乡村振兴中村干部治理能力提升路径研究

(1、2. 南宁师范大学经济与管理学院，广西 南宁530299)

一、问题的提出

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。乡村作为我国国家治理的重要场域，其治理成效关系到国家治理的成败[1]。村干部在乡村社会发展中的重要性一直是学术界研究的热点，国内学者从不同视角进行了大量研究。安尊华认为村干部治理能力的提升,对于乡村的稳定发展与乡村社会的转型具有重要的意义[2],黄颖、余秀江基于胜任力模型对广西、广东、云南三省选取423个村干部作为样本进行分析，研究发现村干部执行能力是农村经济发展的关键,村干部能否胜任受其自身素质、执行能力、工作态度等多重因素影响[3]。谢小芹基于“场域—行动分析”视角对贵州西村旅游开发中的社会冲突进行分析，认为村干部或主动或被动的与地方政府、旅游公司、少数农民形塑一种稳定的分利秩序，引发村民的不满和对政府的不信任[4]，而通过加强村级“两委建设”，挖掘和培养农村内部“道德型能人”担任村干部并防止基层灰黑势力混入村干部队伍危害村庄长远利益，可以实现农村治理绩效的帕累托改进[5]。村干部治理能力的提升是乡村治理现代化的必然要求，也是实现乡村振兴重要的方法论，以村干部治理能力提升面临的问题为导向，立足于乡村振兴的时代要求，以基层党建的完善为组织保障，优化村干部成长机制，提升村干部治理能力与治理意愿、重塑基层公共性以提升基层凝聚力，或可为推进乡村振兴中乡村治理的现代化变革提供可行路径。

二、乡村振兴中提升村干部治理能力的价值逻辑

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。农业农村部部长韩长赋指出，当前我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分[6]。乡村振兴战略要求建立起城乡融合发展的新型城乡关系，通过要素配置与资金投入重心向农村的倾斜实现农业农村的优先发展，长期的城乡二元结构使农村发展相对滞后，农村空心化与老龄化并存、基础设施和公共服务水平较低、基层党组织软弱涣散等问题的存在阻碍了乡村的发展进程，因此作为国家政策的执行者和乡村治理的领导者，村干部治理能力的提升对于村庄的发展具有重要的现实意义。

1.培育文明乡风的价值必然

价值观凝聚人们广泛的价值共识与价值追求，对人们的行为具有重要的导向作用，农民是乡村振兴的重要力量，农民的现代化是“三农问题”的核心，也是国家治理体系和治理能力建设的重要前提。乡村正处于大发展与大变革时期，然而机遇往往伴随着挑战，农村传统与现代文化交流碰撞促进了农村发展进步，但优秀的传统价值观受到冲击而日益模糊，注重短期利益、笑贫不笑娼等利益至上思想在农村大行其道[7]。乡风文明是乡村振兴之魂，乡风作为当地社会风气的一个缩影，潜移默化地影响着人们的情感认同和行为习惯，也深刻地影响着地方的发展。随着乡村现代化、城乡一体化的深入推进，农村由熟人社会向半熟人社会转变，面对道德滑坡、社会风气恶化及封建迷信的死灰复燃等陋习积弊，村干部能够通过自身治理能力的提升增强对乡村社会的引领能力，对乡村社会存在的不文明现行敢抓敢管，及时教育并帮助村民改造落后的观念、腐朽的思想，才能做好践行社会主义核心价值观的排头兵以助推乡风文明建设。

2.实现基层治理有效的价值必然

村干部是村民的服务者，也是农村管理者，作为村民的服务者，村干部需要对村民的实际情况有深入了解，以确保国家惠农政策的顺利落实，尤其是对贫困户脱贫情况及时跟进，确保扶贫对象及脱贫成效的精准。作为农村管理者，村干部需要有沟通协调能力，既要有能力化解村民之间的矛盾与纠纷，也要敢于制止村中不良的社会风气，因此村干部执行能力的强弱，对于村庄的稳定发展、资源的高效利用及上级任务的完成具有重要的影响。习近平总书记指出，抓任何工作，都要有久久为功、利在长远的耐心和耐力。村干部治理能力的提升能够提高自身学习能力与反向学习能力，不仅学习其他地区发展的先进经验，也能在失误中总结教训从而更新自身认识理念以完善工作方法。通过提高自身学习能力与执行能力，提高贯彻党和国家决定的能力，不折不扣落实党和政府的指示，破除思维定势与传统意识带来的弊端以防止对国家政策的机械执行与选择性执行，才能在政治站位上始终与党的大政方针保持一致，在具体行动上紧扣乡村振兴战略目标，保证各项具体制度和各项利民惠民政策的落实和村民内部利益矛盾的有效协调，实现基层社会的治理有效。

