从“管控”到“共享”：编制资源的统筹分配及其社会化治理——以L省Y市案例为中心的质性研究

崔伟东

党的十九大以来，党中央逐渐明确了统筹编制资源的编制治理模式。从党的十九大报告提出“统筹使用各类编制资源”的要求以来，党的十九届三中全会进一步细化要求，提出了要“对编制进行整合规范，加大部门间、地区间编制统筹调配力度”，强调了编制资源的统合管辖与跨部门、跨区域的共享化使用模式；此外，党的十九届四中全会指出，要“统筹利用行政管理资源”，这直接指向了行政机关内部的编制资源的统合和调配。我国目前在山东、广东、河南等省开展了编制统筹分配的改革试点工作，取得了瞩目的成绩，也还存在一些不足。本文选取L省Y市作为质性研究样本，对在机构编制资源统筹改革的过程中取得的进步以及由于科层制管控思维影响导致的不足进行描述，并结合相关的初步实践提出对编制资源的社会化治理的可能性前景。

一、编制资源分配及其理论讨论

编制资源分配的前提在于“统筹”。如果将党的十九大报告中“统筹使用各类编制资源”视为总纲，那么党的十九届三中全会则强调了“统”与“分”的辩证关系，即在对编制的统一与整合的背景下，针对不同部门和不同区域之中的编制冗余或编制空缺进行合理合法的分配与调动，进而党的十九届四中全会强调对行政管理资源的统筹利用，则直接指向了行政机关本身的机构冗余或职能部门的人员不足问题，将主抓“统筹”的行政机关的编制情况也同样纳入了“统—分”关系之中。可以看出，党中央的上述指示，是对地方编制改革的整体设计。但是在实践中，编制改革仍然面临诸多问题。首先，在编制的设置形态上，一些地方的一些部门由于事权下放的背景，在编制计划之外不得不聘用大量的“编外人员”进行管理工作。例如，在一些行政执法机关中，由于公共治安管理以及交通安全管理的工作要求，除了在编的警员以及其他后勤、技术工作人员之外，仍然存在大量的编外辅警和协警等工作人员，这些人员与行政执法机关构成雇佣关系。而在有些部门中，编制准入门槛设置较高，导致大量空余编制没有填补相关人员。例如一些高校，在对编制限制与压缩的背景下，虽然产生了由于人员退休、调离而空缺的编制，但是由于目前高校人员准入门槛较高，仍然出现“入不敷出”的空编现象。因此，在编制设置上往往存在“有人无编”和“有编无人”的矛盾。其次，在编制的分配上，虽然强调“统筹分配”，但是由于事权下放，下级机关为了承担扩大了的管理与治理职责，必然希望通过“扩编”保证内部编制人员与工作任务相匹配，但是上级机关规定的编制分配则相对固定的，甚至有“限编数额”的规定(1)例如《国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》(国办发〔2008〕60号)规定：“国务院办公厅机关行政编制为519名(含两委人员编制、援派机动编制、离退休干部工作人员编制)。其中：国务院秘书长1名、国务院副秘书长9名(含兼职)，司局级领导职数43名(含机关党委专职副书记2名、离退休干部局领导职数3名)。”又如《中国人民银行主要职责、内设机构和人员编制规定》(国办发〔2008〕83号)规定：“中国人民银行机关行政编制734名(含两委人员编制4名、援派机动编制2名、离退休干部工作人员编制39名)。其中：行长1名、副行长4名，纪律检查委员会书记1名(副部级)，司局级领导职数85名(含行长助理3名、货币政策委员会正副秘书长各1名、纪律检查委员会专职副书记1名、机关党委专职副书记2名、机关纪委书记1名、离退休干部局领导职数3名、参事室领导职数2名)。”，因此下级机关的“用编自主”和上级机关的“用编控制”也可能形成编制分配的矛盾。最后，在编制管理方面，虽然一些部门有“用编自主权”，但是在实践中，对编制的自主启用需要层层上报，而进行用编批准的机关由于对编制的精简控制，往往无法保证在编制启用后的批复效率，形成了在编制管理上的“有限自主”和“低效管理”的矛盾。

