山东省环境监测体制机制改革探索与实践

王兴武，李倩倩，曲凯

1.山东省机动车排气污染监控中心；2.山东省计量科学研究院；3.山东省生态环境监测中心

生态环境监测是指按照山水林田湖草系统观的要求，以准确、及时、全面反映生态环境状况及其变化趋势为目的而开展的监测活动，包括环境质量、污染源和生态状况监测。为切实提高环境空气监测数据质量，自2011年开始，山东省开展了环境监测管理改革，科学划分监测事权，实行环境质量“上收一级”“谁考核、谁监测”制度，实行政府购买服务，探索环境监测市场化“转让—经营”（TO）模式。

一、改革前的基本情况

随着化学分析技术、网络信息技术的发展，山东省环境空气自动监测实现了跨越式发展，建成了全省统一的监测网络，16市共有144个空气站，对空气质量主要指标开展24小时自动监测。空气站由省、市两级生态环境部门共同建设，由市级生态环境部门负责日常运行维护。按当时的空气环境质量考核模式，市级向省级报送用于考核市级空气质量的数据，使得市级生态环境部门既当裁判员负责提供监测数据，又当运动员负责改善环境质量，致使数据公信力不高。

面对逐步加大的考核压力，随着生态环境工作要求和质量标准的不断提高，基层生态环境部门打起了环境质量监测数据的主意，不想如何把污染防治做扎实，不想解决污染源头问题。在此情况下，如何获得客观、准确、真实的环境监测数据，成为环境监测管理的头等大事。

二、关于环境监测体制机制的探索

（一）深入基层广泛调研

为破解行政干预监测数据这一难题，不断提高自动监测数据的质量，山东省生态环境部门成立了调研组，对全省环境自动监控系统特别是监控设施运营进行了专题调研。调研组历时两个多月，先后赴济南、威海、德州等市，深入自动监测一线，直接与环境管理、自动监测、运营维护、设备集成、排污单位等人员进行座谈交流，现场考察了部分自动监测设备及环境监控、运营维护等单位的有关情况，收集了各市对自动监测系统的意见和建议，提出了破解问题的思路。

根据调研情况，山东省拟定了两种自动监测站运营维护模式；一种是常规的第三方模式，即保持现有产权不变，对城市空气站、河流水站、水源地站，由省、市环保部门运行转变为专业化运营单位分片运营。第二种是BO/TO模式，即变更现有产权关系，新增站点建设、到期设备更新由运营单位承担（BO），原有设备折价转让运营单位或抵运营费（TO），新增或更新设备费用计入运营成本。若采用常规的第三方模式，各市仍能部分参与城市空气站的运维，不能彻底避免行政干预问题。若采用BO/TO模式，可从根本上切断地方政府部门与运营单位的联系，彻底避免行政干预问题，但因涉及设备产权、机构人员、运营价格、合同终止、运营招标等诸多事项，操作起来比较复杂。

（二）明确环境监测体制机制改革路线

山东省对全省空气站的建设、运行、维护等情况进行了摸底调查，先从监测机制入手，以全省城市空气站实施TO模式作为提高监测数据质量、降低行政成本的改革之路。所谓TO模式，即组织公开招标运营单位购买各市的空气站，并负责运营维护及设备更新，公开招标比对单位，通过移动监测站对空气站监测数据进行整体比对，省、市两级环保部门共同对运营单位、比对单位进行质控考核，共同出资购买符合质量要求的监测数据，监测数据归省、市环保部门共同所有。

为确保空气站TO模式改革顺利实施，山东省对TO模式的架构内容进行了进一步细化。

1.严格考核监管。运营和比对单位的管理由省级全面负责，运行条件保障由市级负责。如运营单位运营达不到合同要求或有弄虚作假等行为，按照考核办法扣除运营费用，情节严重的立即终止运营合同，且今后不得再次在山东境内从事设备运营活动。

2.详细核算运维费用。空气站TO模式的费用包括三部分，即运营费、质控费、比对费。运营费用于省市两级环境部门购买监测数据（包括更新设备），比对费用于省级购买空气站移动比对服务（包括更新设备），质控费用于省级空气站质量控制。

