河长制下河道采砂管理体系完善对策分析

肖俊

摘 要： 非法采砂一直在河道管理中面临的突出问题，其对水资源保护、水环境维持、防洪等都造成了非常大的危害。在全面落实河长制的大背景下，必须加强河道采砂管理，完善相关法律法规，理顺管理体制，压实管理责任，加大对违法采砂行为的打击力度。

关键词： 河长制;采砂管理;管理责任

【中图分类号】TV85     【文献标识码】A     【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.38.274

2016年，河长制在全国范围内得以推广，逐渐形成一套省级河长牵头，多部门联合发力的管理格局。河长制在落实河道管理、水污染防治和水资源保护等方面发挥着重要作用。违规采砂一直在河道管理中的一大顽疾，其破坏了河道、污染了环境，并会影响河势稳定，对桥梁、涵闸、码头等涉河基础设施带来重大安全威胁，并影响防洪、供水和航运等河流基础功能的发挥。近年来，各地对河道违规采砂行为的打击力度。在河长制下，不断完善河道采砂管理体系，取得了较为显著的成绩。但同时，采砂管理仍面临很多问题，急需解决和完善。

1 加强河道采砂管理是落实河长制的必然要求

全面落实河长制，需抓好保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态等主要任务。采砂会影响水资源的开发利用、给堤岸等基础设施带来安全隐患、污染水生态环境。由此可见，加强河道采砂管理，是全面落实河长制的必然要求。

首先，采砂会导致河床不断下切，增加河床的渗水量，导致河道输水能力下降，并导致河流水位持续下降，同时还会影响河道水质，削弱河道供水能力，增大河道引水和后续处理成本，不利于水资源的开发、利用和保护。

其次，影响水流走势，改变河床结构，影响了河床的完整性和稳定性，给江滩、堤岸等造成安全隐患。再加上采砂过程的砂石随意堆放，影响了水流走势，不利于河道行洪能力，不利于泄洪防洪。

再次，会影响河流水质。采砂作业会大量细颗粒泥沙冲入水中，会导致悬浮物浓度增加，水体的溶解氧降低，自净能力下降。采砂过程中产生的生活垃圾，以及机器设备排放的油污水等，都会进入水体，进一步污染河流水质。

最后，会损害河流生态系统的结构和功能。由于采砂活动影响了河流的流速、水深、水质等，导致河道生态环境要素发生改变，降低了生境异质性，从而会对河流生态系统的群落结构和功能产生不可逆转的影响，会降低生态系统的稳定性，并且破坏河道生态平衡。

2 当前河长制下采砂管理面临的问题分析

2.1 法律体系不健全

目前，我国还没有全国性的河道采砂管理相关法律，仅长江干流河道有国务院出台的《长江河道采砂管理条例》，不利于建立统一的全国范围内的采砂管理体制。当前的采砂管理，呈现出条块分割、多头管理的局面，相关规则缺乏可操作性。由于缺乏上位法的支持，导致采砂管理实践中同时面临行政执法和刑事司法两套法律体系，缺乏统一性和权威性。

2.2 职责不清和权力交叉问题严重

河道采砂管理涉及到众多部门，包括水务、国土、环保、安监、供电、税务等部门，各部门职责划分不清，同时存在权力交织，再加上各部门管理思想的差异，容易引发各种矛盾，不利于统一管理和及时制止违法行为。

2.3 监管体系不完善

目前我国对河道采砂管理缺乏系统全面的监管体系，在很多细节方面都缺乏有效监管。例如在采砂设备环节，采砂船舶的建造和改建管理缺位，一些新的、未经监管备案的采砂船可能流入市场。在采砂运输环节，由于对“三无”船舶的监管不到位，导致没有取得采砂许可及处于禁采期外的采砂船利用监管漏洞，非常采砂运砂。在砂石销售环节，也缺乏完善的市场监管，非法采获的砂石随时可上岸销售，难以禁绝。再加上没有采用信息化的监管手段，自动化监管设备不足，都会影响监管效率。

2.4 对违法违规行为的惩处力度不够

由于建筑市场对砂石料具有很高的需求，采砂成为暴利行业。由于受经济利益的诱惑，偷采盗采时有发生。除了受经济利益诱惑之外，惩处打击力度不够也是一大重要原因，对这一违法行为没有形成足够的震慑。目前而言，对于非法采砂行为，一般仅采用行政处罚手段，包括查封扣押违法采砂设备及行政罚款等。根据《长江河道采砂管理条例》的规定，对于非法采砂行为，最高罚款金额为30万元，这与违法采砂所获得的高额利润相比，微乎其微。

3 当前强化河道采砂管理的对策分析

3.1 制定完善采砂管理法规

有法可依是依法治国的关键，为了给河道采砂管理提供强有力的政策和法律依据，建议相关部门尽快出台一部全国性的《河道采砂管理条例》，将全国各地在河道采砂管理方面一些行之有效的经验和做法上升至法律层面，增强该部法律的可操作性和执行效果，为河道采砂管理提供必要的法律依据。该法律还需进一步明确河长的职责，将河长与采砂管理有机结合起来。除了全国性的采砂管理条例外，相关部门还需出台一系列配套政策制定，围绕“人、船、砂”和“采、运、销”等环节，建立全流程的监管机制。

3.2 理顺管理体制，压实管理责任

为建立良好的河道采砂管理秩序，必须理顺管理体制，明确在河道采砂管理中，水行政主管部门、流域管理机构及其他相关部门的关系及各自的职责，使相关部门的职责和权力对等。在严格的权责划分基础上，方能理顺管理体制，进一步压实管理责任，促使相关部门严格履职，提升监管效率，避免出现管理漏洞。各地要以河长制为平台，压实采砂管理责任，河长是相应河段管理保护的第一责任人，负责牵头实施非法采砂等突出问题的清理整治工作，其他相关部门需全力配合。

3.3 加大對违法采砂行为的打击力度

需在河长制的领导下，统筹有关部门力量，加大对违法采砂行为的打击惩处力度。首先，针对违法采砂行为，要确立更为严格的法律责任，建立包括行政处分、行政法律责任和刑事法律责任等多元化的责任形式。其次，要强化追责措施，包括强制拆卸销毁、强制责任卸载和拍卖等。第三，大幅提升处罚金额，对于非法采砂、无证采砂、非法运砂等违法违规行为，提升罚款金额，可达到违法所得金额的数倍，以提高不法分子的违法成本。最后，对非法采砂行为，根据其严重程度，进行量罪入刑，增加刑法保护手段。

参考文献

[1] 陈雷.全面落实河长制各项任务努力开创河湖管理保护工作新局面团.中国水利，2016（23）.

[2] 马建华，夏细禾.关于强化长江河道采砂管理的思考[J].人民长江，2018，49（11）.