市场供给要素视域下的农村经济改革

(中共黄山市委党校，安徽 黄山245041)

随着中国特色社会主义进入新时代，经济社会主要矛盾聚焦在农业农村这块短板。实施乡村振兴战略，推进农业供给侧结构性改革的重要性和紧迫性迅速凸显。目前，对农业供给侧结构性改革的相关研究，学者们从改革成本、科技创新、改革风险防范责任、政府职能转变、与农民增收的关系、一二三产业融合发展等角度论述农业供给侧结构性改革。笔者认为农业供给侧结构性改革离不开生产要素对优化产业结构、促进农产品供需平衡的支撑作用，深化农业生产供给要素的经济改革势在必行。从近年相关研究来看，学者对农村土地制度、小农户发展弱势、资本配置效率、城乡融合等方面的分析，多集中在从农村土地集体所有制的制度优势、优化产业服务管理形态、构建生产经营体系等视域去研究农村经济改革。因而，从市场供给要素视域入手，针对农业发展在土地、劳动力、农业经营组织管理、财政支农资金等供给要素方面，存在资源配置与利益分配不平衡、内生动力及要素活力释放不充分的问题提出对策和建议，为培育农业农村发展新动能释放新活力，加快推进农业农村现代化。

一、继续深化农村土地制度改革，充分释放土地要素活力

(一)农村土地制度改革的必要性

农村土地承载着国泰民安的保障功能。农村土地集体所有制是农村改革取得巨大成就的根本制度基础[1]。目前随着工业化、城镇化进程推进，农村尤其是偏远山区及中西部地区农村普遍出现人去地荒、日益凋敝的现象，土地资源浪费严重，农产品依赖进口，国家粮食安全堪忧。为确保粮食安全，必须通过优化土地资源配置实现提高劳动生产率并参与世界农产品市场竞争的目标。为提高效率，实现农业的产业化、集约化、现代化，土地流转集中进行规模经营是前提。自2014年中央全面深化改革领导小组启动“三块地”试点阶段改革以来，从实行农用地所有权、承包权、经营权“三权分置”到宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”再到非农经营性集体建设用地入市，一系列压茬推进式的改革创新，无不彰显出中央推动农村土地改革、释放土地要素活力的决心和成效。但是，在土地改革实践探索过程中，有关农村土地的法规漏洞、保障功能丧失、掠夺式经营等问题也逐渐浮现出来。一是农村土地产权关系混乱，改革与法治的矛盾关系没有实现统一。目前“三权分置”中，所有权归村集体，承包权和经营权归农户，即产权归农户。具体说，产权是指耕地的使用权、收益权、转让权[2]。但土地产权的主体——农户，因缺乏资金、技术、市场意识、法律意识，又没有农业协会或中介服务机构的协助，大多在转让土地的同时也将国家政策红利拱手送给龙头企业，违背了国家政策落地的初衷。二是改革风险的保障机制没有建立。土地关系到农民的生存与社会保障等一系列的问题。我国工业化与城镇化推进的过程中，土地承载了农民的医疗、养老、工伤等社会保障功能。因此，建立完善的土地改革风险保障机制是防范与化解风险、确保社会稳定、推进土地改革并取得实效的关键。但因大多农民没有这种保障意识，在国家大力推进农村社会保障机制建设的进程中，农民的消极抵触情绪增加了保障机制建设的难度。三是“三权”的“分置”也会造成一些农业投资经营主体对短期经营的土地资源处于掠夺式经营中。由于土地产权关系不明晰，经营权不能抵押，导致无承包权的农业经营主体，一方面对土地进行长期投资存在顾虑，另一方面缺乏投资基础设施、引进科技、进行规模经营的资金支持。这种只掠不投的土地，显然与农业现代化的发展方向不符。与生态环境破坏严重相比，短期微薄的效益实际上得不偿失。

