以标准化促进均等化的制度创新——基本公共文化服务标准制度的确立、贡献与经验

李 斯

0 引言

2012年11 月，党的十八大报告首次正式提出全面建成小康社会，指出我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的全面建成小康社会总布局。习近平总书记指出，全面建成小康社会是“国家物质力量和精神力量都增强，全国各族人民物质生活和精神生活都改善”的全面小康。因此，与人民精神文化生活密切相关的公共文化服务体系建设成为全面建成小康社会的重要内容。十八大报告明确提出2020年“公共文化服务体系基本建成”的战略目标。

十八大后，公共文化领域的各项改革措施和制度建设都向全面建成小康社会的目标聚焦。其中，基本公共文化服务标准制度是服务于这一目标的重要制度创新。该制度制定了对公共文化服务的内容、种类、数量和水平做出明确承诺和规定的标准指标体系，旨在促进公共文化服务均等化，是一项鲜明体现公共文化服务中国特色的制度。在全面建成小康社会的历史时刻，本文梳理基本公共文化服务标准制度的建立过程，总结该制度对全面建成小康社会的历史贡献和基本经验，并以此为基础，提出新时期该制度促进公共文化服务高质量发展的建议。

1 基本公共文化服务标准制度的建立过程和落实情况

随着一系列重要法律政策文件的发布施行，我国构建起上下衔接、既有共性又有特色的基本公共文化服务标准体系，经费保障得以落实，以标准化促进均等化逐步走向法制化和制度化。

1.1 基本公共文化服务标准制度建立和发展历程

十八届三中全会后，以标准化促进均等化的理念逐步得到落实，基本公共文化服务标准制度不断走向完善。

2013年11 月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》将“推进基本公共文化服务标准化、均等化”作为构建现代公共文化服务体系的首要任务。

2015年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》及其附件《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020)》(以下简称《国家指导标准》)，要求各省级地方政府根据《国家指导标准》建立地方实施标准，初步建立了基本公共文化服务标准制度。

2017年3月1日起实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《公共文化服务保障法》)第5条和第28条以法律形式确立了基本公共文化服务标准制度。规定国务院制定并调整国家基本公共文化服务指导标准，省、自治区、直辖市人民政府根据国家标准，结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准。还规定了设区的市级、县级地方人民政府根据国家和省级标准，结合当地实际，制定公布本行政区域基本公共文化服务目录并组织实施。在落实标准的经费保障方面，第45条建立了落实基本公共文化服务标准制度的经费保障机制。

2018年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，强调中央政府和地方政府在标准实施中的财政保障责任，要求明确划分中央与地方政府的支出责任。

2020年6 月，国务院办公厅印发的《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，落实了《公共文化服务保障法》《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》有关经费保障的原则规定，明确划分了中央与地方在公共文化服务提供方面的事权与支出责任，各级政府的基本公共文化服务事权和支出责任朝着精细化、清晰化的方向迈出了一大步[1]。

1.2 基本公共文化服务标准制度的落实情况

自2015年《国家指导标准》发布后，各级政府均按照要求出台了相应的基本公共文化服务标准，保障标准落地的经费投入也呈稳定增长态势。总体上看，基本公共文化标准制度落实较好。

1.2.1 上下衔接、既有共性又有特色的基本公共文化服务标准体系初步形成

目前《国家指导标准》和省级实施标准均已出台，绝大多数地(市)县(市)级政府也出台了“基本公共文化服务目录”，并在制定相关标准时因地制宜，体现出地方特色，上下衔接、既有共性又有特色的基本公共文化服务标准体系初步形成。

2015年初，《国家指导标准》公布并施行，从基本服务项目、硬件设施、人员配备3个大类规定了基本公共文化服务的内容，共包含14项内容、22条标准。随后，31个省(区、市)和新疆生产建设兵团依据《国家指导标准》，结合当地实际制定“实施标准”，于2016年底全部完成。在地(市)县(市)“服务目录”的制定上，截至2020年底，全国93.7%的市(地)级政府和98.7%的县级政府出台基本公共文化服务目录[2]。

