从铸牢中华民族共同体意识看城市民族工作

张继焦　孙梦华

摘 要：城市民族工作是铸牢中华民族共同体意识建设的重要部分，中国的各个城市开展了形式多样、各有特色的民族团结进步工作。文章以铸牢中华民族共同体意识为目标对现行的城市民族工作进行探讨，从广州、武汉、宁波、成都、呼和浩特、南宁和贵阳等多个城市民族工作的实践切入，通过对不同城市的民族工作情况进行描述和分析，展现城市民族工作的生动实践，发掘各城市民族工作的优势所在，为城市民族工作的发展提出相应建议。

关键词：中华民族共同体意识;民族团结;城市民族工作

中图分类号：C955 文献标识码：A 文章编号：1000-5099（2021）06-0021-07

一、研究背景

改革开放后，中国社会经济结构经历剧烈转型，各民族被工业化、市场化、城市化的进程卷入其中，民族地区的剩余劳动力开始大量向东南沿海及经济发达城市流动。随着少数民族人口流入城市，各民族之间由于文化背景与风俗习惯的不同，在城市中会存在交流障碍、融入性差、缺乏认同等问题，严重的还会影响到民族关系，引发民族矛盾，威胁国家安全。为保障各民族人民在城市中的合法权益以及建立平等团结的民族关系，城市民族工作应运而生，并且逐步得到国家的重视。中国的城市民族工作源于散杂居民族工作，随着大量少数民族向城市流动和社会治理现代化进程的加快，城市民族工作成了一项专门的工作，并且其地位在社会现代化治理中愈发重要[1]。

党的十八大以来，铸牢中华民族共同体意识在多次会议与指示精神中被提到。铸牢中华民族共同体意识，加强各民族的交往交流交融在新时代的民族工作中具有重要意义，为民族工作指明了方向，确定了主线[2]。城市民族工作与铸牢中华民族共同体意识有着深刻的内在联系，在中国城市化进程逐步加快的背景下，城市成了各族人民铸牢中华民族共同体意识的重要场域。各城市要根据各地的民族现状制定完善的城市民族工作制度与体系，推动各族人民共建城市命运共同体，通过城市中各族人民满意度与幸福感的提高增进各族人民对中华民族的认同和归属。

中国自数千年起就是一个多民族的国家，在儒家“仁爱”思想的影响下，各族人民不断进行着民族交融。在这种背景下，笔者曾针对西方的“民族—国家”理论，提出了符合中国实际的“国家—民族”理论，该理论基于中国现实，反驳了过分注重民族利益而忽视国家地位的“民族—国家”理论，同时也是对中国学界几种常见民族理论的综合。“国家—民族”理论强调的是国家与民族之间的关系，具体来说，就是国家与民族之间是一种主导与从属的关系，国家通过权力体制对各民族进行资源配置和发展规划，各民族在国家的行政体制框架下进行各项活动[3]。笔者在后来的文章中又多次对“国家—民族”理论进行完善、阐述以及应用[4-6]，在铸牢中华民族共同体意识研究中，笔者提出从“国家—民族”“民族—国家”“民族—民族”三个维度论述国家与民族之间的关系[7]。在城市民族工作中，笔者认为也应该基于城市与民族之间的三个维度思考中华民族共同体意识如何在城市民族工作的实践中更好地铸牢。

根据笔者近几年对多个城市民族工作的考察及少数民族流动人口工作的调研来看，目前中国大多数城市的民族工作都是基于本城市治理体系框架下所进行的，基层实践经验丰富，但一定程度上缺乏理论指导与覆盖范围广的体制机制建设。本文基于不同城市的民族工作現状，选取一些典型城市进行分析，归纳了广州、武汉、宁波、成都、呼和浩特、南宁和贵阳的不同实践，发掘各城市民族工作中的可取之处，思考如何在城市中铸牢中华民族共同体意识。

二、各城市的民族工作实践

1.城市民族工作中的“广州实践”

