农村土地整治视角下宅基地退出模式优选

苑韶峰　傅锦威　申屠楚宁

摘要：差异化构建宅基地退出模式，有利于缓解农村发展和城市建设用地指标紧缺的矛盾，助推乡村振兴。本文在宅基地退出模式汇总分类的基础上，从农村土地整治视角构建“城中村—近郊—远郊—边远”类型的宅基地退出模式选择机制。研究方法：文献研究法、参与式农村评估法（Participatory Rural Appraisal，PRA）、熵值法等。研究结果表明：（1）宅基地退出模式可以划分为城镇转化型、保留集约型、整合扩张型、异地重建型四类;（2）经济发达地区各村庄发展水平较高且均衡，而经济欠发达地区各村庄发展水平存在较大差距;（3）经济发达地区宅基地退出模式以城镇转化型和保留集约型为主，而经济欠发达地区宅基地退出模式的选择从城中村至边远地区呈现城镇转化型、保留集约型、整合扩张型和异地重建型的趋势。不同区位类型的宅基地差异较大，宅基地退出模式的选择虽然呈现一定的规律，但仍需具体村落具体考虑。

关键词：宅基地退出;农村土地整治;乡村振兴

中图分类号：F32文献标识码：A文章编号：1000-5099（2021）06-0074-09

基金项目：国家自然科学基金面上项目“基于村域区位的宅基地退出補偿及收益分配策略研究”（41871181）;教育部人文社会科学规划基金项目“乡村振兴视阈下耕地多功能演变的时空特征及其驱动机制研究”（19NDJC015Z）。

近年来，中国工业化和城镇化进程不断加快，在推动城乡人口流动和社会经济要素重组的同时，也加速了乡村地区的转型发展[1-2]。农村土地也随之发生巨大变化：一方面，乡村建设用地不断扩张，但农村人口不断流出，“人地分离”问题严重[3];另一方面，规划不完善、管理和宅基地退出机制缺失等问题使宅基地闲置成为快速城镇化地区的普遍现象[4-5]，导致农村土地资源浪费、生态功能退化、社会主体弱化等“乡村病”[6]。农村土地整治对农村未利用和低效利用土地进行治理，以提高土地利用率 [7]，是盘活存量土地，强化集约利用、优化土地结构、适时补充耕地、提供建设指标、提升土地产能的重要手段，是促进乡村振兴和实现城乡统筹发展的“民生工程”[8-9]。农村土地整治是一种多功能的土地利用方式，包括农用地整治和建设用地整治两种形式[10]。宅基地退出作为农村建设用地整治的主要手段之一，各地政府积极探索宅基地退出的路径，形成了义乌“集地券”、天津“宅基地换房”、重庆“地票”等模式[11]。众多学者也关注宅基地改革试点，围绕宅基地流转模式[12-14]、宅基地退出意愿[15-16]、宅基地退出补偿及收益分配[17-19，31]等方面开展大量研究。这些实践和研究为宅基地退出模式选择机制的构建提供了有力的支持。

农村宅基地退出模式是指在推行农村宅基地退出过程中所采取的具有典型意义的组织、方法、机制、程序和筹资等方面的实施和运作方式[20]。不同地域和村域区位条件下宅基地退出的影响因素差异显著[21-22]，然而，我国宅基地改革仍处于摸索阶段，各试点大都制定单一的宅基地退出政策，缺乏对村庄特点的考虑。同时，在当前研究中，学者多选择单一的模式进行研究或选取几种模式进行比较，仅个别学者依据村庄主体功能划分区域类型构建选择机制[23]，不同区位类型的村庄宅基地如何选择合适的退出模式仍缺少相应的理论依据。因此，本文在以农村土地整治视角分析宅基地退出模式的基础上，对现有的宅基地退出实践进行汇总分类，并以浙江省典型县市为例，在区位理论的指导下划分调研村庄类型，并结合调研数据计算的村庄发展指数，基于村域区位构建宅基地退出模式选择机制，在满足城市建设用地扩张需求的同时，实现乡村发展，助推乡村振兴。