各省区的“实施标准”和地(市)县(市)“服务目录”除了在框架结构上与上级标准基本保持一致外，还因地制宜，根据自身的实际情况和保障能力，新增和细化了部分项目和指标，提升了一些具体指标的保障水平。比如，上海市嘉定区“基本公共文化服务目录”在落实国家和上海市标准的基础上，增加了文化嘉定云、我嘉书房、百姓系列、文化议事会等特色指标，在人均藏书量等具体的指标值上，对标国际和国内同类城市的保障水平，制定了高于国家标准和上海市“实施标准”的指标值。

1.2.2 保障标准落实的经费投入稳定增长

随着各级基本公共文化服务标准的出台，保障标准落实的经费投入呈现出稳定增长态势。

总体上看，近年来基本公共文化服务经费投入稳定增长，为标准的落实提供了坚实保障。2015年全国文化事业费为682.97亿元[3]，到2019年增 长到1，065.02亿元[4]，4年间增长55.94%。文化事业费占国家财政支出的比重，由2015年的0.39%上升到2019年0.45%。人均文化事业费由2015年的49.68元增加到2019年的76.07元[4]，4年间增长53.12%。根据中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的要求，财政部于2016年设立“中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金”，按年下拨经费，用于保障地方落实《国家指导标准》和地方“实施标准”。

在中央专项补助资金的带动下，一些地方政府设立地方性补助公共文化服务体系建设的专项资金。截至2021年5月，河北、江苏、浙江、安徽等近20个省区设立主要用于支持地方落实《国家指导标准》和地方“实施标准”的专项资金。为促进均衡发展，各省区还特别针对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区设立专项资金，保障这些地区的基本公共文化服务提供达到标准要求。比如，江西省财政厅2018～2020年共计安排2.4亿元资金，对全省革命老区、贫困地区的村级基层综合性文化服务中心进行奖补；宁夏回族自治区2016-2020年投入文化扶贫领域的资金累计超过4.9亿元，解决贫困地区公共文化设施“短板”问题①。

2 基本公共文化服务标准制度对全面建成小康社会的历史贡献

我国地域辽阔，人口总量大，地区间的经济和社会发展不平衡，二元结构特征突出，使得公共文化服务供给存在地域不均衡、城乡不均衡和人群不均衡等问题。另外，2011年12月，国家统计局发布的《中国全面建成小康社会进程统计监测报告(2011)》显示，2010年我国全面建设小康社会的总体实现程度为80.1%，而文化教育方面的实现程度仅68%[5]，是全面建成小康社会的突出短板。十八大以后，为解决发展不平衡、不协调和不可持续的问题，基本公共文化服务标准制度通过标准化手段对政府形成制度化约束，有效解决了基本公共文化服务产品供给和发展不平衡的问题，促进了公共文化服务均等化，对全面建成小康社会做出了不可磨灭的历史贡献。

2.1 补齐贫困地区公共文化服务体系建设短板

长期以来，贫困地区的公共文化服务基础设施薄弱，服务能力和水平更是与发达地区存在巨大差距，人民群众的基本文化权益难以得到保障。2015年发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》均要求根据《国家指导标准》，加大对贫困地区资金、项目和政策的倾斜力度。截至2020年7月，全国839个贫困县中有803个(95.71%)制定并公布基本公共文化服务目录②。通过落实基本公共文化服务标准和相关措施，贫困地区公共文化服务体系建设短板基本补齐，部分地区还实现了跨越式发展。

2.1.1 设施体系基本建成

截至2020年8月，7成左右的县级图书馆和文化馆的建筑面积达到800平方米的国家标准。在流动文化服务设施配置上，共配备县级文化馆流动文化车913辆，县级公共图书馆流动文化车813辆，基本配齐流动文化服务设施。基层综合性文化服务中心的建设也取得突破，贫困省区共完成303，746个乡镇文化站和村(社区)综合性文化服务中心的建设，完成率达97.35%③。