(二)加快完善农村土地制度，赋予土地要素活力

为了既发挥土地的保障功能，又促进农村“三块地”改革工作健康发展，农村土地“三权分置”改革要保持稳定承包权与放活经营权之间的平衡，从全局看，应该在实践经验的基础上构建既发挥集体土地制度的功能又兼顾农地制度改革的双重目标[3]。一是积极探寻农民、村集体与企业合作共赢的土地流转模式。目前，实施乡村振兴战略顺应了近年来资本、技术、管理等要素向农业部门流动的“逆城市化”潮流，为生产要素流动创造体制机制支持的农商环境，鼓励企业家成为新型农业经营主体。在农村，土地是实现小农户与现代农业发展有机衔接的载体与媒介，如皖南有农生态农业有限公司探索的整村流转、土地托管、农民土地入股等合作模式，就是土地改革实践中产生的智慧。只有形成了企业自主投资、农民种植维护、村集体协调管理并共同分享红利的合作模式，才能实现既有效防范风险又兼顾各主体利益的互利共赢发展。二是促进懂农业、爱农村、爱农民的农村工作队伍建设。为避免城市工商资本投资农业因规模过大发生转包，或以圈占土地为目的搞非农产业活动，地方政府应确立土地经营的最大规模[4]。同时打消他们关于土地产权的顾虑，真正融入农村工作队伍中去，成为建设农业现代化的生力军，将他们在工业化进程中发展改革创新的先进理念与管理经验，带入推进农业现代化的实践中去。当然，农民始终是农业现代化的主力军，如果没有主力军的积极参与，那么生力军便无力可用、无力可生。三是合理划分农业用地类型，科学规划土地资源。因地制宜、合理配置土地资源，防止要么浪费要么流失两个极端现象出现。比如，通过土地流转将大面积规模种植的土地进行集中，转型为现代农业；不适合农业种植的土地可以划为非农经营性建设用地入市；将闲置民居、荒地、山林草场和河湖水面等资源用于发展休闲农业和乡村旅游，从而充分释放动能，激发土地要素的活力。

二、合理配置城乡劳动力资源，实现劳动力供给结构与社会发展需求同步

(一)城乡劳动力资源结构失衡

农村是中国劳动力蓄水池，为中国经济腾飞提供了强大的劳动力资源。但是，由于长期以来城乡二元结构形成的一系列的体制机制问题，导致劳动力资源结构失衡，制约其优势充分发挥。

1.城乡劳动力资源配置不平衡，严重影响效率发挥。2016年全国取消二元户籍，户籍制度放开后，利益就成为劳动力流动的指挥棒。在这种利益导向下，造成劳动力资源配置极不平衡，造成城市严重过剩、农村严重短缺的双重矛盾。所以，在乡村产业真正兴旺前，劳动力资源短缺会成为乡村振兴的最大困扰。

2.目前我国经济结构调整优化过程中，农民工就业去向问题悬而未决。随着中国工业化进入到中后期，随着低端产业“关、停、并、转”与农民进城务工机会成本压力加大，返乡创业的农民工会面临去留两难的局面。这样，既造成劳动力资源的严重浪费，也给社会治理带来隐患。

3.城镇化不仅仅是建新城，重要的是兴新型工业。自2016年以来掀起的又一轮房地产热潮，标志着我国城镇化步伐在加速。涌入城市的新生劳动力从事大集镇式的低端产业，将会给城市文明创建和产业结构调整增加巨额的治理成本。但实践调查显示，一些地区工业化与农业化之间没有形成明显良性互动效应[5]的现象也说明城乡融合不可能立竿见影，是一个长期渐进的过程。随着虹吸效应的加剧，资源将不断流向发达地区和新兴产业，如何实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快建设现代化经济体系，努力实现高质、高效、公平、可持续的发展[6]，是未来城乡发展的一项重大课题。

(二)合理配置劳动资源，赋予劳动要素活力

建立政府主导的推动新型农民塑造的体制机制, 增加我国农村人力资本存量。以此提升农产品品质,增加有效供给,保障粮食安全,消解过剩的农村劳动力和农产品供给,更好地推进农业供给侧结构性改革[7]。资源的有效配置是经济可持续发展的前提。因此，为合理配置劳动资源，应该从劳动力自身的生存就业、安定保障、存在感、获得感等方面采取措施。一是工业化是城镇化的支撑，乐业方可安居。走产城融合发展的道路，才能吸纳更多的人才与劳动力，而不是布局一个没有工业支撑的新城。新城居民没有生产就业，就会成为无本之木、无源之水，离开是必然的。二是逐步推进城乡社会保障一体化与公共服务均等化。通过构建以多元主体筹集社保基金的途径实现城乡社会保障一体化，实现社保水平从缩小差距到衔接并轨为一体化的进程。三是科学、合理、有序地推进农业人口市民化。城镇化水平的提高是一个长期的、渐进的过程，要通过辐射带动的方式逐步实现，防止发生集中贫困空间平移的城市化局面。在住房、家庭、医疗、失业、养老等问题没有保障的条件下，农民生产与资产(“三块地”)的距离，如果在可兼顾的范围内，就能降低他们进城务工的机会成本。因而，农业人口就地就近市民化是解决上述问题的良策，并日益成为当下的趋势。总之，只有统筹经济社会领域改革，打造县域发展的基础平台，采取全面放开、有序开放、严格控制并用的户籍迁移政策来承接劳动资源梯度转移，才能实现城市发展速度与劳动力要素供给相协调。四是实施乡村振兴战略，让农民职业化并逐渐成为有吸引力的职业。政府引导农民以扶贫资金与承包地入股当地龙头企业，然后参与生产与分红。或者由农民组成专业合作社，与家庭农场、企业分工合作，共同做好产前、产中、产后服务工作，形成各司其职、各尽所能、激发活力、共享共赢的局面，实现农业现代化、农村城镇化、农民市民化的乡村振兴之路。

