农村承包土地的经营权抵押贷款调查分析——以甘肃省为例

刘 弘

大连银行股份有限公司，辽宁 大连 116000

关于农村承包土地经营权的抵押贷款问题，早在2015年8月，国务院就出台了相关政策，即《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。2015年12月，经全国人大常委会授权，我国有232个县（市、区）成为农村承包土地的经营权抵押贷款的试点地区，有59个县（市、区）成为农村住房财产权抵押贷款的试点地区。

一、甘肃省农地经营权抵押贷款试点的现状分析

2016年4月，甘肃辖内6个县区，开始正式启动农村土地经营权和农村住房财产权的抵押贷款试点工作。到2018年底，这些试点地区所发放的抵押贷款接近10亿元，而全国所有试点地区的两权抵押贷款总额则接近500亿元。试点地区农村产权交易要相比之前更为规范，这也意味着国家从农村土地抵押两权贷款入手，在金融信贷管理机制方面所采取的创新做法取得一定成效。

构建农村土地两权抵押贷款业务平台，建立规范的农村土地经营权抵押贷款业务运作平台，加深了对农村土地承包经营用益物权和担保物权的理解，深化了对土地经营权作为贷款抵押物重要意义的认识。

初步建立土地价值评估机制，负责提供承包土地参考价格、农作物收益价值等信息的责任主体是农业农村部门，上述信息是抵押价值评估的最重要的参考依据。凉州区在具体操作时，提供一个指导性的价格，贷款额度以30万元为界线，由交易双方也就是借款人和贷款银行，根据指导价格协商确定，或者由贷款银行自主确定，完善了农地承包经营权评估、抵押登记的制度体系和操作经验。

积极创新贷款模式。如以土地经营权直接作为抵押进行贷款，即抵押物中承包土地经营权占比超过50%。还有一种就是土地经营权辅助抵押贷款，即抵押物中经营权抵押的价值占比低于50%。目前我国试点的大部分地区都是采用第二种贷款模式，诸如以政策性担保、互助资金池担保、企业担保为主，经营权抵押作为补充，反映了金融机构对农地经营权的抵押价值认可度低，风控落实难的问题。

二、农地经营权抵押贷款试点推进中存在的问题

（一）农地经营权抵押融资基础性工作不完备

农地确权颁证等尚不完善，主要是对于农村土地经营权价值的评估，并没有规范、稳定的制度作为保障，抵押物处置方面也依然存在问题，因此如何在信贷业务中真正发挥农村土地经营权的抵押价值，仍然是一个有待解决的问题。

（二）农地经营权抵押产权很难达到完整性要求

在试点工作中，存在的主要问题是抵押物的担保物权达不到完整性要求，借款人对土地经营权并不拥有完整性产权，在这种情况下，如果其出现了违约行为，那么向其发放贷款的银行就可能无法对其抵押物进行处置。

农地经营权通常以两种方式获得，一种是承包土地，另一种是合作社或是其他规模化的经营主体通过流转的方式获得，例如农民将自己的土地作为股份参股合作社；另一种是以租赁方式流转，即支付租金获得土地经营权。下面对上述不同方式获取的农地经营权进行探讨：

1. 承包土地的农户，是土地经营权的所有主体，用益物权和担保物权，都属于承包土地的农民。但问题在于，农户有可能因抵押贷款而导致口粮田的所有权不属于自己，从而失去个人生活基本保障；还有就是因为土地并不集中，很难通过市场化的方式对其进行处置，或者说要付出比较高的代价才能对其进行处置。

2. 如果是将土地作为股份，取得了土地经营权，那么也存在问题，例如是否要给农民留下部分土地作为口粮田，以避免其失去最低的生活保障；农民是否会认同合作社的债务；抵押物是否能够顺利找到受让人；股权债权很可能会混合到一起，尽管名义上社员拥有合作社的部分股份，但是其所拥有的股份与其承担的合作社的民事责任并不对等，因此合作社并不能真正拥有农户土地的经营权，或者说所拥有的经营权并不完整。