2.1.2 广播电视服务网络基本实现全覆盖

各省通过实行“广播电视村村通”“中央广播电视节目无线(数字)覆盖”等工程，持续推进贫困地区县级广播电视播出机构制播能力建设等惠民工程，基本实现广播电视网络的全覆盖。《2020年全国广播电视行业统计公报》显示，截至2020年底，全国广播节目综合人口覆盖率99.38%，电视节目综合人口覆盖率99.59%，农村广播节目综合人口覆盖率99.17%，农村电视节目综合人口覆盖率99.45%[6]，这些数据亦表明贫困地区广播电视服务网络也基本实现了全覆盖。

2.1.3 群众文化活动广泛开展

通过实施基本公共文化服务标准，贫困地区的群众文化活动的数量和内容日益丰富。“十三五”期间，贫困省区共计开展全民阅读活动近30万场，全民参与度和阅读能力明显提升。比如，甘肃省共计开展全民阅读活11，485场，参与群众1，723万人次；云南省国民综合阅读率由2016年的75.5%提升到2020年的80.5%④。全民艺术普及工作得以大力推进，各省区市积极依托文化馆(群艺馆)、乡镇文化站、村(社区)基层综合性文化服务中心及社会艺术培训等机构，通过机构联动、区域联动、线上线下相结合等方式面向群众广泛开展演出、培训、讲座、展览展示等多元文艺普及活动，培养群众积极向上的文艺爱好。“十三五”期间，贫困省区共计开展全民艺术普及活动86万余场，其中河北、河南、广西、甘肃等均达到10万场以上⑤。

2.2 公共文化服务城乡差距逐步缩小

全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是贫困地区[7]。长期以来，二元体制和经济社会发展程度的不同，导致城乡公共文化服务严重不均衡[8]，在财政投入、内容品质和专业人才保障上存在明显的差距。十八大以后，通过以县域为单位组织实施统一的基本公共文化服务标准，统筹资源配置，促进了公共文化服务资源向农村延伸，减少了城乡二元结构在公共文化服务上的影响，城乡差距得以缩小。

2.2.1 乡村两级公共文化基础设施实现全覆盖

各级政府在基本公共文化服务标准中明确规定乡镇综合文化站和农家书屋等农村公共文化设施建设的内容和标准，使得农村公共文化设施的建设有据可依。比如，湖南省长沙市对标国家标准，落实地方标准，对市、县、乡(镇)、村四级公共文化服务单位各项标准进行具体量化和分解，全面完善和升级四级设施网络，建成超过国家标准的示范性乡镇(街道)综合性文化服务中心184个、示范性村(社区)综合性文化服务中心900个。再如，安徽省铜陵市的“基本公共文化服务目录”将构建城乡一体的图书馆总分馆体系纳入其中，要求以市图书馆为中心馆，县(区)图书馆为总馆，乡镇综合文化站(服务中心)为分馆，村农家书屋、社区图书室为基层服务点，实现统一检索、通借通还[9]。

总体上看，全国乡村两级公共文化基础设施已经实现全覆盖[10]。2019年底全国共有乡镇文化站40，747个[4]；2020年底，共建成57万余个行政村(社区)基层综合性文化服务中心[11]。

2.2.2 经费保障力度加大

为解决农村地区经费投入不稳定和不持续的问题，各级政府将经费保障纳入基本公共文化服务标准中，对农村公共文化的经费投入力度不断加大。2015～2020年，中央财政累计安排该项补助资金820.49亿元，支持实施公共数字文化建设等项目，为2.3万个村文化活动室配置基本文化服务设备，为1.2万个乡镇配送以戏曲为主的演出约7.8万场，为200个基层国有院团更新流动舞台车，开展了广场舞展演等群众文化活动和“村晚”等民俗节庆活动[12]。