关于上述问题的理论讨论，集中在编制的结构优化、存量盘活与资源整合上(2)徐刚：《编制资源的治理取向：一个试点悖论的视角——基于市县机构案例的追踪比较》，《公共管理学报》2020年第4期。。就编制的结构优化来说，一些研究指出要通过向一线部门倾斜编制规划，帮助一线部门在事权下放的背景下提升工作效率(3)中央编办：《改革创新 促进编制结构优化调整》，《中国机构改革与管理》2016年第12期。，同时在既有的编制结构之内，通过打通“编制常量”(4)刘建军、马彦银：《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应》，《社会》2016年第1期。设计编外人员“入编”的渠道，以调动编外人员的工作积极性。这种思路的优势在于在保证编制整体数量恒定的情况下，通过对编制向相关部门的倾斜能够在一定程度上消解“有人无编”的情况，可以把编制冗余的“有编无人”的二、三线部门的编制经由编制规划的方式集中于一线单位。但是，这种研究思路等于是以简单的“一线单位/二、三线单位”的划分去界定编制的分配结果，虽然有利于例如行政执法、城市管理等一线部门的编制不足问题的解决，但是无法面对在长期来看二、三线部门可能同样出现的“有人无编”的风险。也有一些研究从编制分配的角度，强调对编制总量的“盘活”(5)刘华全：《坚持“收、放、调、管”相结合 盘活用好事业机构编制资源》，《行政科学论坛》2017年第9期。，强调对行政机关的“瘦身”、各个部门的“健身”以及基层的“强身”，通过对“技术密集型”的上级机关与“劳动密集型”的下级机关之间的编制规定(6)胡晓东：《我国政府“编外人员”隐形膨胀研究——一个基于我国地方政府的案例调查》，《甘肃行政学院学报》2017年第 2期。，和“上级指令机关—下级执行机关”的高效运作关系，保证从事“劳动密集型”工作的下级机关能够有充足的人手。但是，由于“用编自主”仍然受到上级机关的限制，以至于在这一理论中编制的盘活以及分配最终还是要依靠上级机关的主动性，因此无法保证下级机关能够依照其自主与能动的要求进行编制的获取。此外，上级机关的“瘦身”也极有可能产生“低效管理”的风险。还有研究关注“编制整合”的整体治理格局(7)黄敬东：《关于做好机构编制监督检查工作的思考》，《机构与行政》2018年第4期。，一方面，对编制进行合乎场域治理重点性、艰难性以及效力性要求的编制分配；另一方面，在编制总量确定的情况下，通过“软编制约束”以及“软财政约束”(8)陈那波、黄伟民：《不完全编制与有效治理：基层治理中的政府雇员及其作用》，《社会科学研究》2021年第2期。来适当聘用编外人员，并且以制度和法律的监督来把控编外人员的要求和数量。这种思路仍未明确治理场域评估之中“用编自主权”和“控编执法权”之间的位序，同时交由“软编制约束”与“软财政约束”的“准扩编”举措，只是在编制控制情况下的一种妥协，且“软编制约束”与“软财政约束”创造了编制控制与治理等刚性执法活动不能直接影响的“保留地”。

上述各种观点虽有未尽之处，但实际上引出了“编制”的性质，即它是一种“公共资源”的观点，应当兼具“有限性”与“共享性”两个方面。党的十九大报告提出“要加强社会治理制度建设、完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，提高社会治理社会化、法治化、智能化，专业化水平”的“全民共建、共治、共享”的资源分配格局。(9)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，人民出版社，2018年。从这一角度来看，优化编制结构、盘活编制总量以及推动编制整合，可以被视为在既有编制资源总量有限的情况下，在优化与精简机构结构的要求下，对编制资源的不同分配方式。上述方案无法保证对编制资源的合理分配以及有效执法，乃是由于在理论研究中更多的是注重“编制”作为国家机构行使职能的具体途径，注重“编制”这一资源的有限性以及在分配方面的排他性，而并没有注意到“编制资源”作为资源的“共享性”。这就导致了在编制的规划、分配、执法规制等方面往往以“上级机关”为核心或主体，而下级机关的能动性不足，“体制”之外的其他主体对编制规划、分配无法发出声音的情况。根据阿玛蒂亚·森的可行能力理论，资源分配的核心在于自由与责任。他指出，“进行选择的自由使我们能决定应该做什么，随之而来的是我们对于自己行为的责任，因为这种行为是我们自主选择的。可行能力是开展行动的能量，由这种能力(也就是能量)派生的责任也是可行能力视角的一部分，这就提出了对于义务(duty)的要求——可以更广义地称之为道义的(deontological)要求。”(10)阿玛蒂亚·森：《正义的理念》，王磊等译，中国人民大学出版社，2012年，第16页。因此，强调“上级机关”的核心地位与主体性，虽然符合上级机关的权能要求，但是也使得上级机关必须承担过多的资源分配责任；相反，虽然在这一过程中下级机关的能动性被削弱，但是带来的结果也并不是责任的豁免，而是在治理活动中由于上级机关过分的主导而对具体的治理活动承担相对的责任。概言之，上下级机关都没有依照其可行性能力以及责任边界来参与分配，进而导致了权责过重的情况。这种情况的出现实际上意味着在编制资源的分配以及责任承担方面，在实践中仍然持有“上下级机关”的科层制思维，而忽视了“治理/参与”的共建、共治、共享的理念。由于在编制资源的规划与分配中并未考虑治理参与者的影响，自由转变为了责任，而责任无法被疏导到科层制之外，久而久之就造成了在科层制内部编制资源的“共享悖论”。

本文选择L省Y市作为研究对象，是出于以下三点考虑：首先，L省是2010年已经作为“编制统筹试点”进行编制改革的省份，而Y市近年来在行政管理、公共管理、医疗卫生、环境保护以及科研教育等领域的编制统筹改革做出了相对规范的“自选动作”。自2007年起，《Y市机构编制工作》白皮书的编撰工作开始启动，以Y市市委机构编制委员会为主编单位，以一年四期的出版频次对当地的机构编制改革情况以及政策文件新规进行了实时报道，并延续至今。其次，Y市在进行机构编制改革的过程中一度面临“有人无编”和“有编无人”的规划问题，也一度面对“用编自主”与“用编控制”的矛盾，也曾遭遇“有限自主”与“低效管理”的困境，到目前形成了结构优化、存量盘活和资源整合相结合的编制管理与分配格局，具有一定的代表性。在2008年左右，Y市尝试建立以政党治理与各部门、各方面参与的共建共治共享型的编制资源分配工作模式，对于推动编制改革有一定的借鉴意义。最后，根据对Y市编制统筹改革的质性研究，可以对其中引入的共建、共治、共享的超行政化治理模式进行讨论，并且基于Y市已有的实践，对超行政化治理模式的权责问题、自由问题以及分配平等问题做进一步的展望。