广州位于珠江三角洲北部，是中国重要的中心城市之一，由于其地理位置与经济地位优势，自改革开放后大量流动人口涌入。经过近 40年的发展，广州的流动人口数已经超越户籍人口数，根据《广州年鉴》的数据，截至 2020年，广州有少数民族人口 827万人，其中非户籍少数民族人口 709万人，非户籍少数民族人口占比约 8573%。无论是从数量还是占比中都可以看到，广州少数民族人口在改革开放后的几十年间增长了数十倍。庞大的少数民族流动人口一方面促进了广州经济的发展，另一方面也给广州的城市治理和民族工作带来了压力。广州在几十年的城市民族工作中总结出了具有当地特色的城市民族工作模式———“广州模式”。

中央统战部的《调研内刊》曾将广州城市民族工作的模式归纳为“五个注重”，即广州从政策引导、队伍建设、品牌带动、群策群力、精细治理五个方面对城市民族工作进行了实践。广州市在这五个方面所进行的实践具体如下：第一，在政策引导方面，广州将中央指示与现实民族状况相结合，在总结经验与收集意见中不断改进城市民族工作意见，制定广州市民族事业发展纲要，在中央精神的指示下制定民族工作政策，引导广州城市民族工作发展。第二，在队伍建设方面，组织选派少数民族干部和招聘民族专业人才组建了市公安局民族工作队、民宗局少数民族流动人口联络员队、少数民族律师队、清真拉面店联络员队“四支队伍”，利用少数民族之间的相互信任，在少数民族同胞中建立起了系统有效的管理和服务机制。第三，在品牌带动方面，创新性地推出了“两站一队”模式，即在广州少数民族相对聚集的地区建立专门为少数民族同胞服务的法律援助工作站、社会管理服务工作站、志愿者服务队。广州市还将少数民族的特色文化利用起来，发掘各民族文化优势，建立少数民族传统文化品牌。第四，在群策群力方面，广州积极探索各民族的参与机制，保障各族人民在共建共治共享的社会格局中的主体地位，鼓励各社会组织和民族社团加入其中，建立起系统的治理机制。第五，在精细治理方面，广州建立了市、区、镇（街道）、村、网格五级民族工作网络格局，明确各级责任，设立相应机构，完善服务管理体系。同时，广州市将信息技术运用到城市管理中，创立了用于流动人口动态精准化把控的民族宗教数据综合分析应用平台，该平台收纳了广州市流动人口的各项信息，可实现对少数民族流动人口的信息化管理。

2.城市民族工作中的“武汉实践”

武汉作为重要的枢纽城市，少数民族流动人口众多，在城市民族工作中，武汉市也逐步形成了一套完整的城市民族工作体制。在武汉市的城市民族工作中，“33644”工程是武汉市民族工作的典型经验。武汉市民族工作“33644”工程是针对武汉市基层社区所进行的实践，武汉从 2011开始在社区试行推广该工程，目前该工程已经覆盖数百个社区，并且逐步扩展。“33644”工程包括以下几方面内容：“三进社区”，具体指民族政策、民族文化、为少数民族服务进社区，这是社区民族工作的整体目标。力求“三个掌握”，指社区要对社区中常住少数民族、流动少数民族以及少数民族诉求的基本情况进行掌握。开展“六项活动”，指在社区中开展民族政策教育活动、民族知识宣传活动、民族文化展示活动、为民族团结进步办实事活动、各族群众联谊活动、各族群众结对帮扶活动。搭建“四个平台”，指信息网络平台、沟通交流平台、双向服务平台、志愿者参与平台。建立“四项制度”，指信息报送制度、动态管理制度、协调服务制度、目标责任制度”。“33644”工程从基层的民族互嵌社区做起，以基层带动整体，由点到面，铸牢了各民族群众的共同体意识。该工程也为各基层民族社区的民族工作指明了方向，使其有制度可循，同时，这套覆盖性强、适用性高的基层社区制度为城市民族工作提供了参考。

3.城市民族工作中的“宁波实践”

