大包干如何在合作中创新发展—— 一个中部地区村庄的不懈探索与实践

|周希梅

孙桥村地处安徽省滁州市来安县新安镇，辖20个村民小组，共744户、2892人。20世纪80年代初村里实行大包干，1995年开展土地二轮承包，户均承包约5块地。孙桥村由于地处江淮分水岭，地势不平，再加上地块细碎，不适宜机械化耕作，种地收入水平一直较低。近年来随着二三产业就业机会增多，农业效益低的劣势进一步突显，全村一半以上劳动力外出务工。多数农户不再把种田当作主业，但出租又无人接手，许多耕地只种一季水稻，有的甚至多年抛荒。针对这一难题，孙桥村借实施农田整治项目之机，充分发挥集体所有制优势，在稳定农户承包权基础上，就如何通过股份合作促进土地经营权的优化配置，进行了不懈的探索。

一、确面积不确四至：农田整治引致的特殊承包地确权形式

按照中央和安徽省的部署，孙桥村所在的来安县2015年开展承包地确权登记颁证。如果不是刚好实施农田整治项目，孙桥村可能会与安徽省其他村庄一样，按照二轮承包情况进行“照相式确权”，给每个农户确地确面积确四至。机缘巧合的是，针对地块细碎、“田不好种”的窘境，孙桥村积极申报的农田整治项目也在2015年批准实施。这个全国新增千亿斤粮食生产能力建设项目，总投资2250万元，涉及孙桥村14个村民组、452户、1600人，实际耕地面积约8100亩。

国家如此大的投入，整治好的土地产出水平提升在望，这既为村民带来“田好种了”的预期，也吸引了外来企业的目光。2015年3月，安徽省某股份有限公司看中了孙桥村的这块土地，并以每年620元/亩价格与孙桥村签订5200余亩的土地流转协议，剩余土地也有一些种植大户前来协商。

在这种背景下，村委会经与14个村小组长商量，觉得既然有企业一次性整片流转，土地整治后就没有必要再分到农户了，干脆借鉴发达地区的经验，确权时每户只确面积不确四至，农户按面积享受租金等权益就可以了。就这样，孙桥村成为滁州市唯一确面积不确四至的村庄。2015年底，这14个村组以整治前测量的各户承包地面积为基数，以组为单位，按照整治后总面积实行同升同降，各户也印发了只登记户有面积不登记户有土地四至的土地承包经营权证书。同时，村民们还约定，如果哪个组的土地被征占用了，本组各户按面积比例领取补偿，也不再计较到底征了谁家的田，剩下的田各户仍然按面积比例分享。

二、统一对外流转的波折与不懈努力

土地流转的市场并不稳定，看似实力强大的这家股份有限公司，虽然足额支付了2015年的土地租金，但因管理不善、资金链断裂等原因，2015年下半年单方面毁约，不再继续租赁土地。

从公司毁约到2015年底的几个月，孙桥村干部先后前往芜湖、无为、巢湖、庐江等地，寻求有实力的种植大户合作。经多方努力，2016年引入了4户种植大户，并动员本地2户种植大户，对5200余亩土地以原价进行续租。

2017年也并不顺利，受稻谷最低收购价调整和肥料价格上涨等因素影响，2户种植大户不再续租。仍然有流转意向的大户也纷纷要求降低租金，经村、组干部与农户、租地主体反复沟通协商，土地流转租金降至510元/亩。

2018年，在国家粮食收购价格下降的外部压力下，继续租地的大户再次要求下调租金。经村委会和各村小组长商量，确定最低流转价格为300元/亩，各组根据土地质量差异，可以适当上浮。

三、土地入股合作的初步探索

孙桥村组织班子，在当地是比较强的。老支书是县人大代表，村委会主任年轻有为。即使这样，他们在反复的寻求租户的过程中，也感受到引导农民开展合作的艰难。一方面，出去联系大户需要花费大量时间和精力；另一方面，租金到底降到多少算合理，也需要反复向村民解释说明。时间一长、头绪一多，个别群众难免有这样那样的意见。两头相逼的境地下，村班子和小组长们想出一个“终极”解决办法：把土地经营权再按户分下去，让农户自己承担耕种或对外出租的责任。2018年2月，一时找不到种地大户的6个村小组的村民代表共同签订了“孙桥村土地整改后分配协议”。

这个协议原文如下：

（一）土地整改后按整改前所丈量的每户土地面积同升同降（土地确定以1995—1997年调整土地的人口为准，至2025年8月底）；

（二)土地面积确准后农户有经营权，确面积不确界，农户可以转让出租（必须用于种植业）；

（三）土地分配可以自找组和户抓阄，可以统一流转给大户承包；

（四）土地如被征用，征地费用均由全组1995—1997年拥有土地人口分配，其余的土地确准面积全组同降。

（五）（本协议）经组代表会议协商决定。

经向村干部请教，可将协议内涵归纳如下：（1）各组土地由本组成员集体所有；（2）各组土地按1995—1997年调地时人口确认承包权面积，并以此面积入股到组，据此分享征地补偿、统一流转租金等财产收益；（3）这次分配，分的只是地块的经营权，即在上面搞种养业的权利；（4）各户可以自愿组合抓一个阄，使几户土地连成一块；（5）土地分到户，可以自己种，也可以统一流转给大户。