3.如实转让资产。由专业机构评估全省空气站资产，根据评估结果确定空气站设备的标底，运营单位投标购买现有设备必须高于评估结果。

4.及时更新更换设备。对达到使用年限的设备，需经省级进行性能评估，满足标准要求可以继续使用，如果不能满足继续使用的要求或虽然不足6年但经性能评估不能满足标准要求，则必须更新更换设备。运营单位负责更新更换设备，新监测仪器须满足国家和山东省有关仪器设备标准规范，经省级验收合格后进行实际运行。

（三）开展TO模式改革试点

按照TO模式试点实施方案，将济南、滨州、菏泽三市的空气站纳入试点范围，共28个，三市分别为16个、6个、6个。山东省生态环境部门通过政府采购公开招标，选出3家运营单位负责空气站运行维护，一家比对单位负责空气站移动整体比对。省、市环保部门与各中标单位签订运营合同，正式启动TO模式试点工作。由省级生态环境部门组织试点市环保部门与运营单位工作交接，正式将试点城市运营工作纳入考核。

（四）全面推广TO模式

2012年4月，山东省生态环境部门与财政部门召开TO模式试点工作座谈会，总结试点工作经验，分析讨论遇到的问题。会议认为，实行TO模式以后，试点城市空气站自动监测设备运行率和监测数据准确率得到进一步提高，确保了数据质量，该模式方向是正确的，应尽快在全省推广。

为确保改革沿着正确的方向进行，山东省提出了改革应当遵循的五个有利于原则，即有利于科学划分环保部门管理职责，有利于提高环境监测公信力，有利于提高环境监测数据质量，有利于降低环境监测行政成本，有利于促进环境服务业发展。改革的要点是监测设备有偿转让、专业队伍运营维护、专业机构移动比对、环保部门质控考核、政府购买合格数据。

三、全面推进监测数据应用

山东省结合实际建立了空气污染防治效果和数据质量监管考核办法，扎实推进TO模式改革，确保取得实效。

1.建立质控体系，加强空气质量自动监测监管。围绕数据质量提升，为切实做好空气站TO模式运行管理，建立空气站运营监管质控体系，包括省级考核质控、市级跨区互查、运营单位内部质控、比对单位移动比对[1]，同时，加入社会公众参与监督，通过民意调查获取民众对空气质量的主管感受。

2.实施“以奖代补”，促进空气环境改善。山东省制定了考核奖励办法，科学评估全省17个设区的市环境改善和污染物减排成效，根据主要空气环境质量指标确定“以奖代补”核分值和奖补金额，重点考核数据质量情况和环境质量改善幅度，形成了省、市两级齐抓共管，宏观和微观有序结合的监管体系，通过考核环境质量改善情况，提升生态环境工作在各级政府工作中的地位，督促各市政府履职尽责，努力践行可持续发展理念，落实污染物减排和环境改善主体责任。

3.建立生态补偿机制，对环保工作奖勤罚懒。山东省建立了城市间横向补偿机制，即空气质量改善的城市可以根据改善幅度从空气质量下降的城市获得相应的资金补偿，即谁污染，谁补偿、谁改善谁获奖，通过资金补偿与环境改善挂钩，切实推动各市扎实开展空气污染治理。如果各市的环境空气质量改善明显，推进了全省空气质量改善，则省级财政对市级进行奖励，如果市级环境空气质量下降严重，拖了全省空气质量改善的后腿，则市级财政要向省级赔偿。

四、改革成效和经验启示

2016年，中央全面深化改革领导小组充分肯定了山东省“把原来的考核谁、谁监测改为谁考核、谁监测”的做法。“十三五”环境监测质量管理方案中，环保部提出“适度上收环境监测事权，完善考核机制，明确各方责任，实现谁考核、谁监测，保障监测数据的独立性和公正性”。

2020年，在《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中明确环境监测实行“谁考核、谁监测”[2]，改变了长期以来考核制度失灵的问题，为省级政府在考核和监测上发挥更大作用提供了制度保障[3]。