地方政府的资金保障逐渐得以实现。比如，成都市结合自身财力情况，建立市、县、乡、村四级经费保障标准，并实现逐步递增；湖北省襄阳市针对乡镇公共文化服务经费不足的问题，创造性提出按照“乡镇(办事处)常住人口3万人以下的每人每年5元、3万～5万人的每人每年4元、5万人以上的每人每年3元”的硬性标准，将乡镇(办事处)公共文化服务经费纳入县级财政[9]。

2.2.3 人员队伍得到保障

《国家指导标准》专门对农村基层公共文化服务人员设立保障指标，规定乡镇综合文化站每站配备有编制人员1～2人，规模较大的乡镇适当增加；村(社区)公共服务中心设有由政府购买的公益文化岗位。作为底线标准，该指标在全国得到了较好落实。一些经济发达的地区在国家标准的基础上，适当提高人员配置标准。比如，上海市嘉定区的“基本公共文化服务目录”除要求村(居)委会综合文化活动室配备政府购买的公益文化岗位以外，还要求至少配置1名公共财政补贴的工作人员。得益于基本公共文化服务标准中有关农村地区人员队伍指标的落实，2019年底，全国乡镇文化站从业人员达109，630人，其中专职人员63，141人[4]。

2.3 切实保障了特殊群体的基本文化权益

加强特殊群体的基本文化权益保障有利于促进社会公平正义与和谐稳定。各级政府的基本公共文化服务标准均明确规定对特殊群体文化权益的保障内容。《国家指导标准》规定了公共文化设施配备无障碍设施以及特殊群体免费参观文物遗址类博物馆等内容。相应地，地方政府的标准也纳入《国家指导标准》中的指标，还根据自身保障能力，设置了特色化指标。比如，四川省攀枝花市的“基本公共服务目录”设置了对特定群体免收主终端有线数字电视基本收视维护费的指标。

标准指标的落实有力保障了特殊群体的基本文化权益，据统计，北京市在“主要出入口设有无障碍通道”“无障碍通道畅通”“无障碍通道有显著标识”等涉及残疾人的主要指标的达标率已达80%以上，“从综合文化中心门口到各功能厅室均可无障碍到达”也有较大幅度提升[13]。2019年安徽省各公共文化场馆共计开展老年人专项活动1，682场、未成年人专场活动1，198场、残障人士专项活动262场、农民工专场活动468场⑤。

2.4 基本满足了人民群众文化生活需要

总体上看，通过落实各级政府的基本公共文化服务标准，我国的一些公共文化服务指标数据进步明显，基本满足了人民群众文化生活需要。

在读书看报上，全国所有的公共图书馆、乡镇社区文化站等公共阅读场所全都实现了“零门槛”开放，降低了公众进入公共文化场馆的成本和门槛。2015年全国各级公共图书馆藏书总量为8.38亿册，到2019增长到11.12亿册；2015年全国各级公共图书馆共发放借书证5，721万个，2019年增长到8，627万个；总流通人次2015年时为58，892万人次，2019年增长到90，135万人次[3-4]。我国成年国民各媒介综合阅读率也从2015年的79.6%[14]，上升到2020年的81.3%[15]。

在群众文化活动方面，2015年全国文化馆(站)群众文艺活动公众参与人次为54，826万人次，2019年增长到60，137万人次[3-4]。

3 基本公共文化服务标准制度助力全面建成小康社会的基本经验

基本公共文化服务标准制度在助力全面建成小康社会探索中，形成了一些普遍性的经验，这些经验对指导我国公共文化服务迈向更深层次的均等化和更高质量的发展具有指导意义。

3.1 以标准化手段促进基本公共文化服务均等化

全面建成小康社会要求全面、协调和可持续的发展。在公共文化领域，就是要消除公共文化服务供给的地区不平等、城乡不平等和人群不平等，实现普遍均等。经过多年探索，采用标准化的手段促进公共文化服务均等化的有效性已被实践证明。其作用机制在于通过对服务内容的标准化，并对政府形成制度化的约束，依托我国自上而下的行政体制和相应的财政保障机制得以落实，实现了公共文化设施快速布局和服务的有效提供，解决了地区、城乡和人群的公共文化资源分配不均衡的问题。