3.提升乡村综合效益的价值必然

后乡村精英时代，乡村人才流失严重造成乡村内生发展能力缺乏，集体主义观念单薄削弱了村民共识，村民利益格局多元化增加乡村治理难度[8]。乡村振兴中“产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕”是对乡村各方面发展的综合要求，其中治理有效是乡村振兴的社会基础，也是国家治理能力现代化的重要组成部分， “自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系是实现乡村振兴的重要保障。自治是实现基层民主的重要途径，法治是乡村发展的重要保障，德治是提高乡村文明程度的重要手段，村干部是村庄发展的掌舵人，理应当好村庄公共利益的维护者、法治的宣传者和德治的带头人。面对乡村治理中日益错综复杂的公共事务，村干部如果领导能力不足，不仅无法发动群众投入到农田水利等公共设施建设以维护集体利益，也会因自身能力问题影响村两委干部间的信任与团结，辜负村民的期望，使村庄发展缺乏生机活力，因此村干部治理能力的提升能够以其求真务实的作风和科学有效的工作方法提高自身领导力、感召力，并以通俗易懂的和人民群众喜闻乐见的方式把乡村振兴的内容与政策向民众作本土化诠释，及时解答群众疑惑，消除民众理解的偏差，使群众清晰地了解乡村振兴的发展理念、战略规划与良好愿景，提高村民对政策的认同度，从而激发群众的主动性与创造性，坚定理想信念、凝聚共同力量以谋求村庄长远的发展和综合效益的提升。

4.重建乡村公共性的价值必然

村民是乡村振兴的力量之源和最终受益者，村民的积极参与是乡村有效治理的内生动力，但在具体实践中，往往会出现村民虽然信任并拥护乡村振兴战略的实施，但如果某项目不涉及自身利益时却选择沉默的现象。究其原因，大概可归类为以下几点：首先是村庄公共性的消解。随着社会利益的日益多元，村民的利益诉求也趋于多样化和个性化，村民的行为也带有功利性的特征，许多村民常年外出务工，村庄成为他们的暂住地。由于一年中大部分时间不在村里，对村庄的公共事务也变得漠不关心，地方规范和村庄权威也随之逐渐失语。其次是乡村精英流失。乡村人才及青壮年不断外流，留守村庄的多是妇女、儿童和老人，不仅使得村民自治组织后继乏人，村庄公共事务治理也面临更大难度而出现集体行动困境。由于村民在行动中有一定的策略性，仅依靠体制内的压力难以实现有效的行政动员，村干部作为连接国家与社会的关键力量，能够发挥其深入群众的本土力量，成为耦合行政动员与社会动员的接点力量[9]。通过提升村干部治理能力探寻地方价值规范与国家政策相结合的路径，以乡村社会组织为载体，通过产业互助、资金互助等方式探索村民利益联结点以建构和巩固乡村社会公共性，充分调动村民的积极性、主动性和创造性，把村民思想和行动统一到乡村振兴战略目标中，使村民共建共享发展成果以满足新时代人民日益增长的美好生活需要，才能防止干部工作轰轰烈烈，群众反映冷冷清清。

三、当前村干部治理能力提升面临的挑战

1.创新意识不足，认识理念滞后

乡村振兴是乡村的全面振兴，其中产业兴旺是乡村振兴的重点，生态宜居是乡村振兴的关键，乡风文明是乡村振兴的保障，治理有效是乡村振兴的基础，生活富裕是乡村振兴的根本，五个总体要求作为相互联系的有机整体各有侧重但相互作用，因此需要有担当、敢作为的村干部选择新思路、拓宽新路径带领村民共同推进，但部分村干部忽视了自身的学习与提高，导致认识能力与创新能力跟不上村庄发展需要。部分村干部习惯于用传统的工作方法和思维对待基层工作，如有的村庄忽视对乡村乡土性的维护，在村中铺大片草坪，在路边摆设花盆，用混凝土造假山等，不仅破坏了乡村传统风貌，也需要大量资金投入和昂贵的后期养护成本。部分村干部对国家政策关联把握不充分，对政策的精神和要求理解不深入，没有树立大局意识，利用与村民间信息不对称的优势，在落实国家时为谋取私利而将各种惠农政策偏向自己亲朋好友，不仅侵害了弱势群体的权益，也损害了政府的形象。