二、Y市编制统筹工作的共享资源化设计

由《Y市机构编制工作》所载相关信息可知，Y市编制统筹工作严格根据L省省委的统一部署，并且结合地方实际开展工作，强调“改革步伐快”“改革实施稳”“统筹力度大”“改革效果好”的基本原则。在已经初步完成编制统筹改革的前提下，Y市近年来的工作重心在于根据《L省机构编制事项跟踪问效实施办法(试行)》《L省机构编制委员会关于进一步加强机构编制监督检查工作的通知》等文件，对已有的编制统筹工作进行跟踪问效和监督检查等执法工作，以及根据《中共L省省委办公厅、L省人民政府办公厅关于深化“一次办好”改革深入推进审批服务便民化实施方案》和L省编办、法制办《关于推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的意见》(资料来自《Y市机构编制工作》)完善社会参与和便民化审批工作。因此，对于Y市的编制统筹工作，应当追溯其编制管理的规范化过程以及资源初次分配过程，并且结合现实，对资源的再分配和围绕资源再分配进行的执法活动以及便民服务进行描述。

(一)规范机构编制管理：属地管理与严控工作

Y市在编制统筹规划之初，就较为科学地设计了“属地管理”的基本工作方式，发挥各个区县的编制委员会的自主能动性，坚持“属地考察”与“榜样借鉴”相结合的工作方法，通过对区县属地内的机构进行编制摸底、空编超编统计等调查研究活动，以及对外省编制统筹工作开展有特色、有创新的省、市、区、县的对接考察，汇聚各地经验。一方面，以区县为基本网格，通过区县编制委员会对街道、事业单位进行摸底自查，全面掌握区县直属各部门(单位)职责配置情况，重点摸排全区县涉改部门和涉改职责，对领导职数、人员编制情况进行仔细核实确认，充分做好数据工作；在摸底调查之后，根据调查结果初步显示出的问题领域和环节，再次深入部分区县直属机关事业单位及乡镇与街道进行调研，对党政群机构设置、职能配置、事权划分等方面存在的突出问题以及基层党组织和群众自治组织关于深化党政机构改革的意见建议予以收集，建立问题台账(源于《Y市机构编制工作》)。另一方面，以区县编制规划委员会为主，协调成立对外省先进地市、县、乡以及本省模范市、县、乡的考察小组，特别是借鉴与L省同时试点推广编制统筹改革的N省、C省等省份的实践成果，聚焦规划建设、安全生产、生态环保、市场监管、自然资源、综合执法等重点问题，以他山之石助推本区县的编制统筹改革。

在充分调研后，Y市以“属地管理”为基础，在机构编制的规划和管理上采取“严控”与“三定”结合的规划与管理方法。在“定职能”“定机构”“定编制”这“三定”的基本要求之上，采取对编制资源的“严控”态度，把“严控”视为机构编制管理的永恒主题，抓好控编缩编，严格机构编制管理权限和程序，严格执行机构限额、领导职数、编制管理等规定，切实强化源头管控，牢牢守住总量底线(资料源于《Y市机构编制工作》)。一方面，对增加编制的要求进行审慎处理，以“严”为主。对于在试点改革之前以及在试点改革过程中的“增编扩编”要求，除非是经由党中央以及L省委明确同意外，各级党政部门机构编制原则上不做调整。如果随着形势和任务的变化，经过审查程序判断确需增编扩编的，要依照程序办理。对于事业单位的扩编增编要求，也要在“三定”的要求下严格把握，如果能够以机构内部“撤一建一”或“内部调剂”解决的，要在编制资源总量内解决。另一方面，由《Y市机构编制工作》的相关记载可知，Y市对编外人员的聘用也进行了“严控”处理，既要对编外人员加强实名制管理，加强对聘用流程、经费使用的控制，对于不合理的超额聘用进行问责。同时，对编外聘用人员的岗位素养、背景调查以及权责教育等方面也进行了严格规定，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度。

可以看出，Y市围绕“三定”的“严控”模式，是意识到作为“公共资源”的“编制资源”的有限性，是相对科学的管理思维的体现。首先，从“属地管理”的模式来看，以区县为单位进行编制统筹规划以及严控制度的落实，是把宏观问题微观化，把整体问题细节化的较好工作方法。例如，Y市Z区深入22个部门单位开展实地调研，对138项行政许可事项逐条摸清；Y市所属的H市摸清该市32个部门的每个行政审批事项，经请示上级部门，最终确定了划转行政许可事项125项；Y市所属的L市梳理机构改革涉及的41个部门，最终圈定了89条相关职责情况(资料可参见《Y市机构编制工作》)。“属地管理”的优势就体现为能够充分发挥区县编制委员会长期在一线工作的经验与能力，对具体问题进行有针对性的研究与处理。其次，从“严控”来看，Y市的“严控”范围较大，涵盖政府机关、事业单位以及编外聘用人员，特别规划了机构数量、领导数量，明确了“不扩编”与“不增编”的大原则，在此基础上对编内工作人员和编外聘用人员进行了规范管理。

