在民法典贯彻实施中保障人民合法权益研究——以济南市L区为例

中共历下区委党校 陈洁

习近平总书记明确指出：“民法典是全面依法治国的重要制度载体，很多规定同有关国家机关直接相关，”“直接涉及公民和法人的权利义务关系。有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职能、行使职权，保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。”这表明，民法典虽然以调整规范民事主体之间的人身关系和财产关系为主要内容，但它也明确划定了国家机关履行职责、行使职权的范围和界限，构成了对公权力的规范和约束。

一、民法典是规范和约束公权力的基础性法律

民法典为各级政府依法行政引入了新理念、设定了新边界、提出了新要求。80余条涉及行政登记的条款，21条涉及征收征用类的条款，9条涉及公民个人信息保护的条款，60余条涉及行政履职、服务型行政的条款……民法典在全面保护自然人、法人和非法人组织等民事主体合法权益的同时，也在推动行政机关不断提升依法行政的能力。如，民法典第243条规定，征收行为必须是为了公共利益的需要，缩小了征地范围，既反映出了我国现阶段的发展现状，也顺应了我国土地制度改革的方向；第185条规定国家有关机关可以提起保护英雄烈士人格权益的诉讼、第1234条规定国家有关机关可以提起生态破坏侵权赔偿与生态修复的公益诉讼，赋予行政机关民事诉权，是行政权行使方式的重大创新，凸显了加强国家治理的新理念。可见，民法典不仅是作为平等主体的自然人、法人和非法人组织从事各种民事活动的法律依据，也是作为行使公权力主体的政府机关依法行政的根本遵循。

二、民法典在L区的实施现状

为进一步了解L区各机关、街道和部门贯彻实施民法典的情况，课题组充分利用党校举办的各类班次、论坛、研讨会、座谈会，发放调查问卷，研讨民法典对保障人民合法权益的重大意义及对实际工作的影响。此次调研共收回调查问卷446份，调研对象主要涵盖L区民政局、市场监督局、住建局、自然资源局、教体局、卫健局、应急管理局、信访局、文旅局、城管局、信访局、医院、公安局、法院、检察院及各街道的工作人员和领导干部。调研结果显示：有13.9%的单位没有组织全体人员集中学习民法典；在组织学习民法典的单位中，有10.9%的单位虽然涉及到民法典与依法行政的关系，但没有作为重点予以讲授；40.4%的受访者通过学习，知道民法典涉及行政法律规范，但不了解具体规定；15.8%的受访者认为民法典与自己的工作有关系，但影响不大；在回答“以民法典为契机，政府部门应做好哪些工作以不断优化营商环境”一题中，有14.7%的受访者没有选择：“应减少不必要的行政许可，简化审批流程，规范行政决策、执行、监督救济等程序”；在回答“结合自身工作实际该如何处理好职权法定与保护民事权利的关系”一题中，有12.8%的受访者没有选择：“要注意区分民事法律关系和行政法律关系，在履行行政职权时，适用依法行政原则；在参与民事活动时，适用私法自治原则”。由此可见，L区在民法典的贯彻实施过程中，仍存在诸多问题：集中学习民法典没有做到全覆盖；对民法典与依法行政的关系没有进行主动、深入的思考；没有深刻认识到民法典不仅是保护私权的基础法律，也是政府机关依法行政的法律依据。

除发放调查问卷之外，课题组还前往民政局、市场监督局、住建局、自然资源局、公安局、街道社区等民法典明确规定职责的单位开展实地调研，了解各单位学习贯彻民法典的具体措施、在实施过程中遇到的问题，以及社区居民对民法典的认知程度等情况。从总体上看，受访单位大多能积极履行民法典规定的职责，例如，针对民法典新增及时支付集体所有土地补偿费的要求及不再使用“拆迁”这一表述的新规定，自然资源局已经对相关补偿费的支付期限作出明确规定：补偿费在7-15天内支付，土地补偿费在征收批文出具后90天内一次性支付，相关文件中有关“拆迁”的表述已统一规范为“征收”。但与此同时，在调研的过程中也发现，有的单位还没有严格按照民法典的规定履行行政职责和行政职权，也没有出台相应的措施。比如，针对民法典新增民政部门指定监护人或担任临时监护人的规定，相关部门尚未建立相关的配套措施，也没有明确与居民委员会、村民委员会在该事项上的职责划分和具体要求；对于民法典关于新增居住权设立登记和注销登记等内容，相关部门尚未就如何开展居住权有关登记工作进行研究，也没有就征拆工作中的居住权问题展开研究、出台意见和措施。