2.工作任务繁重，薪酬待遇较低

村干部不是公务员，也没有纳入国家行政编制，职位工资无法根据工作量对村干部实行有效激励，绩效工资又难以真实全面反映其工作能力与实际成效，面对有限的资源占有和有限的认同感，村干部既要应付各种检查督导，又要负责全村的工作为村民提供公共服务，工作压力大，付出与回报不对等，使部分村干部产生“干多干少、干好干坏一个样”的懈怠心理，薪酬回报低、工作不稳定也缺乏对人才的吸引力，使村干部大量流失[10]。一些村干部缺乏足够的动力和意识为村庄提供服务，只完成上级的各种任务而不关心实际效率，对群众个人诉求、感知较弱，抱着得过且过的心态敷衍了事，工作消极推诿，甚至对上级决策阳奉阴违、拖拉推诿或搁置不办。另一方面，个别村民机会主义行动逻辑也加大了村干部工作的难度，尤其是部分村民的谋利性上访行为，不仅扰乱了乡村秩序，也增加了村干部治理负担，造成部分村干部抱着谁都不得罪的工作态度，对工作拖拖拉拉，不推不动，甚至搞选择性执行，在政策偏好与政策责任压力间寻找平衡，进而采取策略性行动，其行为将影响到整个班子的氛围，造成人心涣散，日积月累破坏班子的发展和凝聚力，使村干部班子失去生机与活力，使组织工作难以打开新局面，不仅造成国家资源配置的低效，也损害了基层组织的权威性。

3.忽视基层党建，党组织功能弱化

思想滑坡、丧失原则是村干部腐败的根本原因。村干部是基层党组织建设的组织者，如果认识不到党建的统领作用与基础性作用，对党建工作不重视、不深入，则会严重弱化基层党组织的执行力、战斗力、凝聚力，甚至存在党组织在基层治理中被边缘化的风险[11]。一些村庄由于集体经济空心化，党支部缺乏资金支撑，作用空间越来越小。部分村干部重视经济的发展，忽视组织覆盖和工作覆盖，党建工作则依赖于上级的指示与重视，形式单一缺乏创新，止步于传达精神、读文件，基层党建缺少落实的抓手，使农村基层党建出现“内卷化”趋势[12]。部分地区精英人才流失严重，党员老龄化严重，使农村基层党组织后继乏人。部分党员能力素质低，服务意识差，无法发挥带头作用；部分党员理想信念不坚定，放松了自身的思想进步，重大问题上摇摆不定，对社会上流传的不负责任的说法听之任之，对损害党和政府形象的做法不管不顾，根本原因正是因忽视基层党建而造成村干部及党员的政治责任淡化。

4.村民共识削弱，动员难度增加

村干部工作的开展离不开村民的支持，但村民共识的削弱、基层文化的失范，将会使村干部面临着一个错综复杂的外部治理环境。首先是空心化和原子化造成的村庄治理主体弱化和乡村价值危机。频繁的人口流动使村庄结构日益松散化，伴随着乡土性的衰退，村落的凝聚力也被逐渐瓦解，过度功利化的个人主义畸形发展，逐渐取代人情礼俗主导的价值观，村民只关心自身利益增量，不关心村庄整体和长远发展，村庄公共利益无人过问，公共事务无人参与，导致集体行动困难。其次是一些项目进村后，村干部掌握着资源分配的主动权，由于村民与村干部掌握的信息不对称，加上外部监督薄弱、内部监督虚化等因素，造成基层监督乏力甚至流于形式。在人情建构的乡村社会关系中，部分村干部优亲厚友，导致利民项目目标瞄准偏差而不能分配给目标对象，引起了群众与村干部之间的信任危机[13]。

四、村干部治理能力提升的路径选择

1.加强人才培养，提高治理能力

首先要完善村干部使用制度，通过建立精英回流机制突破人才引入瓶颈，如选聘优秀大中专毕业生到一线工作，发挥其文化水平高、道德素质好的优势，改善基层知识结构与人员结构，通过外部力量嵌入构建符合乡村振兴战略实施的新型权力结构，打破乡村封闭的政治系统，激活乡村发展活力，促进乡村治理范式变革。其次要建立健全优秀干部与后备干部培养机制，坚持以事选人、以绩选人，根据村庄发展需求选择村干部，根据村干部工作特长分配工作。面对村干部培训制度不健全、培训机会少的现实，要紧跟时代要求，推动优质培训资源向基层下移，增加村干部培训和进修的机会，尤其是要加强村干部对习近平新时代中国特色社会主义思想、立场、观点、方法的学习，保证村干部始终能做乡村发展的排头兵与领路人。

2.优化成长机制，完善干部激励

收入、职业自由度、体面程度是影响村干部稳定性的重要因素[14]。党的十九大报告指出，要注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部。村干部工作繁忙，压力大，应严管与厚爱相结合加强对村干部的激励以提高村干部的工作积极性。首先应优化村干部的成长机制，完善村干部待遇制度，按岗位任务量、责任大小、劳动强度和环境优劣确定岗级，区分不同级别、岗位的村干部绩效工资。加强对村干部的人文关怀，关注基层干部心理健康，形成绩效追逐与良性竞争。其次要明确村干部职权范围，细化村干部责任担当，建立容错机制，划分小错误与微腐败的明确界限，谨防权力滥用，但对于不谋私利、踏实做事的村干部犯下的在可控范围内且可以补救的错误，应赋予其免责的权利，让广大干部有为也有畏，既敢于甩开膀子干事，又能守住党纪国法的底线，形成奖惩分明的绩效考核导向。最后应强化惩戒措施，把村干部作风建设当作乡村治理现代化的重要组成部分，加强对村干部的制约与监督，使村干部失职责任承担落到实处，同时以关心和爱护为原则，落实和完善谈心谈话制度以把握干部的思想动态，面对村干部工作中的不良苗头及时提醒，使其意识到工作中存在的问题并积极改正。