(二)统筹编制资源分配：编制周转专户与减上补下

根据《Y市机构编制工作》的记载，在“属地管理”与基于“三定”的严控工作之外，Y市尝试通过统筹分配编制资源来实现在既有编制总量之中的编制再分配，设立“编制周转专户”，为人才落户和招商引资提供方便。一方面，Y市编制工作委员会根据统一部署，坚持树立编制资源“一盘棋”的意识，通过设立由Y市统一掌握的“编制周转专户”来克服编制分配之后由地区、部门、单位所用且所持的情况，“专户”意味着将编制资源“统一”起来，再基于统筹安排与规划，健全跨地区、跨系统、跨层级动态调整的编制再分配渠道，特别是把已有机构内冗余的编制转化到编制相对紧缺的公益类事业单位、高层次人才周转编制专户之中，吸引和吸收省内外优秀高素质人才落户。以Y市S镇(高新区)为例，通过编制统筹与分配的工作方法，S镇加大了在涉及各类政府投资性产业、社会事业和基础设施项目、技术改造项目等方面的人才周转编制专户，特别是通过周转编制专户鼓励各类金融机构和地方金融组织设立分支机构和服务网点，已经初步优化了S镇的金融系统建设与基础设施建设。另一方面，Y市在设立“编制周转专户”之余也在扩大“编制周转专户”在编制总量之中的比例，通过对机关、事业单位内的编制核减回收，对上级机关的冗余编制进行裁汰并补充到基层机关中等方法，在编制总量中进行调剂，逐步扩大“专户”的比例。以Y市Z区为例，围绕公务员招考和事业单位工作人员以及人才引入，Y市Z区从有关的10个部门收回空余编制99名，调剂出50名专项计划用于组织部门选调优秀毕业生和高层次人才，明确其中20名计划用于建设、金融类专业人才，并且为科协、工会、工商联等十多年没有招考人员的单位补充人员编制计划3名。

同时，由《Y市机构编制工作》的记载可知，Y市围绕“周转编制专户”，开展“减上补下”的工作，统筹编制资源用于中心工作、民生领域和基层一线。一方面，通过对上级机关的编制资源的调查与研究，在保证上级机关运作效率的情况下，将其中冗余的“空编”转移到对编制需求量相对较大的下级机关或“专户”之中，通过上级机关的“瘦身”和基层机关的“健身”，为Y市中心工作部门、民生服务事业单位以及基层街道办事处补充了编制。另一方面，通过对上级机关的精简，倒逼机关工作方式方法的革新。以Y市所属H市为例，在机关编制精简后，H市促使行政机关建成“集约办件”“流水线式审批”的工作方式，提升了行政审批的效能，反而缩短了办结时限。同时，在编制精简后，促进“行政审批标准化体系”的建成，通过精简审批项目、简化审批流程和设立联合办公模式，舍弃不必要的审批环节，减少审批者的自由裁量权。从目前的工作情况来看，“以投资建设项目审批为例，审批环节可减少27个，同比精简55%。”(资料来自《Y市机构编制工作》)又以Y市M区为例，通过信息化“e网通”的系统升级，不但弥补了由于编制精简造成的人力流失，而且以信息化的行政审批模式提高了工作效率，“以往需要2～3个工作日才能办结的业务，现在只需要12分钟即可办理结束。”(资料来源于《Y市机构编制工作》)

从Y市在“统筹分配”方面的“周转编制专户”以及“减上补下”的工作就成效来看，对于Y市的发展具有积极作用。一方面，人才以及机构的“专户”设计，保证人才与机构顺利“落户”，增强了Y市对人才和社会服务机构的黏性与吸引力。Y市通过对既有“空编”或“冗编”的裁汰，把“编制”送到需要它的人才或公益机构手中，为公务员录取、选调生选用、专业人才引进等提供了较好的制度保证，也为外来投资者和社会公益服务行业的进入打开了门户。另一方面，由于“专户”并不意味着对编制总量的扩充，而是以“减上补下”的方式在既有总量中调剂，因此势必会减少上级机关的编制占有数量，这反而成为倒逼上级机关改良工作方式、优化工作思路的动力，已经出现的“集约化办公”以及“信息化办公”不仅没有降低上级机关在例如行政审批等间接治理活动中的工作效率，反而通过工作方式的转换把效率提升上去，优化了行政审批流程，让群众办事更省心省力，获得了较好的口碑。

(三)严肃机构编制纪律：编制资源监督与综合执法

Y市特别强调编制统筹和分配的纪律，通过定期考察、考核与跟踪问效、监督检查的方式，对违规增编以及相关人员进行有力的纪律约束。一方面，Y市明确了围绕“编制总量”的纪律纠察制度：凡违规审批设置的机构，一律发文撤销或调降机构规格；凡违规核定的领导职数和人员编制，一律发文核销。在纪律制度建设方面，建立了“台账管理”“机构编制事项合规性审查”“机构编制实名制管理动态监测”“约谈通报”四项长效工作机制。以Y市M区为例，通过“e网通”系统的屏蔽管理功能，M区在业务办理过程中，对超编单位、职能消失重点管理单位、职能弱化控制编制管理单位、部分不符合调配要求人员进行相应业务屏蔽；对超编、超配和重点管理单位，系统可以自动屏蔽其用编申请功能，使其无法办理打印调令、介绍信、增减员表、调资表等手续，以“技术禁令”促进纪律落实。另一方面，Y市在纪律纠察中，不仅对超编、增编的单位和机构进行监督，也着力避免违反纪律的“条条干预”等不利于统筹规划落实的机关和事业单位对如“人才周转专户”“企业落地专户”进行限制的举措，对“条条干预”等违纪违规行为，也保持严肃追责问责的态度。根据《L省机构编制委员会关于进一步加强机构编制监督检查工作的通知》，要求“严肃纠正通过印发文件、召开会议、划拨经费、项目审批、评比达标等形式干预下级机构编制事项行为”，既反对下级单位私自增编扩编，也反对上级单位通过行政手段损害下级机关的编制自主权，从两个方面明示了制度与纪律的红线。