宁波位于长江三角洲南翼，经济发展迅速，其地理位置与经济地位决定了大量少数民族人口涌入该城市，在近些年的探索与试点中，宁波在城市民族工作方面逐渐形成了一套完善的民族工作机制。2021年 4月，宁波北仑区的《浙江宁波北仑基层民族工作标准化试点项目》获批，这是全国首个基层民族工作标准化试点，宁波北仑区该试点获批成功的原因就在于北仑区在实践中逐步探索出了行之有效的城市民族工作方法。北仑区的城市民族工作经验可以概括为“四微”建设模式，具体来说就是“微组织、微窗口、微热线、微平台”。“微组织”是指在基层社区建立少数民族社团组织，通过少数民族社团组织与社区或政府建立沟通渠道，反应少数民族群众诉求，使基层党组织和政府能够及时了解少数民族人口的困难或是诉求，掌握他们的基本情况。

北仑区利用区、街道、社区的三级社团服务组织，实现了对少数民族社团组织的管理和建设，发掘了社团组织在基层治理中的功能。“微窗口”是为简化少数民族办事流程、保障在甬少数民族流动人口的各项权益、宣传相关法律法规和民族政策而开设的各类窗口，例如在少数民族相对较多的民族互嵌社区开设为少数民族服务的窗口和绿色服务通道等，为少数民族提供社会保障、就业、事务办理、政策等各方面的信息资源与服务。“微热线”是指由基层社区建立热线电话，为各民族群众提供服务咨询和信息反馈，同时还利用微信、QQ等社交聊天工具与少数民族群众进行沟通，打通了少数民族群众与社区、政府之间的沟通渠道，建立起行之有效的信息反馈机制。“微平台”是为了促进流动人口尽快融入，为各民族提供各类资源和信息所设立的信息平台，社区通过“就业援助会”等形式为少数民族流动人口提供就业信息和专业技能培训等服务，促进少数民族的快速融入与素质提升。

北仑区自 2014年开展“四微”模式建设以来，逐步形成了全覆盖、多领域的民族工作网络化服务，为少数民族流动人口迅速适应城市生活提供了保障，极大提高了基层社区的服务效率，并于 2021年入选成为 “全國民族团结进步示范区”。此外，北仑区还在少数民族流动人口服务管理方面试点建立关爱少数民族子女、促进少数民族融入的“五位一体”协同机制，指坚持“环境熏德”，建立家庭成长协同机制;坚持“文化润德”，建立学校提质协同机制;坚持“价值树德”，建立企业体验协同机制;坚持“实践励德”，建立农村实践协同机制;坚持“行为养德”，建立社区服务协同机制。总体来说，宁波市的实践在创新城市民族工作和解决少数民族“三个不适应”方面获得了良好效果，为全省乃至全国提供了“宁波经验”。

4.城市民族工作中的“成都实践”

成都市作为中国西部地区的重要中心城市，其高新技术产业和交通枢纽的地理位置吸引着西南地区的大量少数民族流入。成都作为一个少数民族流动人口较多的城市，城市民族工作在城市治理中占据重要地位。近几年成都市在全国和四川省的民族团结进步创建工作中取得重要成就，基于此，成都在民族工作上的成功经验值得思考。

笔者在成都调研的过程中发现，成都的城市民族工作虽然没有形成固定的工作模式，但是成都的民族工作实践注重通过多种形式的文化创建活动来增进各族人民对城市和中华文化的认同，在基层民族互嵌社区的建设中也树立了一些典型。根据笔者在成都的调研经验以及民委和社区工作人员的介绍，笔者认为成都市的城市民族工作的特点主要集中在以下两个方面。一是注重铸牢中华民族共同体的思想教育，通过加强意识形态的方式提升各民族的共同体意识。成都市通过建设教育基地、弘扬民族特色文化、举办民族节日、推广国家通用语言文字等活动增进各族人民对城市的认同和对中华民族这个大家庭的认同。二是在民族互嵌社区构建共建共治共享的社会治理新格局，铸牢基层群众的共同体意识。成都市建设成了二十余个居民共居共学共事共乐的社区样板，为各民族提供了交流和参与平台，通过社会治理和文化品牌的打造创建民族团结幸福城市，由各部门和各级政府共同参与少数民族流动人口服务工作，建立市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）的四级联动机制，打造 “四会平台”①，建立与少数民族流入地区相关部门的协作机制，在基层设立便捷快速的服务机构，保障各民族群众的合法权益，简化各族群众的办事流程，为各族群众提供贴心服务，切实做好民族工作。

