，交通治理效果也大打折扣。再者，由于基础数据难以共享，相关数据挖掘、人工智能和业务系统之间融合程度较低，无法发挥信息融合的综合效应。其次，管理理念转变与落实不到位。尽管智慧交通的理念很早即被提出，但在大多数城市交通治理过程中，仍然采用传统的思路，即依靠大量的管理人员实施事后监管。这既导致管理体制跟不上瞬息变化的发展形势，难以对监管对象实施有效监督，形成漏洞，又产生了监管人员分配不合理、监管信息反馈不及时、行政执法标准不统一和方式过于僵硬等症结。如对违法闯红灯的机动车驾驶人罚抄写“红灯停 绿灯行”以及对滥用远光灯的违章司机罚看远光灯，从目的上来说是为了提醒大家遵守交规，但这种处罚方式过于僵硬，既缺乏足够的法理支撑，也显然与法治精神相违。总的来说，这种力不从心、顾此失彼问题的本质正是在于传统的“命令-控制”型行政模式下很难再通过惯用的技术标准等工具来规制兼具变动性和未知性特点的人工智能等新对象[8]。

(三)公私法关系不协调

国家治理体系现代化要求提升治理水准，实现良法善治，公私部门合作治理公共事务正是其中的重要一环[9]。这就要求我们准确把握公私法关系。我国智慧交通发展中的传统公法关系主要体现为行政机关与行政相对人直接基于行政行为而形成的行政法律关系，如各级政府对智慧交通行业的监管和交通管理部门对违法主体的处罚等。由于现代行政领域专业性和复杂性日益凸显，这种纯公法关系很难适应智慧交通发展的紧迫需要，如对电子不停车收费系统ETC的建设和管理，不能仅停留在单靠政府运作上，而应充分发挥市场作用，注重公共部门与私人部门之间的合作。但目前来说，这种以公私部门合作治理为要义的良性公私法关系尚未完全形成，部分地方与部门的理念仍然停留在重管理、轻服务之上。

其一，没有形成合力。各地出台的智慧交通发展政策、规划没有充分体现社会参与。以《天津市智能交通“十三五”发展规划》为例，从建设过程来看，其仅强调要充分调动社会力量参与智能交通建设的积极性，既没有给出具体的参与途径和方案，也仍然凸显着“命令-服从”式的治理逻辑。从过程监督来看，其提出通过电子监察系统受理评价监督、投诉举报、意见建议，显得过于被动，缺乏定期对外公布自查自纠结果的主动性以及引入社会第三方评估与监督等的客观性，同时缺乏具体的法律保障。此外，与社会公众定期协商、交换意见等内容的缺位也导致其针对性、合作性和可接受性不强，很难形成智慧交通建设合力。这警示我们，智慧交通建设应当在智慧城市建设规划的指导下和与社会各界协商共建中进行。如果智慧交通建设不考虑智慧城市建设总体，不重视多元治理主体协同参与，甚至不聆听市场主体的真实心声，则必将出现布局不完善、建设不全面以及重复建设等问题，进而反过来延长智慧城市建设和发展的周期并耗费大量的时间和经济成本，谷歌败走Sidewalk Toronto智慧城市项目的惨痛教训正印证了这一点。

其二，信息服务有待加强。虽然各地均在不同程度上通过“互联网+”的形式实现了车辆信息数字化，但仅停留在资源的整合上，并没有实现数据的合理利用，更没有提供相应的信息服务，特别是政府层面的面向个人与企业的车辆信息公共服务平台没有搭建起来并服务个人与企业。同时，各种交通方式有效衔接的进展较慢，交通出行信息服务内容、形式和渠道单一，不能满足群众及时、准确、多样化、个性化的需求，智慧交通发展带给群众的获得感不强。

其三，公法色彩过于浓厚。目前智慧交通发展主要依靠政府投资驱动，引导社会力量投入智能交通发展的措施不多、力度不够，交通信息服务领域的市场化进程尚不能有效满足社会需求，特别是由于配套规范的欠缺和市场化水平不高，智慧交通相关技术成果的转化和推广也面临着难题。此外，由于政府在一定程度上与智慧交通各利益方特别是市场主体的沟通、协商和合作不充分，导致目前各地的智慧交通规划与智慧城市建设的衔接还不够紧密，在发展智慧交通时往往只是由行政首长基于政绩观等因素而决定从某个方面或项目入手，缺乏对城市发展全局的考量，极易遇挫。如韩国松岛新城只注重智慧城市基础建设而忽视智慧公民和社会培育，最终沦为一座人迹罕至的“鬼城”。