同时，通过机构精简以及纪律约束，Y市对行政执法工作进行了进一步的优化，让纪律与法律的落实变得更为高效。一方面，Y市在编制统筹与纪律监督上形成了联合执法与综合行政办公的局面，通过对乡镇执法机关的编制调配促进了纪律与法律的落实。以L市为例，L市与S镇综合行政执法局联合办公，解决了S镇无执法主体问题。相关资料显示，2018年S镇域内执法人员编制合计20名，执法辅助人员26名，累计开展执法行动174余次，依法打击非法生产案件73起。另一方面，Y市通过撤编工作，以及对行政执法外聘人员的纪律审查，促进了集约型行政执法队伍的产生。以Y市Q区为例，2019年其组建了综合行政执法局，下设综合行政执法大队，将城市管理、水政监察等5支执法队伍整体建制划入综合行政执法大队，内设5个直属中队和16个派驻镇街区执法中队(分局)，集中行使城市管理、城乡规划等9个领域全部或部分行政执法权，并且对辅警、协警等编外聘用人员的资格与工作效果进行动态审查，保证了执法团队的精干与优质。

从围绕编制纪律的“监督”以及对纪律进行落实的“综合执法”来看，Y市在严格遵守编制管理纪律的同时，也促进了执法水平的提升。一方面，从“监督”本身来看，既对下级机关不合规的编制增减和人员出入进行监督，保证编制总量均衡和编制结构稳定，也禁止上级机关对下级机关依照既有的编制分配编制资源的常规行为进行不合法的行政干预。这就要求以纪律为红线，使上下级机关以及事业单位依照权力与责任进行能动的治理活动，对“用编自主权”的范围进行了规范，也为“控编执法权”进行了准入条件的限定。这在一定程度上有助于一线工作单位特别是基层单位的自主活动，也明确了其在编外人员聘用乃至于编制内工作人员招录上的制度底线。另一方面，纪律的落实也表现在对执法机关的集约化重塑上，通过在纪律规定下进行内部结构优化，执法机关获得了精简与精干的新面貌，把原本复杂的执法权以及相应的责任统一到一起，既有助于统一综合执法实现高效便民，也有助于编制管理与监督部门对综合执法部门这类极易产生“编外人员”的行政部门进行集中监督。

三、Y市机构编制资源的管控性实践困境

从Y市机构编制资源分配的工作方式可以看出其中的共享化倾向，即从编制规划的“统一研究”“严格规范”等做法防止作为公共资源的“编制”的泛滥，防止编制下放后“由谁所用”就“由谁所有”的倾向，进而通过统筹尤其是针对“专户”的编制再分配保证了编制能够作为资源有倾向地投入有需要和有必要的专门主体处，同时也以纪律监督的方式为“自主权/管控权”划定了边界，在反面促成了行政审批与行政执法的集约、便民与高效。但是，Y市上述设计并没有在根本上改变共享化倾向的“悖论”。这是由于Y市对于编制资源的规划、统分、监督仍然无法超越编制资源的“共享化/管控性”区分。通过前面的表述可以看出，Y市编制工作的核心仍然是管控性的。这种管控性虽然保证了对资源的合规利用，但是由于在实践操作中存在科层制的思维惯习、规划制定的效率崇拜以及相对单一的制度落实与保障机制，仍然无法消除管控者的强势地位。

(一)科层制治理逻辑的思维惯习：“编内/编外”的人员流动困境

“三定”方案下的严控模式在一定程度上保证了编制资源的有限性和排他性。一方面，Y市通过编制核查工作，对一些职能重叠、机能萎缩的机关进行合并或撤裁，把那些冗余的编制收归统筹机关，将其职能转移到公益型企事业单位、专业机构等社会部门之中。通过政府招投标，鼓励上述企业与事业单位进入公共服务行业，同时对一些事业单位例如高校、医院进行编制严控，采取“老人老办法”与“新人新办法”相结合的方式，通过职工退休和调离，保证这类事业单位“只出不进”，进而核减编制；对于新入人员采取合同制或聘用制，类比在编人员薪酬待遇给付劳务费用，在一定程度上保证了编制总量的稳定，也保证了编制专户“有编可用”。另一方面，岗位制、聘用制以及目前在Y市司法系统中推广的员额制仍然是对既有的科层制编制的一种效仿，它虽然保证了作为资源的编制的收放严格，但是也产生了“编制之内/编制之外”的区分，这种区分意味着在编制内的人员由于事权总量稳定以及编制总量减少而不得不担负起更多的工作任务，同时又不能以完全科层式的命令与指令思维对编外人员进行直接指挥调动。而编外人员也对编制有所“眷恋”，有希望通过努力工作转为“正式工”的想法，且其在事权管理方面必须依靠授权方能作为。从宏观层面来看，“编制之内/编制之外”虽然意图通过严控编制总量，以保证在一些公共服务领域的用人方式市场化与灵活性，保证在一些社会治理方面的多元化与高效率，但是由于编内人员与编外人员的界分，反而后者要受制于前者的授权与管理，一旦出现服务与治理的事故又需要前者“买单”，而前者由于人员数量愈发减少，则不得不对后者产生更多依赖，对于后者也无法直接规制。以下述访谈为例：

访谈材料1 就拿编办(编制委员会办公室)的工作来说，在对我们区属地管理的机构和部门进行摸底研究的过程中，就相当依赖社会第三方力量。这有两方面原因：就客观来说，在进行大规模调查研究以及数据统计，还有建立台账的过程中，我们编办在技术操作、统计建模这些具体操作上肯定是没有Y大学下属的统计学院的专业人员熟悉的，这个在我看来是政府与社会合作的一种好情况；但是就主观来看，实际上编办本身也是在统筹编制和严控编制的政策要求之下的，管理编制的部门，请特别注意“管理”这两个字，这是说我们虽然在控制编制、统筹编制方面有管理权，在裁汰编制方面有一定的执法权，但是编制并不是我们的，而是社会资源，在我看来编制就像煤矿、铁路一样，只不过它更抽象……所以严控编制反而要我们自己先把自己的编制控制好，才能服众不是？所以编办的在编人数并不多。就拿调查来说，我们的要求有时候和统计学院的反馈结果就有差距，他们讲的是科学技术，但是我们讲的是纪律制度，所以工作起来有摩擦也在所难免吧。(11)访谈对象：Z区编制委员会办公室副主任A，访谈时间：2020年11月12日，访谈地点：Z区编制委员会副主任办公室。