3.完善基层党建，坚持“红色领航”

农村基层党组织是党战斗力的基础，也是乡村振兴战略实施的组织保障，乡村振兴的根本在于党的领导核心作用的发挥，加强基层党建可以有效防止党的领导力随着层级递减而削弱。首先要加强党对农村工作的领导，突出基层党组织的组织引领功能。加强对习近平总书记系列讲话精神的学习，坚持三会一课制度、落实组织生活会等党内政治生活制度，以长期的理论学习和基层实践锻炼为基础培养干部坚定的理想信念。通过内部培养、外部吸纳方式，吸纳农村精英分子和先进分子，优化党员结构，提升党组织活力。其次跳出传统思维，主动承担产业发展重任，提升经济引领能力，以党建促发展。农村公共服务的自我供给是国家公共服务供给的重要补充，没有足够的物质力量作为后盾，村级公共服务的自我供给就无法实现，农村集体经济薄弱、村级经济空心化严重，也使基层党组织缺乏资金而造成自身影响力弱化，因此强化党组织在农村产业发展中的领导核心地位，选优配强基层党组织带头人，设立联合支部整合党组织资源，带动各村发展资源的整合，统筹协调、以强带弱，形成一体化发展格局，通过发展支柱产业留年轻人，抑制集体虚化趋势，激发基层活力[15]，如伊金霍洛旗开展“百企帮百村，乡村谋振兴”等活动，鼓励“政、企、村”成立联合党支部助力乡村发展，国土资源局党支部、巴本岱村村支部、寸草塔煤矿党支部共同组建“联合党支部”，依据巴本岱村资源优势，形成有效产业帮扶，通过一站式产、运、销等方式，发挥了红色领航作用，壮大了该村集体经济，赢得了社会的广泛赞誉。

4.重塑基层生态，提升基层凝聚力

乡村振兴是对乡村价值与生命力的重新发现与彰显，既需要政府政策及财政投入的支撑，也需要乡村文化的支撑加以推进，只有重塑基层生态，提升基层凝聚力才能为乡村振兴提供一个良好的社会环境。首先应充分重视村民的主体作用，以村民自治为基础，以乡村社会组织建设为依托，发挥社会组织的桥梁和纽带作用激发基层民主自治活力，重视村民自治权利的表达，保障村民的知情权与参与权以培养村民的责任感和主人翁意识，确保基层自治的良好运行。其次以党纪国法为底线，增强基层法治的保障。坚持系统治理思维，借助扫黑除恶清除乡村存量腐败，遏制黑恶势力、宗族及宗教势力对村庄治理的渗透与干涉。发挥纪律检查部门监督执纪功能，加强村民监督委员会建设，把政府自上而下的权力监督和村民自下而上的权利监督相结合，建立起网络化的权力监督机制压缩权力腐败空间，构建村级腐败治理的长效机制。最后以德治为支撑，实现乡村柔性治理。采取符合农村特点、贴近群众生活的方式加强农村道德建设，减少价值冲突与文化隔阂，挖掘符合乡村内生秩序的村规民约、道德伦理规范等，发挥“软约束”的积极作用，塑造村民崇德向善的价值取向，引导乡村良性发展。

结 语

乡村振兴战略是党对“三农”工作认识上的时代性跃升，开启了新时代我国“三农”工作的新篇章，村干部既是村民利益的代表也是政府的代理人，村干部治理能力的提升是乡村振兴的重要一环。村干部治理能力的提升，最重要的是坚持党的领导，党是乡村发展的引领者，也是乡村发展方针的制定者，基层党组织作为党在农村工作的基础，必须要加强基层党组织建设以维护基层党组织在乡村社会治理中的领导地位。村干部队伍建设关系到基层社会的稳定与经济的发展，因此要完善村干部激励机制，吸引人才的回流为村两委班子输送新鲜血液。加强村干部的培训教育，提升其引领乡村发展的能力，健全村干部成长机制使村干部生活上有保障，政治上有盼头以提高其工作积极性，通过村干部宣传能力、执行能力、领导能力、动员能力的提升，凝聚起乡村振兴的强大合力，为乡村振兴战略的实现打下良好的社会基础。