一、我国宅基地退出模式综述

（一）宅基地退出模式比较

我国已有多个试点开展宅基地改革实践，但由于各地区位、经济等方面存在较大差异，其退出模式在实施措施、补偿等方面也存在诸多差异。因此，本文对已开展的退出实践进行汇总，其中包括浙江慈溪的“农房两改”、义乌的“集地券”、云和的“易地搬迁”等11种模式，对试点地区的宅基地退出实践地区、主导主体、实施路径、收益分配方式、先进性与局限性进行分析，并根据龙花楼教授提出的乡村振兴背景下的农村建设用地整治模式进行分类[20]，结果如表1所示。

由表1可知，各试点的宅基地退出模式在实践区域、主导主体、实施路径和收益分配方式上存在着明显差异。在主导主体方面，政府是宅基地退出的主要主导者，能够为宅基地退出改革提供强大的推动力和有效的政策保障，有利于推动宅基地退出，但也存在着政府不顾农户意愿而强制退出的问题;市场主导的模式有着较为严苛的适用条件，往往仅适用于具有优势产业且区位条件较好的村庄，在缺乏监管的状况下，容易与现有法律冲突，难以保障农户的利益，但土地管理法修改后，在有效的监管下，市场主导的模式也有较大的可行性。因此，在宅基地退出全面开放和经营性集体建设用地允许入市的大背景下，政府主导将不再是第一选择，应在考虑农户的意愿前提下，结合退出村庄现状，发挥优势，选择合适的主导主体。

在实践路径方面，往往和实践区域紧密结合，城中村与近郊地区以宅基地置换城市住房的形式为主，而远郊则倾向于整村搬迁。在收益分配方面，既有单一的按面积换住房及资金、按人口换社保，也有两者相结合的综合补偿方式。相较于单一的补偿方式，综合补偿方式显然更能保障农户的权益。因此，补偿方式应从多方面考虑农户利益，尽可能保障农户利益，至少做到宅基地退出后农户生活水平不下降。

另一方面，不同宅基地退出模式的目的基本相同，即优化农村建设用地结构和实现集约利用的同时，为城市建设用地扩张提供指标，但各类型的宅基地退出模式仍存在较大差异。根据分类结果可知，城镇社区型侧重于用城市住房直接置换农村宅基地，实现农户向城镇居民的转变和城市扩张;景观田园型侧重于直接对村庄宅基地进行改造，并充分发展村庄特色产业，实现村民生活水平提高;集约发展型侧重于对农村闲置或低效利用土地进行复垦，节余建设用地指标在全域流转;迁村并点型侧重于对小村落和零星宅基地的迁移，实现村庄布局优化;易地搬迁型侧重于政府对村庄房屋统一拆除，并另外批地统一建设，改善农户生产生活条件。

（二）宅基地退出模式总结

本研究在上文理论分析的基础上，结合各地退出实践比较与农村建设用地整治模式分类结果，并考虑宅基地的区位类型，最终确定四种主要的模式，分别是城镇转化型、保留集约型、整合扩张型和异地重建型。

城镇转化型适用于城镇规划区内的村庄，即政府通过征收、旧城改造等方式将村庄建设用地转化为城镇建设用地。该类宅基地拥有优越的区位条件，土地经济价值较高，资产功能凸显，补偿标准可参考周边商品房价格，或是建造安置房来置换原宅基地。

保留集约型大多适用于规模较大、具有支柱产业的村庄。政府可以通过政策引导资本入村，推动特色产业进一步发展，并改善村庄基础设施和农户住房，全面改善农村生活环境。该类宅基地变化较少，补偿方面以宅基地置换新房为主。

整合扩张型即将距离中心村较近的零散宅基地和小村落进行整体迁移，通过村庄合并来优化农村布局，并且复垦所得节余指标可以满足城市扩张需求。该类宅基地区位往往较差，保障功能突出，因此补偿既要保障农户的住房，也要考虑社保方面的补偿。

异地重建型适用于位于生态脆弱区、地质灾害区或是偏远、交通不便的村庄，这些村庄宜居度较低，可以通過整村搬迁来实现宅基地退出。补偿应优先保障农户的住房和生计，若外出打工农户比例较高时，也可针对该类农户采用征地补偿模式。