值得一提的是，成都市在基层民族互嵌社区的建设中创新出了基层社会治理的“1+211”治理新模式，即在一个社区党组织的带领下，把业主大会和业主代表大会这两个组织以及一个业主委员会和一个监督委员统筹起来，共同参与治理，既保证了社区中多元主体的参与，又发挥了社区中党员的带头作用和党支部的领导优势。成都市还在新发布的《关于加强和改进新时代基层民族宗教工作的实施意见》中，具体划分了社区的 13项职责与事项清单，为基层民族社区的治理划定了范围。

5.城市民族工作中的“呼和浩特实践”

呼和浩特是内蒙古自治区的首府城市，在少数民族构成上，蒙古族、回族、满族、维吾尔族等民族是主要的少数民族，民族构成相对较为单一。此外，相比于广州、成都这类城市来说，呼和浩特的少数民族中户籍少数民族占比较高，因此，呼和浩特市的城市民族工作也呈现出与其他城市的不同之处。

笔者在调研过程中发现，呼和浩特的城市民族工作除了常规的少数民族流动人口管理、在民族社区设立“民族之家”和民族政策及法律法规宣传外，还从民族经济、民族文化教育、尊重民族风俗习惯等方面开展城市民族工作。在民族经济方面，呼和浩特市围绕构建“一核双圈”的首府目标，划拨民族经济专项资金用来扶持少数民族产业发展，特别是对少数民族同胞经营的民营和中小企业，给予一定的政策支持和信贷优惠，同时开展少数民族特色小镇和村寨的申报与建设工作。在民族文化教育方面，制定实施了《呼和浩特市民族教育条例》，划拨针对民族教育的专项经费，加大教育投入，创办规范化学校，奖励少数民族优秀学生，为经济困难的学生设立助学金;推进“校安工程”，改造老旧校舍，提升各民族学生的教育条件;针对民族语文工作，由民宗局选派专人开展工作，做好蒙汉两种语言并用的管理工作，在城市发展进程中，注重对蒙语的传承和保护。同时，呼和浩特市积极推动民族文化的发展，对辖区内的少数民族文化进行多种形式的保护和传承，对有代表性的少数民族优秀文化大力弘扬，编排出多种形式的文艺节目，在教育和文化中增进各族人民的认同。在尊重民族风俗习惯方面，呼和浩特市针对全市，特别是少数民族聚集的回民区进行清真食品管理和整顿工作，规范清真食品生产秩序，并颁布了《呼和浩特市清真食品管理办法》，以地方性法规的形式对清真食品进行监管，把少数民族的风俗习惯重视起来，保障食品安全。

6.城市民族工作中的“南宁实践”

南宁作为广西壮族自治区的中心城市，其少数民族占比在全国各大城市中居于前列，2019年，南宁成为全国深入推进少数民族流动人口服务管理体系建设试点城市之一，在这种背景下，南宁发挥其首府城市优势，经多年努力探索出了一套具有特色的城市民族工作机制。

南宁市在城市民族工作上的模式可以概括为“123456”模式，具体来说就是在南宁市通过多主体、多举措的工作方法为少数民族流动人口提供多样化的保障与服务。“1”是南宁市于 2010成立的少数民族流动人口服务中心。“2”是加强少数民族工作的硬件和软件两个方面的建设，在少数民族聚集区加强基础设施建设，同时优化少数民族工作服务平台。“3”是在市、区（县）、社区三级构建不同形式的服务网络体系。“4”是建立完善工作准则、队伍建设、结对帮扶、法律援助四项基本服务制度。“5”是成立以少数民族精英、骨干、志愿者和民族工作人员、专家为主的五支队伍。“6”是在法律援助、经商就业、子女入学、困难补助、住房租赁、清真食品六个方面构建服务平台。[8]同时，南宁市在民族团结进步创建活动中不断开拓领域，确定了民族团结进步创建的 “八进”活动，“八进”是指民族团结进步创建活动进机关、进企业、进社区、进乡镇、进军营、进学校、进寺庙、进商业街区。并且开展“五比五争”的评比命名活动，“五比五争”的主要内容是：比稳定发展，争当民族团结进步模范地区;比重视支持，争当民族团结进步模范单位（企业）;比团结和谐，争当民族团结进步模范村（社区）;比文明守法，争当民族团结进步模范家庭;比互助友爱，争当民族团结进步模范个人。以民族团结“五讲”为宣传主线，构建多主体、多形式的创建活动，推进民族团结进步教育。