三 我国智慧交通建设的法治化路径

目前，我国智慧交通发展在技术上已较为成熟，不存在较大瓶颈，严重制约着智慧交通行业建设的主要因素是相应法律法规的缺位、行政监管的错位和法治理念的脱节，必须以法治为引领，实现健康发展。

(一)建立健全智慧交通法律法规

目前完善相关的法律体系是重中之重。以目前的ETC收费为例，车辆逃费现象是一个棘手的问题，此外还出现了一些车主车牌或个人信息被抢注ETC的现象，以及非法倒卖车主信息等侵犯公民权利的犯罪行为。从立法层面实现突破势在必行，要不断通过完善法规、建立全国车辆信用体系、加大处罚力度等措施来遏制此类现象的发生。对于共享交通尤其是交通工具共享和交通大数据共享等领域而言，解决立法问题更是当务之急。以智慧交通大数据为例，行业标准的参差不齐、数据质量的鱼龙混杂、数据安全的隐患挑战以及数据协调共享的空白缺失等使得及早出台相关的法律法规条文，以便于行政执法部门依法进行监督管理显得格外重要[10]。又如，虽然自动驾驶有助于解决疲劳驾驶、酒后驾驶等痼疾，但同时也产生了诸如疲劳操作自动驾驶系统、酒后操作自动驾驶系统等新问题。此外，如何规范自动驾驶系统操控人员的资质条件？如何合理分配法律责任？这些都构成了智慧交通立法的重点。尽管目前智慧交通只是对传统交通方式的调整和补充，暂不具备对其进行专门立法的紧迫性，但从“立、改、废”的角度来看，一方面可以梳理现有交通法律法规，如果确有阻碍智慧交通发展的，可通过修订和废止逐步进行调整；另一方面也要反复权衡技术上的成熟性和经济上的可取性等各方面因素，特别是要考虑公众的理解与接纳程度，一般来说公众对于科技含量与未知风险都高的新技术，其本能的反应可能是冷漠、焦虑甚至拒绝，因此必须慎重作出立法决定。同时，方兴未艾的智慧交通关键技术成果不断涌现，既对相关交通运输“法”的调整内容和范围带来了影响，也对相关“法”确认和保障其科技成果提出了新的更高的要求。因此，必须注重顶层设计，努力探究并夯实支撑相关法规出台的重要基础，如通过技术攻关降低自动驾驶的成本与风险，消除未知性和不确定性，在理论与实践上弥补各利益方之间的差距，逐步达成共识，进而通过国家立法的形式消除体制机制壁垒。

(二)积极加强智慧交通依法行政

首先，要落实《关于全面深化交通运输法治政府部门建设的意见》，做强法治实施、做实法治监督、做稳法治保障，以依法行政确保智慧交通在法治轨道上行稳致远。依法行政是行政法体系中最基础、最重要的原则，其强调法律优先与法律保留。从法律优先来看，要规范行政权力的行使，各级政府必须严格依法办事，凡是涉及智慧交通发展的行政行为都必须受法律约束，在推动智慧交通发展时必须于法有据，不得与法律相抵触。从法律保留来看，其旨在解决相关领域法律规范欠缺而导致法律优先原则“落空”的问题，智慧交通发展目前正契合这一情形，因此必须用强调“无授权不可为”的法律保留原则进行约束，即对于智慧交通领域内没有现行法律规范可供适用的事务，行政机关必须有法律的授权方可对其采取相应的行政措施。

其次，要强化对行政程序的监督与制约。行政程序是行政行为中的重要一环，其本质是过程而非形式，在很大程度上决定了行政决定的内容，对行政相对人具有比较重要的影响。其价值还在于通过这一协商式过程逐步探索合作行政、协商行政等，进而强化行政行为的理解性和可接受性[11]。必须改变传统的“重结果、轻过程”的观点，坚持实体合法与程序合法并举。具体而言，智慧交通作为新基建的重要内容之一，投资大、周期长、影响远，往往属于政府重大决策的范畴，其发展要求必须严格遵守《重大行政决策程序暂行条例》的规定，对决策的作出、调整程序进行把关，同时以责任追究制度倒逼行政决策合法、行政人员守法。

再次，要合理行政。一般认为，合理行政就是要求行政行为必须符合立法目的、基于正当考虑、平等适用法律、尊重自然规律以及遵守社会道德[12]。智慧交通发展也必须注重法律理性，既要加强监管，对违法行为依法予以打击严惩，如治理共享车辆乱停乱放问题，维护社会秩序，保障公共交通安全；又要创新监管模式，本着既严格监管又鼓励创新的原则，探索符合实际的行政监管方式。例如，深圳为应对机动车保有量超过300万辆、车辆密度居全国前列等严峻的交通形势，通过创新停车收费监管(通过“宜停车”APP系统实现路边停车账户注册、充值缴费、违章查询以及欠费补缴等)方式，以互联网技术手段和法律手段的结合实现精准靶向治理，收到了良好的治理成效，有力推进了城市智慧交通发展。此外，或可借鉴金融监管中已被证明行之有效的“监管沙盒”模式，即政府为市场主体提供一个“安全屋”，通过许诺不按现行模式进行监管而供其在里面安心高效地进行科技研发、产品测试，从而改进智慧交通技术成果的开发转化及应用推广工作，高效推动智慧交通在技术层面达到成熟性和可靠性的要求。