访谈材料2 “个人服从命令为天职”，我自从退伍之后就在交通执法队做辅警，这句话我一直没有忘，只要是领导布置的任务，我一定坚决完成。虽然是编外人员，但是为社会服务我也挺有成就感的……不过2018年执法系统编制精简的时候，我也想过能不能进编制，因为父母一直都想让我当个“正式工”。机构精简的时候我确实有机会“转正”的，不过学历不够啊，要么就可能先落在专编(指的是“人才周转编制专户”)里，然后再把编制转到综合执法大队，不过咱也不符合人才引进要求啊……现在就是“当一天和尚撞一天钟”，一是别给自己惹麻烦，办事要按照流程走；二是别给领导惹麻烦，毕竟真出了事故首要责任人是他们。其实领导……就是在编的警员，也挺不容易的，一个人要带我们好几个辅警。(12)访谈对象：S镇综合执法大队辅警B，访谈时间：2020年11月24日，访谈地点：S镇综合执法大队警员活动站。B曾于解放军某部队服役，后由于服役年限已满复员回乡(L省某市)，2017年通过招聘成为S镇交警大队辅警。

由于“严控”产生的“编制之内”与“编制之外”的严格界分以及二者流动性的可能性降低，使编内人员由于编制撤裁或减缩而无法保证独自完成工作任务，聘请编外人员或机构合作，又要面对既有的科层制指令与社会机构的市场化或科学性运作逻辑之间的张力。同时，编外人员希望进入编制之内只有“专户”这一较为顺畅的渠道，但是这一渠道本身的开放条件要求较高，因此编外人员既有对科层制的向往，又有在“编内—编外”关系之中的准科层制的被指令的身份与一定的事权。但是，“权”乃是授权而来，“事”则是根据安排。Y市虽然在改革中通过严控以及统筹来消除在一些公共服务和社会管理中的科层制色彩，但是由于进行严控与统筹以及治理的责任问题都围绕“编内”展开，因此其科层制色彩仍然存在。

(二)各区县编制规划的效率崇拜：“专户竞争”与“专户消化”困境

Y市通过“编制专户”的设计以及“减上补下”的统筹分配策略，保证了编制在一定程度上的可分配性与可流动性。一方面，对于人才和企业的专户设计的确有助于人才引进和招商引资，“减上补下”也可以被视为对事权下放背景下基层工作单位进行人力支持的方案。通过对已有编制的统合，保证高精尖技术人才以及具有高学历的毕业生与选调生能够顺利落户，这对Y市本地人才尤其具有较大的吸引力。通过把既有的空余编制向银行、医院、高校进行分配，保证了现代社会必要的金融、医疗和教育事业的发展需求。而“减上补下”则考虑到了基层治理部门的工作压力，在把必要的决策与调度工作要求的编制予以保留后，赋予基层更多的治理人力。二者叠加的效应是，不少高学历毕业生和选调生有向基层机关以及事业单位流动的倾向。而在编制有“余额”的前提下，基层单位的用人自主权也能够进一步实现，同时正如前述，“专户”与“减上补下”也倒逼了上级机关在行政审批、行政许可等方面的工作创新与方法改良。在这一意义上，编制统筹分配工作的确保证了基层治理的专业化以及机关运作的现代化和高效化。另一方面，由于编制总量的相对稳定，各区县在进行编制规划的过程中也体现出了相对的“效率崇拜”。这种效率崇拜特别体现为在进行用人自主和编制管控的政策设计上。由于追求绩效和“先机”，出现了把上级机关的政策不加修改或仅做细节修订套用，进而快速制定本管区内编制统筹分配政策的现象，还出现了对“专户”规划的数量求多求全，不考虑其他区县的类似想法而希望本区县内得以统一调配的专户数量越多越好的问题。前者导致了由于政策制定粗心大意，而看不清本区县自身的机构特征、权能分配以及职责形态；后者则导致了由于偏重人才而使“专户”冗余的情况。以下述访谈为例：

访谈材料3 在我们进行政策制定和落实的过程中，不瞒你说，的确有不认真和不严谨的地方。比如说省里提出的“人才周转池”制度，我们几乎是一字不改地放到了区编制委员会的相关文件里。但是我可能要自我“辩解”两句……一是在这些文件和政策里有一些内容是可以直接引用的，比如人才周转、事业单位用人权、公益事业单位扩编这些规定，这是在省里、市里乃至我们区里都可以直接有效的啊，那么我们为什么要修改呢？另一方面可能是我们的“私心”了，因为作为本市的几个老区之一，目前我们区的老龄化已经很严重，人才编制专户如果能给我们区倾斜一些，那么我们可能就能盘活几个医院，盘活几个文化馆，盘活几个小学和初中学校，毕竟现代社会拼的就是人才。所以我们在接到上级通知之后就立刻清点本区内的编制占用问题，不过按照区政府的发展规划看，仅仅依靠我们区内的这些空余编制，没法保证人才引进力度，也没法让更多的银行、文化机构、公立医院选择我们这个老区安家。所以在整个过程之中，我们实际上是对人才周转专户按照最大限度进行规划的。那么这个规划实际上也就和其他区有冲突，因为大家都想让“凤凰”落到自己家的枝头上嘛。(13)访谈对象：M区编制委员会办公室科员C，访谈时间：2020年11月13日，访谈地点：M区编制委员会办公室。