所以，通过城乡融合战略与乡村振兴战略的双轮驱动，实现农民市民化与农民职业化同步发展，由市场决定城乡劳动力资源合理配置，从而实现劳动力资源总量与结构的相对平衡。

三、构建农业产业化联合体，充分发挥管理要素作用

(一)新型农业经营主体角色功能错位

现代农业是拥有完整的产业链和价值链的庞大产业集群。单打独斗不行，合力不合利也不行。近年来，随着后工业化时代的到来，工业“投资收益递减规律”的出现，以农村劳动力由过剩向短缺转变为标志的“刘易斯拐点”显现，加上人们对粮食安全、食品安全问题的关注与日俱增，农业逐渐成为企业家的新宠，企业与农民的合作日益密切。在农业产业链上，各方利益的公正均衡，是持续合作的前提。目前新型农业经营主体主要有：农民专业合作社、家庭农场、龙头企业。各主体在利益分配与角色定位上存在以下几个问题：第一，专业合作社的功能被虚化、弱化、异化。农业合作社作为一种非盈利的社会中介组织，起了农业产业化实施主体的作用。将农场主集聚起来与市场连通，统一进行物质采购、生产加工、对外谈判、农产品销售和专业化社会化服务，共同应对市场风险。我国农民专业合作社自2006年出台以来，其保护农民公平利益的作用没有充分发挥，大多数农民并不了解农民专业合作社的功能，而政府又将关注的重点放在争取项目资金，推进项目落地上，没有精心培育组建农民专业合作社，导致农村专业大户一户身兼三类经营主体的身份。这样，乡镇完成了培育任务，大户也赢得了多项财政补贴，利农政策被企业所渔利。目前，独立的农民专业合作社整体实力依然较弱，因缺资金、技术、人才，导致生产效率低、产品价值增值少、人才吸引力弱、科技成果转化缓慢等问题,影响小农户与现代农业发展有机衔接，无法构建为农民提供系列化服务功能的长效机制[8]。第二，龙头企业与农民争利不聚力，严重影响各利益主体作用的发挥。龙头企业短期的引导带动作用解决不了长期的强村富民难题。关键是如何使企业与农民互信互利合作共赢，形成长期持续发展的局面。目前这种替代套牌格局，使二者发展严重失衡，已经越来越成为发挥农民主体作用的最大障碍，改革现行利益分配格局可以释放巨大的生产力。第三，农场处在农业产业链的最薄弱一环，缺乏风险共担的约束机制和利益共享的激励机制，产业链无法延伸。大量的家庭农场在国家政策扶持下已经小有规模，但政府如果仅停留在农作物的产前产中扶持上，没有将产业链与价值链的各个环节联结成一个通畅的系统，那么，只有规模没有经济效益和社会效益的家庭农场最终会大量流失。所以，深化农村改革，不管怎么改，不能把农民利益损害了，这是一个基本原则。

(二)构建互利共赢的管理机制，调动各经营主体动力

引导各类新型农业经营主体建立分工合作、竞争有序的关系，构建公平公正的利益分配机制。一是培育新型职业农民。职业农民培育现已纳入国家教育培训发展规划，培育过程中注意处理好农忙与培训、主动学习与被动应付、职业差异与素养共性、静态培育与动态管理等关系，建立和完善资格认定制度，为提高农产品质量和市场竞争力,实现农业现代化提供人才技术支撑[9]。二是健全农民专业合作社培育的体制机制。农民专业合作社是联结小农户与大市场的互助性经济组织，组织性强、专业性强，涉及农业经济、法律法规、科学技术、经济管理、创业理财、市场风险等等多方面的知识与经验，没有系统的培训、长期的培育、健全的体制机制是无法适应市场需求的，也担负不了农产品区域化、产业化、规模化布局与标准化、品牌化、信息化建设的重任。三是探讨构建由政府、新型农业经营主体、农户、企业以及社会组织等合理分担改革成本的体制机制[10]。构建以产业、要素、利益相联结的共担共享制衡机制，培育现代农业产业化联合体。一直以来，农民的资产无法进入市场与其他要素实现平等交换。自贵州六盘水的“三变”(农民资源变资产、资金变股金、农民变股东)改革推广以来，通过“三转”(使扶贫资金围着穷人转，穷人围着大户转，大户围着产业转，产业围着市场转)[11]的带动，既顺应了农业规模化生产的需求，又实现了农民按生产要素参与收入分配的积极性，大大提高了生产率。安徽宿州的农业产业化联合体就是实现各经营主体高效组合的有益探索，即：在对经营主体功能定位的基础上，以利益共享、风险共担为原则，以产业集聚、要素整合、分工协作为形式，通过生产、加工、服务各经营主体标准化生产、精细化服务、全面化保障、信息化管理，充分发挥规模经营优势，实现经济、生态和社会效益的综合发挥，走出一条一二三产融合发展的宿州模式。四是协调好各利益主体长短期利益、内外部利益等关系。现代农业产业通过生产交换与市场经济联系起来，经济活动的复杂性是各利益主体必须预估与应对的。针对市场交换外的经济外部性问题、宏观经济政策、风险保障等问题，要建立利益风险防控体系，调动各利益主体支持参与，互利合作进行农业开发，推动现代农业产业健康发展新局面的形成。同时，要形成一套系统的应急保障机制，防患于未然，排除隐患，从而保证农业开发的抗风险能力。