认真分析，这实际上是一张以承包权入股开展土地股份合作的契约书，是一张明确集体所有权归属（组成员）、承包权归属（1995—1997年调地时组成员）、经营权归属（组成员或流入方）的权利分配书。笔者了解到，通过签订这一协议，村组织实际上把经营土地的最终权利（同时也是责任）交还给了农户，村组织进可以以组为单位统一联系大户整片流转，退则可以让农户自己寻找承租方或自行耕作。这样的安排，为村干部减轻了压力，也得到农民群众的理解。走访的一位村民说，自己出租也不容易，村干部帮忙找是好事，如果实在找不到，自己再想办法也不晚。该制度执行起来效果也不错，2018年、2019年，村里的8000多亩土地绝大多数还是统一流转出去的，村干部没了后顾之忧，群众也从中得到了好处。

四、启示与思考

（一）制度的完善要坚持市场导向，尊重客观规律

任何一项制度，都有其适宜的外在环境；任何一项制度，也都需要根据外在环境的变化而不断调整完善。40年前搞大包干就是适应了当时人畜力劳作为主的生产力水平和绝大多数农户以农业为生计的就业结构。40年后，农业生产力水平大幅度提升，大中型机械替代了人畜力，非农就业机会日益增多，种田已经不再是大多数农户的主要收入来源；以户户承包、家家种田为基本内涵的承包制度需要根据客观形势的变化作出必要的调整，以适应已经提升了的生产力水平。正是在这种背景下，许多村庄通过确股不确四至、统一流转、股份合作等多种形式，探索解决承包地细碎分散、自己种植成本高、对外流转难等诸多问题。这种调整即使一时遇到困难，也会坚韧地以新的形式继续寻求出路，因为这是发展了的生产力的要求，也是农民群众内生的制度创新需求。

同时，我们必须认识到，无论如何创新，都是在统分结合的双层经营体制这一基本框架下，相对于搞大包干时的分，现在更多地是在联合上下工夫，需要通过群众的合作来实现。而历史经验告诉我们，分易合难，找到一条适合中国国情，既能够保障土地公平占有，又能够促进规模化经营的土地制度变革路径，可能需要一个漫长的探索过程。但在此进程中，一定要坚持市场导向，尊重客观规律。

（二）农田整治为创新承包经营制度提供了重要契机

分析孙桥村的几年实践，经营主体多次更换、出租价格多次下调，尽管很折腾，但最终都能为村民理解和接受。究其原因，主要在于所有的村民在土地整治中都是受益者，即使租金价格有所下调，也远高于整治前，即使经营主体几经变化，也比原来地没人种抛荒的好。由于农户间的承包地产出水平存在差异，如果没有土地整治就进行互换，肯定是有的农户划算有的农户不划算。所以如果没有外来因素的介入，直接在村组内搞一户一块田或几户一块田，难度极大。而农田整治项目的实施，能够整体提升农户承包地的产出水平，整治后所有的农户都会成为受益者，只是在受益程度上有所差异。因此，利用农田整治的契机推进承包地产权的调整，就能够为所有农户找到利益增长点、均衡点，使承包制度创新得以顺利实现。

（三）大包干制度如何完善需因地制宜，不强求齐步走

我们也能看到，孙桥村之所以能够开展确权确面积、几户一块田、股田制等初步探索，关键是村内大多数农户不再依靠农业，这是制度创新的经济基础。如果将视野放置全国，这种农户对农业收入的依赖程度，在不同村组会有很大差异。正因为这一点，早在20世纪90年代初，广东南海等地就能够推行股份合作制，上海松江、江苏太仓、浙江宁波等地在21世纪初就能够大规模地开展村组统一流转，而在广大的中西部农区，至今许多村庄还把种田作为农户脱贫的重要渠道。因此，通过农田整治等形式引导农民创新完善承包经营制度，不能盲目追求高起点、大跨越，必须尊重农民意愿，坚持因地制宜、一村一策。如果多数村民还愿意种田，就重点搞一户一块田；如果多数村民不愿意种田，愿意流转，就重点搞几户一块田；如果绝大多数农户愿意长期流转，就可以尝试搞承包权入股的股份合作制。总之，鼓励多种形式的探索，不追求齐步走，步子可大可小，就可以积小胜为大胜，推进我国家庭承包经营制度不断完善，为推进现代农业、振兴乡村奠定坚实基础。