7.城市民族工作中的“贵阳实践”

贵阳作为贵州的首府城市，因其地理位置和行政属性，吸引着大批的少数民族人口来此就业、读书或是从事经商等活动，因此，贵阳在城市民族工作方面面临着一定的压力，在制度探索方面，贵阳也探索出一套民族团结进步创建工作的体制机制。

贵阳城市民族工作的亮点在于其民族团结进步“九进”制度，2020年，贵阳市出台了《贵阳市深入开展民族团结进步创建工作“九进”实施方案》，该方案划定了创建民族团结进步的九大主体：机关、企业、社区（村）、军营、乡镇（街道）、学校、宗教活动场所、景区和商业街区。“九进”工作明确了铸牢中华民族共同体实践的不同场所，以及“三个离不开”思想，该方案要求各单位要重视民族团结进步“九进”工作，在各方面给予大力支持，确保创建工作做到位，加快全国民族团结进步示范市的创建进程，为铸牢中华民族共同体夯实基础。

三、转换思路，做好城市民族工作

在中央的号召下，各地城市民族工作正如火如荼地进行着，各城市根据具体情况发展出了适宜本城市的民族工作经验和模式，但不可否认的一点是各城市在民族工作中大多还处于试点阶段，还未形成完善的、可在大范围内推广的城市工作模式。基于这种情况，笔者认为应该对城市民族工作的经验加以总结，将理论与实践相结合，在逐步试点过程中摸索出一套覆盖范围广、适用性强的民族工作体制机制。针对城市民族工作的未来走向，笔者认为可以从以下两个方面来进行把握。

1.从不同维度铸牢中华民族共同体意识

在城市民族工作中，笔者认为要围绕城市和民族的三個关系维度来展开。

第一个维度是城市与民族关系的维度，可以概括为“城市—民族”。具体来说就是各城市在民族工作的过程中要注重城市对各民族的主导性作用，即城市掌握着对各民族的资源配置和管理权力，城市中的各民族在城市管理中处于从属地位。这个层面带给城市民族工作的启示是要认识到城市的作用，在经济方面为少数民族流动人口和户籍少数民族人口的管理和服务工作划拨专项资金，给予经济上的支持;在行政方面，利用自上而下的权力关系，从城市到基层建立相应的管理部门，协调与之相关的各部门，从横向和纵向两个方面建立多级、多部门的联动机制，多方力量共同参与城市民族工作。

第二个维度是民族与城市的关系维度，可以概括为“民族—城市”，这个层面的要点在于把握城市中的各民族与城市 “多元”与“一体”的关系，即各民族共同构成了城市这个共同家园。基于这个层面，城市民族工作要通过文化建设和社会建设以及生态建设在各民族中共建城市共同体意识。城市民族工作中的文化建设是极其重要的一个部分，在铸牢中华民族共同体意识中必须重视文化宣传的作用，利用好电视媒体、网络、宣传海报等多种形式的宣传载体和开展多种形式的宣传活动，在潜移默化的影响中提升各族人民对城市共同体和中华民族共同体的认同。[9]在这个方面，成都给我们提供了很好的经验，成都市以“蓉城一家亲”为品牌，利用各类媒体平台进行宣传，投放宣传片，打造以城市共同体为主题的公园，还大力弘扬天府文化，对优秀民族文化和非遗项目进行保护和传承，展现民族文化多样性，增进了各族人民对城市和中华文化的认同。城市民族工作社会建设方面的主要内容是保障和改善各民族群众的生活水平，提升社会治理水平。各族群众的合法权益得到保障，社会地位得到提升，社会生活水平得到提高，社会参与不断增加，才能对城市和中华民族共同体不断认同。在生态方面，生态共同体是民族工作的未来发展方向，伴随经济社会的发展，各族人民对于城市生态环境的意识不断提升，城市民族工作可以围绕城市生态共同体开展多种活动，提升各民族对城市生态共同体的认同。