3. 如果是通过流转租赁的方式取得土地的经营权，那么可能会由于租金给付方式以及债权属性问题，使得对于抵押物的处置存在困难。抵押人以租赁方式取得土地经营权不宜作为贷款抵押物。如土地承租人将租赁期限内的租金一次性进行支付，这样其所拥有的土地经营权就等同于债权，被处置时会比较顺利。如承租人用来抵押的土地经营权没有一次性结清租金，那么金融机构要对土地抵押物进行处置时，农民不会接受；即便农民同意二次流转，但仍需落实租金问题。在此种情况下，抵押物对于借款人并没有约束性作用，而银行也不能顺利处置土地抵押物偿债。

（三）金融机构开展土地抵押贷款业务积极性不高，贷款额度较低，更注重其他担保条件

由于土地经营权评估、流转机制还不完备，金融机构难以高效处置抵押物。金融机构参与土地经营权抵押贷款积极性不高，因此这项工作推进缓慢。一是贷款期限短、额度低，因为金融机构会考虑到土地经营权难以流转的问题，不可能发放期限长、额度高的贷款；二是金融机构会要求落实多重担保条件，除了土地经营权作为抵押物外，还要求提供其他担保，而且与土地经营权相比，金融机构往往更看重其他抵押条件，导致土地经营权抵押变成一种摆设。从本质上来说，正是因为银行不愿意将农地经营权作为直接抵押物，所有才会出现以土地经营权作为反担保措施，实际上融资成本是增加的，更降低农村信贷可获得性。

三、对策及建议

（一）制定完善的农地经营权价值评估、流转、登记、处置制度

1. 要有完整的制度体系作为保障，包括对于土地价值的评估方式和办法，还要在土地评估中考虑时间价值；同时参考第三方中介机构以及专业人士在土地经营权评估中的意见。

2. 制定规范的交易鉴证制度。交易鉴证应当是由第三方完成的，这样土地流转合同就具备司法合同的性质，既可以作为公证的依据之一，同时也可提供土地流转相关的各类信息。

3. 进一步规范土地产权交易市场。比较规范的土地产权交易机制，应当可以为农户、经营者、银行等提供良好合作的平台，如果出现违约偿贷问题，也可以比较顺利的对农地经营权进行处置。因此所建立的交易平台必须能够提供真实信息，能够对土地经营权的价值进行准确评估，并按照合法程序完成对产权的登记。

（二）健全土地流转机制，充分体现土地经营权作为抵押物的价值

1. 规范农户以土地入股合作社的行为，尤其是风险的责任承担必须明确。合作社必须有良好的管理制度，各方主体共同分享利益，也共同承担风险，这样在处置土地经营权时，就会减少许多矛盾和纠纷。一定期限内的保底收益，必须一次性结清；参与合作社的农民，必须将完整的经营权让渡给合作社，这样就可减少农户的违约和随意收回土地经营权的问题。

2. 土地出租流转合同中，要对期限、租金支付等问题作出明确规定，如果是采用租赁方式获得的土地经营权，那么期限设定要比较长，最好五年以上，即五年内的土地经营权都被让渡出去，属于买断行为，稳定性要强一些；在签订土地流转合同时，要明确流转土地可用于抵押贷款的授权条款的规定；金融机构在将土地经营权作为抵押物开展信贷业务时，要关注承包土地经营权的剩余期限。

（三）制定扶持和激励政策

1. 成立专业的土地经营权管理资产公司负责对土地进行处置，如果不具备成立专业公司的条件，那么可对一些具有较强经营能力的农业企业进行培养，由其作为土地经营权处置的托管机构，当作为抵押物的农地进行流转时出现问题，就由托管机构负责处理，按照专业方式操作，这样银行就不会因为担心农地抵押物难以流转而拒绝信贷申请。对于这类托管机构，政府可为其发放一些补助，或是设立专项基金等。

2. 提高风险防控力，因为农地经营权并不是绝对稳定的，自然风险、市场风险等都会影响农地经营权的价值，因此应当为其提供相应的保障。例如可以由保险公司开发相应的保险产品，要求那些以土地经营权作为抵押物的贷款申请人，必须参加农业保险；或建立风险补偿基金，对于承办农村土地经营权抵押贷款业务并出现违约问题的银行，可将其纳入补偿基金的保障范围。

3. 建立良好的信用体系。对于参与农地经营权抵押贷款的农户和相关主体，要建立信用档案体系，提高其履约意识；对于新兴农业经营主体，要确保其内部治理的规范性，培育合格的承贷主体。