基本公共文化服务标准对政府提供的公共文化服务具体内容进行了界定，作为政府承诺的内容。公共文化服务内容可标准化的原因在于人民群众的基本文化需求具有共同性和普遍性，服务和产品的供给具有重复性。基于现阶段人民群众的文化需求，标准将政府所提供的基本公共文化服务内容界定为观看电视、收听广播、读书看报等项目。同时，基本公共文化服务标准制度对服务内容和保障水平设置了弹性机制，在国家制定基本服务项目的基础上，地方“实施标准”和县级“服务目录”可根据地方经济社会发展水平和地方特色，制定特色化指标，保障水平亦可适当提高。

基本公共文化服务标准制度促进均等化的作用还体现在以标准手段对政府形成了制度化约束，依托我国自上而下的行政体制得以快速推行，确保公共文化服务提供的有效性和全面性。首先，基本公共文化服务标准在基本服务项目、硬件设施和人员配备等方面给出了具体的量纲值，成为政府工作的目标和动力。其次，我国自上而下的行政体制使得政令可以快速深入基层，为标准的快速推行提供了有利条件。再次，作为政府承诺，标准的公开是重要的工作，这就可以让社会公众对政府部门对标准的落实情况进行监督评价，成为政府部门改善公共文化服务的动力，确保政府能够不断满足公众需求。

3.2 强化了政府的事权责任和支出责任

政府事权即政府做事的权利，可理解为政府拥有的提供某种公共服务的责任[16]。基本公共文化服务标准制度中强化了政府的事权责任和支出责任，明确了政府保障公民基本文化权益的主体责任，并与支出责任相挂钩，改变了长期以来政府在公共文化服务提供上职能和责任混乱、甩包袱的现象，确保政府对人民基本文化权益保障的主体责任落实到位。

一直以来，我国公共文化服务提供存在政府失灵问题，表现为政府服务职责履行不到位，文化和服务观念淡漠、规则制定与行为监督缺位等[17]。由于没有制度依据，公共文化服务供给没有成为对政府的硬性约束，更多带有一种主观号召的色彩，在发展任务很重，面临纷繁复杂问题的转型时期，文化职能的履行往往被很多地方政府所忽视[17]。

基本公共文化服务标准制度明确规定了中央政府、省级政府、地(市)、县(市)政府均对公共文化服务的提供具有相应的事权责任和支出责任。其中，设区的市级、县级地方人民政府担负着具体的组织实施责任。与基本公共文化服务标准制度相配套，2020年6月发布的《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》对中央和地方的在提供基本公共文化方面的事权责任和支出责任进行了明确划分，随后，部分地方政府出台的配套文件也逐渐清晰划分了各级政府事权责任和支出责任。基本公共文化服务标准制度通过强化中央和各级地方政府的事权责任和支出责任，使得政府提供公共文化服务的职责和财政保障职责得以明确化和指标化，压紧压实了政府的主体责任。

3.3 为保障公民的基本文化权益兜住了底线

按照需求层次，可将公共文化服务分为基本公共文化服务和非基本公共文化服务。基本公共文化服务在于满足广大消费者最基本的公共文化产品及服务的消费需要，非基本公共文化服务则是在于满足广大消费者个性化、多样化产品及服务消费需求[18]。基本公共文化服务标准制度的功能就在于提供公民的基本公共文化服务和产品，满足基本公共文化服务需求，发挥兜底的作用，消除公民特别是弱势群体的不公平感，推动公共文化服务均等化的实现。

基本公共文化服务标准制度保障基本文化权益，发挥兜底作用，现实的考虑是要与我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情相适应。目前我国的经济发展水平有限，保障的内容和水平要根据公民的需求以及地方经济社会发展水平确定，不应作出高于实际发展水平的承诺。