第三个维度是民族关系维度，可以概括为“民族—民族”，这个维度是城市民族工作中最常见的维度，特别是在基层社区的建设中，社会治理格局的创新增进了各族人民之间的关系。可以看到，大多数城市都将基层的民族互嵌社区作为民族团结进步创建的重要领域，这是由民族互嵌社区的属性所决定的。民族互嵌社区是城市中各族人民共同居住和生活的场域，在社区中各族人民有着密切的联系，在共同建设和治理社区的过程中有着共同的目标和价值，容易结成共同体和构建平等团结的民族关系。各城市在基层社区的建设方面都有着丰富的实践，但目前这种实践还只是小范围的，要对经验进行提炼，发展成有推广意义的模式，在整个城市范围内进行推广。例如，宁波市北仑区作为浙江省和全国的基层社区民族工作标准化试点，其“四微”模式在少数民族流动人口管理和服务方面为全省和全国提供了借鉴，下一步这种模式将在大范围内推广实施。

2.把握城市民族工作模式的两个特性

城市民族工作模式有两方面的特性，一方面是“共同性”，即有效的城市民族工作模式对全国范围内的民族工作具有借鉴意义，各城市可以在互观互学中借鉴和吸收其他城市的先进经验，在共同进步中做好城市民族工作，全面增进各民族群众对中华民族的认同。目前，中国城市民族工作的先进经验和体制机制主要集中于各大城市，一些中小城市和偏远城市的城市民族工作还在探索中，发掘和推广各大城市的先进经验对于其他城市的民族工作建设具有重要意义。城市民族工作模式的另一个特性是“特殊性”，即各城市的民族情况不一，在此基础上形成的民族工作模式并不能完全适用于其他城市。城市民族工作在贯彻中央精神，执行民族政策以及学习其他城市经验的基础上也要基于本城市现实状况及民族特点，因地制宜开展民族工作，探索出一套真实有效的城市民族工作机制。

在民族工作方面，可以将城市分为两类，一类是民族地区的城市，这类城市中户籍少数民族人口较多，少数民族流动人口大多为就近地区的各民族;另一类是非民族地区的城市，这一类城市大多是因经济发展较快而吸引了大量少数民族人口流动或是定居，通常少数民族流动人口的数量远远多于长期生活于此的少数民族，且流动性强。城市在地区属性上的差异和城市的发展方向决定了城市的民族工作模式要因地制宜，根据地区实际情况而进行。不同的城市在借鉴全国经验的基础上还要根据城市实际情况来制定民族工作策略，这样方能保证城市民族工作的顺利进行。呼和浩特市城市民族工作的实践就是一个例子，该市除了重视常规的少数流动人口管理服务外，还基于本市民族企业多、民族学校教育教学条件相对较差以及少数民族特殊需求等情况，从民族经济、文化教育和尊重少数民族习惯等方面做好民族工作。然而，在广州，少数民族工作却是与之不同的方向，广州作为一线城市，其少数民族流动人口不仅数量多且流动性强，因此广州在少数民族流动人口管理上更为复杂，管理压力大，需要将少数民族流动人口管理服务工作作为重心，在管理方式上需要建立多级联动的管理体制和拓展精细化、系统化的管理方式。呼和浩特市和广州市的实践证明了基于城市民族情况开展民族工作的重要性，唯有立足实际，方能把握好民族工作方向。

中国各个城市民族工作的实践各具特色，各有偏重，但其主线都是铸牢中华民族共同体意识，在城市民族工作的过程中，各城市要以更加全面的视角看待城市民族关系，即基于城市与民族的关系、民族与城市的关系，民族与民族间的关系这三个关系维度开展城市民族工作。同时，在城市民族工作中要注意借鉴经验与因地制宜，在吸收各城市先进经验的基础上探索出适宜本城市的民族工作体制，以城市民族工作的不断创新和进步推动中华民族共同体意识的建设。

参考文献：

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http：//kns.cnki.net/kcms/detail/51.1731.c.20210806.1723.058.html.

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（责任编辑：王勤美）