二、 研究区概况与数据来源

（一）研究区概况

浙江省是我国农地改革的“领跑者”，全省设立了多个宅基地退出改革试点。本文采用样带梯度法，考虑地形、经济、区位等因素，结合各试点的退出实践，选取慈溪市、义乌市和云和县作为研究区域，其原因如下：①三市（县）形成了“平原—丘陵—山区”的地形样带，可以反映不同地形区宅基地退出实践路径的差异;②三市（县）经济发展状况不同，形成了“制造业—服务业—生态农业”的经济样带;③三市（县）均为宅基地改革试点，且创造了具有区域特色的退出模式，形成了“农房两改—集地券—五项机制”的典型改革样带。三地在浙江省的位置如图1所示。

（二）数据来源

本文调查数据来自2017到2019年期间的实地调研数据，研究涉及村庄共42个，慈溪市、义乌市、云和县分别为15、14、13个。本次调研中，采用参与式农村评估法（Participatory Rural Appraisal，PRA）对村委会、街道办工作人员、自然资源厅人员等相关人员进行访谈，了解各地宅基地退出的具体实施政策及状况，获取调研村庄的社会经济数据，并针对具体农户开展调查工作，了解农户家庭特征和宅基地利用现状。在三地共发放问卷450份，其中有效问卷为423份，有效率为940%，慈溪市、义乌市、云和县分别为151、143、129份。三地调研村庄的宅基地区位类型划分依据可见参考文献[32]。具体的调研村庄及宅基地类型划分结果如表3所示。

三、 指标体系和研究方法

本文根据宅基地的区位类型和村庄的发展指数选择适宜的宅基地退出模式，其中，发展指数体现村庄发展水平，一般来说，城镇规划区以外的村庄，其发展指数越高，越倾向于保留。

（一）指标体系构建

影响区域发展的因素主要为人口、资源和环境因素，且现有研究表明，乡村发展水平与经济发展阶段、地方财政能力、农户生计分化和农业产业结构等因素高度相关[33]。由调研数据分析可得：农户非农化程度高，义乌、慈溪市二地调研村庄农户非农化达到100%，云和县在90%以上;云和县和义乌、慈溪市财政水平相差极大，20年云和县的财政收入仅为慈溪市的406%，义乌市的768%。因此，本文根据研究区实际状况与数据的代表性与可得性，从村庄的区位因素、社会资源、人文因素三方面选择指标并构建指标体系计算村庄的发展指数，结果如表4所示。

其中，农户福利水平是利用调研数据，从经济状况、居住状况和心理状况三个方面构建指标体系，并利用模糊评价法计算所得，由于篇幅原因，此处省略计算过程。

（二）熵值法

本文采用熵值法对各个评价指标进行客观赋权，在此基础上计算各指标的分数，最终获得不同地区不同区位类型村庄的发展指数。熵值法的计算由三个部分组成：

1.数据标准化

本次评价指标选取多种类型的指标，在对各指标进行初步处理后，先采用Min-Max法[11]对数据进行标准化处理以消除指标单位不同的影响。

2.指标的信息熵计算

3.指标权重计算

4.发展指数计算结果

四、结果分析与模式选择

（一）计算结果分析

慈溪市各村庄的发展指数均保持在较高水平且差异较小，城中村至远郊地区保持平稳的态势;义乌市各村庄的发展指数总体来看较为平稳，但存在三个村庄的发展指数骤降的情况，主要是由于村民对宅基地现状的不满，宅基地退出意愿强烈;而云和县各村庄发展指数较低，且城中村至边远地区呈现下降的趋势（图2）。慈溪市和义乌市两地经济水平较为优越，虽然存在一定的差距且优势产业不同，但不同类型村庄发展较为平衡，而云和县地处浙江的西南山区，经济水平与两地相比较为落后，不同类型村庄间发展水平存在较大的差异。因此，选择宅基地退出模式时需要关注不同经济发展水平下不同类型村庄的差异。

（二）宅基地退出模式优选

根据上文对各村庄发展指数的计算结果，综合村庄的区位类型、政策背景、区域状况等因素，为各村进行宅基地退出模式适配。退出模式选择路线图见图3。

1.慈溪市退出模式选择

慈溪市各调研村庄的发展指数均较高且差异较小，同时慈溪市的村庄规模均较大，人口数量多，人口最少的乌玉桥村也有接近2 000人，且没有生态脆弱地区和不宜居住区，村庄不需要进行易地搬迁和整合扩张工作。因此，城中村和近郊地区优先选择城镇转化型，将村庄直接转换成城市建设用地，既缓解区域建设用地资源紧张的问题，也推动了区域城镇化进程，但过程中需要构建完善的征地补偿机制，确保农户利益不受损;而远郊和边远地区则优先选择保留集约型，政府通过政策引导资本入村，促进其产业发展，并改善村庄基础设施和农户住房问题，推动乡村振兴，如表5所示。