访谈材料4 实际上，改革之后我们全校都很震惊，一看我们有那么多的“人才专户”，那自然想着多招新人呗。不过编制办给出的答复是要缓用少用，而且是要根据市里的统一招聘才能分给我们相应的专户。说实在的，有了“专户”，我们自己的用人权还是落实不下来。就拿2019年来说，通过“报考—面试—试讲”程序，选择我们学校的只有2人，但是同年退下去(退休)的老教师就有3人，这两个新老师的编制还是走的“专户”。按照“人编捆绑，人走编走”的专户流动方法，加上“老人老办法”的规定，里外一算我们学校倒被收走了一个编制，你说这个合适吗？而且我听说在那些专户有倾斜的重点学校里，就算有了专户、有了人才，最后财政反倒支撑不住……因为重点学校扩招师资是很常见的事儿啊，但是相关的待遇、薪资、社保这些问题，不是一两个“专户”就能解决的，他们一口吃了个胖子，最后还不是得依靠财政拨款支持下去。(14)访谈对象：Q区某初级中学教导处主任D，访谈时间：2020年11月25日，访谈地点：该初级中学政教处办公室。

因此，“效率崇拜”与“人才”和“事业单位”的引入有一定的关系。一方面，在“属地管理”的原则之下，各区县抢先“落实”政策，铺开调研并且尽快把编制统合起来，在一定程度上受到了“人才周转编制专户”以及事业单位周转专户的刺激。在基层治理以及公共服务亟待完善的当下，对于基层治理人才的吸纳以及对公共服务型事业单位的引入，在全区县的经济社会发展大局之中是必要的，加之Y市对人才周转专户和公共服务型事业单位的编制倾斜，甚至以“减上补下”的方式保证中心工作、基层工作和公共服务的运作顺畅，都在一定程度上倒逼各区县通过“编制”进行“人才争夺竞赛”。在这一过程中，对区县所需的人才专户数量进行最高限度的估计也符合常理。但是，如果置于编制“一盘棋”的全市统筹分配工作之中，就极有可能出现各区县“小脚穿大鞋”的情况。另一方面，对于人才专户的“争取”却并未保证用人单位对专户的直接调配，其在用人自主权方面仍然处处受到辖制。此外，由于编制政策的不细致、不具体，即使某一用人单位分享到了“编制—人才红利”，但是由于财政、住房等相关配套政策与编制政策的不同步，短期内也无法“消化”骤增的人才编制专户数量。因此，效率崇拜虽然情有可原，但是反而加深了“用人自主权/编制控制权”的隔阂。

(三)编制工作纪律保障的僵化和单一化：“人力资源”与“编制纪律”的矛盾

Y市对于编制工作的纪律强调，是对各区县的编制规划不当、编制分配不周以及基层机关和事业单位“编制壁垒”的克服手段，保证编制资源的合法使用和对资源滥用的可罚性。一方面，Y市通过严抓纪律，对超编机构进行严格处理，对各区县编制工作指出了“规定动作”，强调在机构人员、领导数量等方面的精简原则，在一定程度上对编制资源的有限性进行了二次申明，既保证了对编制规划、编制统筹分配后可能出现的私自扩编、私自增编等行为的可罚性，同时也通过对“条条规定”的禁止，对用人自主权以及基层机关的“自选动作”赋予了可能。另一方面，Y市的纪律偏重于“编制数量”，即对编制总量进行严控，对编制分配进行严抓，对编制擅自增扩进行严罚。但是，在具体执行中，纪律的僵化与单一化问题也就暴露了出来。在综合行政服务、综合执法等社会治理一线部门中，编制的严格性以及纪律的严肃性的确进一步倒逼了行政服务与综合执法活动的改革。这种改革之所以被称为“倒逼”，是因为如果依照规划统筹前的编制配备，通过正向的行政指令或地方立法活动，也可以促成综合行政服务与综合执法活动的优化形态。如果信任编制内的每个工作人员本身的职业素养和工作能力以及责任意识，那么以编制数量的优势，在进行综合行政服务与综合执法等活动中可能取得的成效反而更高。此外，在具体的对“条条规定”的禁止之中，纪律的落实成效也相对不足。特别是在科层制之外的事业单位之中，用人自主权被编制控制权挤压而无处申诉，单纯依靠编制委员会的自我查处以及用人单位的自诉，无法真正保证编制资源分配的最终合理性，反而可能会出现以“纪律”为纲要，限制事业单位和基层部门用人自主权的情况。以下述访谈为例：

访谈材料5 我相信网络政务是大趋势，不仅方便了群众，也方便了我们工作人员。在实际工作中，我和一些同事有过交流，感觉网络技术的使用和人力资源的配置存在一个交叉点，或者用科学一点的说法叫“阈限”。也就是说，如果人力资源的减少幅度大体上满足技术操作、政务审批、事项办理的工作强度，在此基础上引入网络政务的技术平台会让这较少的人力资源发挥与既有的人力资源相等的作用，但是如果低于这个“阈限”，那么技术操作以及技术系统维护本身可能就会占据工作人员较多的工作时限。反过来讲，如果技术条件恒定，那么人力自然是多多益善，在不超过事项审批与办理的大体数量的情况下，是不会出现人力冗余的情况……现有的纪律比较严格，即使是对编外人员的招录与聘用也是需要层层审查的。那么，在这种情况下，很多时候我们虽然表现出高效，但代价是相当一部分业务人员需要兼职技术后勤保障工作。如果再考虑到请病假、事假、产假、调休的同事，那么实际上的业务人员可能真的不是很够，所以在我们这里加班是常态。当然，一家之言，不清楚其他单位的情况。(15)访谈对象：Q区人力资源局驻综合行政大厅负责人E，访谈时间：2020年11月14日，访谈地点：Q区综合行政大厅休息室。