1.数据质量大幅提高。在TO模式下，第三方机构分别独立开展比对、运营工作，互相监督，生态环境部门对比对单位、运营单位进行质控考核，将全省空气站运行率和数据准确率全部提高到90%以上，将空气质量良好率（API）由过去的90%以上降低到55.5%，挤出了多年来累积的大量水分，还原了真实的环境质量状况，空气质量评价结果社会公众的实际感知基本一致。在此之后，空气环境质量逐年改善，2014年同比改善11.3%，2015年改善7.9%，2016年改善9.7%，2017年改善8.8%，2018年改善9.6%。自2013年起，山东省对16市空气质量进行每月排名，并及时向社会公开，监测数据的质量得到各级政府和广大社会公众的普遍认可。

2.有效避免行政干预。在以往的环境监测考核制度下，各级环保部门自行监测上报考核数据，面对巨大的考核压力，难免受到各级政府行政干预，考核数据客观性无法保障。同时，省级部门既抓污染源监管，又抓环境质量，既处罚排污单位，又追究地方监管部门的责任，形成不必要的内耗，严重影响污染治理实效。

监测管理考核机制改革后，市级环境空气质量的监测由省级负责，污染源监督性监测主要依靠各市，形成了省、市两级协同配合，宏观监管和微观监管并重的管理构架，用“谁考核、谁监测”代替“考核谁、谁监测”，有效避免了行政干预的潜在可能。

3.监测数据公信力大幅提升。在新的考核模式下，空气监测站完全由第三方运营单位运营管理，专业化水平更高、社会化程度更强，运营单位、比对单位由省级监管，市级配合开展工作，同时集中精力加强县（区）级环境监测监管。环境空气质量的好坏以第三方数据为准，不再是环保部门“自说自话”，政府的公信力也得到进一步增强。

4.监测成本显著降低。在新的运营模式下，3家运营单位分片运营全省空气站，运营单位主要是设备供应商，采用集约化管理，规模效应和专业优势凸显，大幅降低设备、配件、耗材的采购及人力成本。另一方面，设备使用时间、数据质量与公司效益直接挂钩，运营单位充分发挥自身优势、挖掘潜能，集中力量提高数据质量、延长仪器寿命、降低监测成本。据测算，大部分仪器设备的使用寿命可以延长到8—10年，空气监测站运营成本包括仪器设备更新，比旧模式下的运营成本降低了15%，节约了大量政府资金。

5.推动监测服务社会化运营。政府将部分环境监测工作交给第三方监测机构后，着力做好数据质量控制，既充分发挥了市场机制的作用，又确保了数据质量，推动政府职能转变，激发了第三方监测市场的活力。

在总结山东省TO模式改革成功经验的基础上，生态环境部积极推进全国国控空气站的社会化运营，目前，国家、省、市三级大部分空气质量监测业务已实行社会化。

五、总结展望

转变政府职能、创新监管方式必然要引入第三方监测，通过委托第三方监测机构承担空气站运维业务，既充分发挥第三方监测机构规模化和专业化的优势，又弥补了政府部门监测队伍人力不足的问题。发展以社会资本为基础的环境监测服务业，符合环境监测由政府行为向社会化转变的趋势，市场和政府形成了合力，有效地推动了环境监测工作的全面发展。

1.进一步加强组织保障。各级政府要加强环境监测的统筹规划，明确各级政府责任，组织企业承担具体任务。注重环境监测与治理体系建设、生态环境保护与经济社会发展相衔接，完善配套政策，加大资金支持力度。

2.继续加强监测技术创新。将互联网、大数据、人工智能等技术手段与精细化治理理念、目标相融合[4]，积极对接国家生态环境监测大数据平台，实现国家省、市、三级数据互联，推进生态环境监测及相关数据跨地域、跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的互通，提升信息交换、数据共享和业务协同能力。

3.继续加强第三方监测机构培育。政府进一步加大政策引导和资金扶持，为社会化监测机构成长创造适度宽松的发展环境，进一步规范监测服务市场，推动社会监测机构的健康发展。