在进行民法典普法调研过程中，发现有的单位对普法宣传仅满足于完成上级部暑的任务，仍习惯条文式、标语式开展宣传，内容空洞，缺乏吸引力；有的地区普法工作缺乏专业法律人才，法治宣传教育没有真正做到常态化和制度化。在社区调研时，受访居民虽然绝大多数都知道民法典，但对大多数具体内容的回答，准确度并不高。比如，关于居住权的设立条件和适用情形，有大约67%的受访者表示不了解；对既有住宅加装电梯时业主表决，民法典规定了新的比例，有大约85%的受访者不了解。由此可见，民众和相关部门的工作人员对于《民法典》的具体内容还存在认知欠缺、更新滞后的问题，整体认知程度还有待提高。

三、加快民法典贯彻实施，保障人民合法权益的对策建议

（一）严格履行民法典中规定的行政职责

例如，根据民法典，对农民集体土地的行政征收不仅要依据合法、程序严谨，其补偿额还必须要符合市场经济规则，应经得起市场的检验。民政部门作为收养关系的登记机关应贯彻民法典关于被收养人利益最大化的原则，形成以被收养未成年人为中心的收养观念，完善收养评估制度，帮助选出最优收养人。可见，政府机关坚持依法行政，不仅要依据行政法律规范办事，同时也要依据民法典履职。

（二）深化“放管服”改革，推进政府职能转变

在落实民法典的过程中，行政机关要把对民法典赋予行政机关的权责内容，及时录入本部门的权责清单，并结合实际制定措施办法，确保每一项规定都得到落实。要继续清理取消在实施行政审批、许可、登记过程中，对经济活动不必要的干预以及可以由前置审批转为事中事后监管的事项。要对涉及民事主体的经营许可事项实行证照分离改革，大力推行照后减证、审批改备案、告知承诺、“只跑一次”、网上审批等高效便民的管理措施。在小微企业融资问题上，民法典通过认可流押和流质，不再限制抵押财产转让，将应收账款进一步明确为现有以及将有的应收账款，进一步完善了担保物权制度，为优化营商环境提供了法治保障。据此，政府部门应充分利用民法典的上述规定，降低企业融资成本、优化动产抵押融资，为小微企业获得信贷提供法治保障。同时，应当严格区分正当的合同履行与经济诈骗、正当融资与非法集资、产权纠纷与恶意侵占的界限，不得非法查封、随意扣押他人的财产；更不得利用刑事手段插手经济纠纷案件，损害企业家的人身和财产权益。

（三）根据民法典，加快对特定行政行为的细化和优化

及时出台新的行政规范性文件，为行机关依法履行职能、行使职权提供指引和操作规范，对特定行政行为的程序、方式、措施、程度、范围等内容进一步细化和优化。例如，民法典对于调查高空抛物的主体规定为“公安等机关”，除了公安机关，是否还需要其他机关的参与，如何进行合理分工，避免各个机关相互推诿，更高效地解决高空抛物的问题，也是政府机关需要解决的问题。维护人民群众“头顶上的安全”，惩治是一方面，但如何有效预防、加强源头治理更为关键。为此，可探索设立保障被侵权人权益的专项基金，减少让无辜之人承担责任的后果，从而有效化解社会矛盾。

（四）开展民法典精准普法教育

要科学制定民法典的宣传目标内容，对关系群众利益最密切、群众主观学习意愿最强烈的立法内容制定普法目标，重点普法。例如，在参加本次调查的受访人中，对民法典的物权编（财产权的占有和使用）比较关注的占74.1%；对合同编（财产的交换流转）关注的占63.2%；对人格权编（各种网络平台过度获取个人隐私）关注的占79.3%；对继承编（遗产的分配与继承）关注的占82.5%；对侵权责任编（各种财产人身人格权的保护）关注的占65.4%。对此，可根据调查结果筛选相关法条进行针对性普法，兼顾统一性与特殊性。同时要重点抓好各级行政机关领导干部这个“关键少数”；按照“谁执法谁普法”责任制，广泛开展以案释法和警示教育；把法治教育纳入我国国民教育体系当中，不断加强青少年的法治观念。

现阶段，要坚持以习近平法治思想为引领，把民法典作为推进依法行政的法治蓝本，发挥民法典对公权力的规范和约束作用，发挥民法典在维护群众权益、化解社会矛盾方面的重要作用，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快推进国家治理体系和治理能力现代化。