(三)着力实现公私法的联动与平衡

讨论公私部门合作，必须首先承认区分公私法的必要性和重要性。区分公法与私法的目的在于防止公权力侵入“私领域”并关上公法“遁入私门”的大门，同时也为设计、提供和完善相关纠纷救济制度提供了基础[13]。从发展趋势来看，在公私法领域已呈现融合渗透的趋势，强调整合政府规制与私法自治[14]。基于社会治理的角度，面对日益复杂的社会事务以及可能出现的多元利益冲突，单一的公法工具箱并不总能提供合适的解决方案，灵活性强的私法方式反而可以弥补传统行政规制方式的不足，更好地实现行政目的。因此，必须探索推动公私法的联动与平衡。

一是处理好政府与市场之间的关系。现代行政法认为，行政机关与行政相对人之间不应再是强调权威的管理与服从关系，而应更加注重协商与合作。从这个角度来说，尊重市场主体地位是前提条件。对于智慧交通行业中属于市场自我管理和调节的事务，政府不应干涉，尤其是不能设定行政许可或变相规定前置条件(1)《行政许可法》第十三条第二款：本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：……(二)市场竞争机制能够有效调节的；……；涉及政府的事务，政府不仅要管，还应管好、管到位。相应的行政行为既要符合比例原则，防止杀鸡取卵，也要强调信赖保护原则，减少对市场主体的损益性。如在撤销相应行政许可时，应保护行政相对人的合理信赖利益。此外，要明确政策与法规的区别与适用。对于不具有刚性要求的，比如调整政府内部事务的规范，应当采用政策；而面向社会和企业，或者具有刚性要求的，应当采用法规来调整。

二是积极探索公私合作模式，实现智慧交通共治、共建、共享。以“遇事多商量”促共治，在制定智能交通发展政策与规划时，坚持问计于民、各方参与、集思广益；在制定行业标准时，区分强制性标准、事实性标准和推荐性标准，即使是由政府兜底保障的强制性标准，也要反映社会各界特别是市场主体的真实心声，即使是由市场主体达成共识而成的推荐性标准，也要符合国家法律法规[15]；以创新投融资促共建，通过引入市场机制，扩大社会资金的进入渠道、规模和利用效率，通过打造公私合作平台，合理利用BOT、PPP等方式创新工程建设和运营维护模式；以政府信息公开促共享，可根据《政府信息公开条例》的要求将交通运输行业相关数据进行分类处理，进而或主动或依申请向社会公开，同时通过打造智能交通数据资源共享平台为公众提供适当的公共信息服务，如开发交通出行状况智能提醒小程序、交通违法处理APP等。

三是坚持合理引导与合法保障并举。从技术层面来看，目前我国智慧交通在物联网技术与信息采集的融合、适时的交通诱导、车辆身份识别、云计算与信息的处理、网络信息安全、低碳减排中物联网技术的应用、人-车-路协同等领域的关键核心技术方面还有待研发和突破。为此，国家和相关部门应通过各种激励政策和经济手段引导和鼓励智慧交通关键技术的研发，在充分发挥现有科研院所、国有企业潜力的基础上，尤其应该鼓励民营企业(或资本)参与该领域的技术开发，以进一步加快智慧交通关键技术的发展步伐。从权利保障来看，应当明确产权保护制度，如为智慧交通知识产权提供有力法律支撑，进而通过对智慧交通知识产权的保护和运用，搭建政府与企业平台，整合社会各方资源，不断提升智慧交通行业的市场活力与竞争能力。

(四)引导培育智慧交通法治氛围

要弘扬法治精神，促进人民群众思想观念的转变。徒法不足以自行。以共享单车为例，这一行业存在的随意停放、粘贴广告、恶意破坏、占为己有等不道德甚至违法行为屡见不鲜。对于这些行为，单纯地进行处罚难以保障实际效果，这是因为有限的执法资源同众多的违法行为之间存在着张力，而过低的违法成本无疑加剧了这一张力。因此，还须在人民群众自身道德法律素养的改善和提高上着力，通过积极营造一个良好的主动认同、遵守规则的社会氛围，推动法治、德治与自治相结合，实现智慧交通健康持续发展。