四、全面深化财政支农体制改革，充分实现财政资金精准支农

(一)财政支农的必要性与现行体制缺陷

政府补贴农业是完全有必要的。首先，从产业分工的公平上看，农业是社会经济发展的基础，其生存保障功能任何其他部门无法取代。但农村土地要素不能如工业要素一样在城乡间双向流动和平等交换，所以，政府补贴农业其实就是购买粮食安全。其次，从打赢脱贫攻坚战上看，为加快补齐农村基础设施与公共服务短板，全面建成小康社会，财政精准支农必不可少。目前实施乡村振兴和特色小镇协同发展战略,是缩小城乡资本配置效率差距的根本举措,而继续保持城乡经济中高速增长的关键是加大科技创新投入以及提高技术和配置效率[12]。最后，从提高农产品竞争力的发展要求上看，为加快实现我国农业经营规模化、集约化、现代化，政府必须不断加大对农业的支持与公益性服务。目前农民的宅基地使用权、住房所有权、土地和林地承包权中，现行法律仅允许“林权”一项可以抵押，农民贷款融资难，农业现代化难以推进。总之，财政支农必不可少。

财政支农政策在促进农民增收上具有显著的空间正相关性及溢出效应,农民收入在省份间存在显著的集中连片分布特征[13]。但是，由于我国完善农业补贴法规尚未形成，造成财政补贴往往收效甚微。首先是补贴标准从过宽到过严造成项目资金从务虚到滞流。任何项目都不是简单复制来的，各地的基础环境、工资收入、思想理念的差异性决定了项目审批标准难以制定，给予项目实施者一定的空间，虽有利于实事求是创新工作方法，但也可能给一些自利之人可乘之机。尤其近年来，面对机遇与风险并存的项目资金，在众多检查监督问责的压力下，项目资金成了农业项目的烫手山芋。其次是农业补贴项目的行政管理交叉重复，缺乏统一的综合规划。这也造成一味重视培育农业项目，而忽视了对农田水利、交通运输、电力信息、科技人才、互助组织等基础工程的投入与构建，这是资金结构不合理的一个突出表现。再次是农民综合素养不高，缺乏组建维护自身利益的独立组织。农业补贴资金从各级主管部门到农民手中，因层层监管，“跑、冒、滴、漏”现象时有发生。十八大以来，因监管加强，资金审批的难度与风险加大。同时，农民自治的专业合作组织又缺乏向上争取资金的能力与担当，造成很多财政支农资金高不可摘。

(二)深化财政支农体制改革，实现精准支农

一要加强顶层设计与基层探索的良性互动，将资金真正用到有利于优化农业结构与维护农民利益上。坚持以粮食安全为中心，以兼顾效率与公平为原则，以推进农业现代化建设为目标，深化财政支农体制改革，实现精准支农。国家应加快建立大宗农产品生产者与消费者的利益补偿机制，根据粮食短缺和过剩的变化相应调整补贴对象，达到稳定市场粮价的目的。同时加大对农业环境问题治理投入，引导发展绿色农业。二要站在农业现代化体系建设的总体规划高度，整合资源，形成支农改革合力。明确农口部门、项目单位、财政部门各自责任，依照规划，分工明确、摸清实情、排查监督、协同作战，达到高效精准的财政支农目的。三要实施藏粮于地、藏粮于技战略，让财政支农支于地、支于技。财政支农应实施藏粮于地、藏粮于技战略，以建代补，加大建设水利、交通、电力等基础设施的力度。明确农业的科技、教育、普及推广“三位”一体，支农资金切忌求立竿见影的低水平重复效益，也不能超越发展阶段，搞形式主义与“形象工程”。

结 语

只有深化农村经济改革，释放农业供给侧生产要素活力，激发农民的创造力，加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，保障乡村振兴行稳致远，实现农业现代化，才能增强农民的获得感和幸福感，让农村成为幸福的家园。