2.义乌市退出模式选择

义乌市发展指数总体上较高且均衡，相较于慈溪市，其旧村改造实施较为频繁。城中村与位于近郊地区的村庄中，仅塘坦村和后毛店村尚未经历旧改，其他各村庄均已完成旧村改造项目。因此，为避免重复退出带来的资源浪费，经历旧改的村庄可以暂时停止宅基地退出或选择保留集约型，而塘坦村和后毛村由于尚未旧改，可以优先选择城镇转化型来提供建设用地指标，以满足城市用地要求。远郊和边远地区各村庄发展情况较好，因此优先选择保留集约型，在村庄现状基础上进行一定改造，但考虑到部分村庄村民倾向于另外批地重建，也可以在确保经济的前提下选择在原村庄旁批地统一建设，满足农户意愿的同时，优化土地利用结构，改善农户生活环境，旧地复垦所得节余建设用地指标可以满足城市扩张需求，如表5所示。

3.云和县退出模式选择

云和县各村庄发展指数明显低于义乌与慈溪市的村庄，且内部差异极大，发展水平从城中村至边远型呈下降趋势。因此，在进行退出模式选择时，要充分考虑不同村庄之间的实际差异。

城中村和近郊型的村庄发展指数较高，且这些村庄已经被列入云和县的旧村改造计划，因此优先选择城镇转化型，满足城市扩张的用地需求。远郊和边远地区中，崇头村是崇头镇的中心，发展指数较高，优先选择保留集约型。梅竹村和梅源村两村发展指数较低，但其拥有丰富的旅游资源，旅游业给村民带来了可观的收益，村民宅基地退出意愿低，因此，优先选择保留集约型，政府可以引导资本入村，改善农民生产生活条件，进一步推动旅游业发展，依托旅游业推进乡村振兴。下垟村发展水平较差，且紧邻崇头村，因此适合将整村迁往崇头村，通过村庄合并来优化农村布局和结构，且节余建设用地指标可以在省域范围内流通以换取资金来推进城市发展。坑根村、黄家畲村和张家地发展指数极低，村庄缺乏支柱产业，劳动力流失严重，村庄老龄化严重，因此优先选择异地重建型，如表5所示。

五、结论与讨论

本文对国内一些典型宅基地改革试点的宅基地退出实践进行汇总分析，在此基础上依据农村建设用地整治模式对宅基地退出模式进行分类，最后选取浙江省典型县市进行实证研究，得出以下结论：

第一，根据我国各宅基地改革试点经验，可以确定四种主要的宅基地退出模式，分别为城镇转化型、保留集约型、整合扩张型、异地重建型。

第二，经济发达地区村庄发展水平较高且均衡，经济欠发达地区的村庄发展水平差异极大，一般来讲，自城中村至边远地区整体呈下降趋势。

第三，由于不同地区村庄发展水平、农户和区域经济状况的差异，在宅基地退出模式选择上也存在较大差异，经济发达地区村庄退出模式以城镇转化型和保留集约型为主，而经济欠发达地区退出模式较为复杂，要注重不同区位类型的村庄的差异，一般来说，宅基地退出模式的选择从城中村至边远地区呈现城镇转化型、保留集约型、整合扩张型和异地重建型的趋势。

因此，宅基地退出模式的选择上虽然呈现一定规律，但实际模式选择中，不应采取“一刀切”的宅基地退出模式[34]，各地区应结合本地村庄发展水平、农户退出意愿等因素，选择合适的宅基地退出模式，缓解农村发展与城市扩张的矛盾，推进乡村振兴进程。

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（责任编辑：杨洋）

作者简介：苑韶峰，男，山西繁峙人，博士，浙江工商大学土地资源管理系教授、博士生导师。研究方向：土地经济与政策。

傅锦威，男，浙江温州人，浙江工商大学土地资源管理系硕士研究生。

申屠楚宁，女，浙江杭州人，浙江工商大学土地资源管理系硕士研究生。农村土地整治视角下宅基地退出模式优选

——以浙江省典型县市为例