然而，标准的保障内容和保障水平并不是一成不变的，而是随着经济发展水平和公民需求动态变化的。从横向来看，国家制定的指导标准是全国的最低标准，地方标准/目录是要求不低于国家标准，一些地方可以根据自身的经济发展水平适当提高标准。从纵向来看，基本公共文化服务标准设置了动态调整机制，国家指导标准的调整期限为五年，各地方政府也依据经济社会发展和人民需求的变化来动态调整保障的内容和水平。

4 以基本公共文化服务标准制度促进公共文化高质量发展的建议

在全面建成小康社会之际，我国在新的历史起点上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，国家进入新发展阶段。在助力实现全面建成小康社会后，基本公共文化服务标准制度在新时期的任务是促进公共文化的高质量发展。《国家基本公共服务标准(2021年版)》于2021年4月出台，新一轮的地方“实施标准”“服务目录”的制定工作将陆续展开。为促进公共文化服务高质量发展，对标准的制定和落实提出建议。

4.1 标准指标向城乡一体发展倾斜

从整体上看，公共文化服务城乡发展不均衡的问题依然是当前的突出矛盾和短板。服务内容品质不均衡、经费投入不均衡和专业人才配置不均衡现象仍然存在。与城市丰富多彩的优质公共文化服务供给相比，农村公共文化服务内容和形式陈旧单一、供给粗放。农村地区特别是贫困地区的农村经费投入还存在较大缺口。据北京大学国家现代公共文化研究中心的抽样调查显示，贫困地区仍有3成乡镇文化站的免费开放补助经费不能及时足额拨付。除免费开放补助经费以外，超过4成的乡镇未从各级政府获得过经费支持⑥。因此，各地方政府要抓住新一轮地方“实施标准”和“服务目录”制定的契机，将标准指标的制定向城乡一体发展倾斜。具体地，各级政府首先应总结公共文化城乡一体化发展中存在的问题，提炼解决这些问题的核心指标，明确保障的内容、数量、水平和支出责任等事项，如可以将推进城乡一体的图文两馆总分馆制、农村文化志愿队伍建设工作纳入指标，深入推进优质资源和服务向乡村下沉。结合本地经济发展水平，对公共图书馆服务、送戏下乡数量和质量、人员配备等指标进行科学测算，适当提升新一轮标准中主要服务项目的数量和质量。

4.2 进一步深化政府的主体责任

目前，基本公共文化服务标准的实施中依然存在政府主体责任落实不到位的情况，推动公共文化服务的高质量发展，需要深化政府主体责任，压紧压实县级政府的组织实施责任，确保“承诺必达”。一方面，《国家基本公共服务标准(2021年版)》中有关公共文化服务的所有指标都已明确了对象、内容、水平、支出责任和牵头单位。地方政府在依据国家标准制定“实施标准”和“服务目录”时应改变宏观要求、定性承诺的现象，建立健全基本服务项目可测可比的具体指标，进一步明确指标的服务对象、保障水平等基本事项[19]。另一方面，要完善监督评价机制，建立基本公共文化服务标准达标评价机制，制定均等化水平评价标准，及时对标准落实及达标情况进行评估，并将评估结果与政府考核挂钩，确保服务标准和责任落实落细。

4.3 强化各级政府落实标准的支出责任

《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》明确划分了中央和地方的支出责任，但一些地方的各级政府之间的支出责任没有具体化、精细化和清晰化。因此，地方政府应加快出台各级政府事权责任和支出责任的划分的配套性文件，进一步明确基本公共文化服务在地方各级政府的支出责任及承担方式。此外，对于中央与地方共同财政事权的服务，应抓紧制定共同事权责任的国家基础标准，规范中央与地方支出责任分担方式，防止因事权责任和支出责任不清晰带来的不作为、责任错位等现象[19]。

注释

①②③④⑤⑥数据均来自北京大学国家现代公共文化研究中心2020年11月研制的《〈“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要〉落实情况终期评估报告》。“贫困省区”数据指《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》中提及的839个贫困县所在省区的整体数据。