访谈材料6 法院系统的员额制改革是上级法院主抓的，和地方行政机关的编制改革虽然有相似的地方，但是也不完全类似……对于涉及编制的纠纷我们至今还没有收到过，因为编制问题或者纠纷一般都是在行政机关内部或者事业单位里出现的，这种纠纷一般不是法院管辖的内容……不过倒是存在一些案例，例如编外人员集体起诉用人单位这类情况。但是这类纠纷一般都是劳动纠纷，我们最终也是要根据劳动仲裁部门的意见来进行判决的……当然，如果你要问编制改革对法院工作的影响的话，我认为编制改革的确让法院能少跑几趟，因为员额制改革改下来法院的员额法官也是相对固定的，所以行政部门跟着改革，我们的确省力省时。另外，在这个(编制改革)过程之中法院并没有参与。(16)访谈对象：Q区法院政研室工作人员F，访谈时间：2020年11月14日，访谈地点：Q区法院接待室。

访谈材料7 其实就用人单位来说，虽然现在没有文件、会议来干预用人自主权，也不在经费、项目、评比方面设关卡，但是控制编制是很严格的，按照现在的政策，对编制内人员的直接引进和编制外人员的聘用都查得很严。就人才专户来说，因为现在政府有引进人才的想法，加上Y市和L省的自然环境、社会环境都很适宜工作居住，的确有大量应届大学毕业生和有工作经验的人才进入，但是人才太多了，反而要在人才里面排序竞争。就我们医院来说，在2019年打算用“专户”引入一名副主任医师，但是因为医院编制已经被占满了，而且因为疫情很多老医师的退休手续办得不顺利，加上他们还在参与一线或者二线指导工作，所以就只能启动人才专户。但是因为这位副主任医师太“偏科”，所以在当年引进的人才里排名不是很靠前，按理说引不进来，最后是院领导和政府那边争取了一个专户名额才引进来的。(17)访谈对象：C县中医院内科主任G，访谈时间：2020年11月25日，访谈地点：C县中医院住院医师办公室。

从以上访谈内容可见，严格的纪律有正反两面的效应。强调纪律保障，的确促进了作为“资源”的编制的总量均衡、分配合理、规划严格。但是，由于管控的思维仍然存在，导致在行政机关“高效运转”的背后往往会出现人力不足的情况。而由于管控的严格，用人单位的自主权特别是对专门人才的引进最终仍然需要以编制主管单位的统筹方案为准。例如在机构监督问效方面，Y市明确了“以各级编制机构中的监督检查工作机构以及其他内设机构实施”，在涉及具体事项的时候“可根据实际需要会同有关部门开展”(参见《L省机构编制事项跟踪问效实施办法(试行)》)。这样，一方面，各级编制机构的权力与责任相对较大，导致在纪律检查方面往往谨小慎微，避免错误；另一方面，有关部门只有在被编制机构允许的情况下才有监督问效的权力，导致了其他社会部门对监督问效活动的参与仍然以管控者为准，既对其他社会部门的监督积极性有所损害，也不利于其充分发挥用人自由与开展自负风险的自主实践。

四、从“管控”到“共享”：Y市的编制资源社会化治理方案

从Y市的实践来看，Y市在编制规划、编制统筹分配以及编制纪律监督等方面既有可圈可点之处，也有因拘泥于“管控性思维”导致的科层制惯习、效率崇拜以及纪律执行僵硬等问题，表明了在编制规划、统筹分配以及监督方面，政府的意志相对于事业单位的用人意愿仍然占据主导地位，基层工作人员以及区县编制委员会工作人员的自主能动活动仍然受制于上级机关，仍然体现了科层制下以行政手段“管控”资源的惯习，以及在科层制下盲目求效、执法僵硬的不足。在综合考虑上述问题的基础上，Y市各区县进行了对编制资源“共建、共治、共享”的社会化治理模式的尝试，在一定程度上通过引入多方进行编制制定和规划工作，通过对影响编制工作的方案的改良，通过多方监督提升编制工作纪律落实的信度与效用，初步建立了权责明确、体量适当的社会化治理雏形。

(一)引入多方进行编制规划制定

科层制的思维惯习很难在一朝一夕打破，“编内人员/编外人员”的流动也不会变得全无阻碍，把“编制”资源化并不意味着要把这种资源全然“市场化”，换言之，政府对于编制资源的调控仍然有必要。但是，由于编制规划工作本身牵涉多方利益，并且需要集思广益，因此Y市近年逐渐开始引入多方参与编制工作的规划活动。以《Y市机构编制工作》文本中记载的C县为例，其坚持突出主业主责，统筹考虑党委、政府、人大、政协、群团等机构设置，与省、市编办请示沟通，落实了C县海洋生态文明综合试验区“大部门”改革的设置。对编制资源的社会化治理，首先要突出编制工作中党的领导，强调党的政策、方针和纪律，根据统一部署进行编制资源的规划设计；其次，在编制规划工作落实中，强调党委、政府、人大、政协以及群众团体和事业单位代表的协调参与，保证编制规划过程能够被各方认可，获得各方的智慧支持；最后，特别是在涉及文化、生态、医疗卫生、教育等领域，结合不同区县的发展需要，对编制规划进行专家论证和群众听证，保证在公共服务行业以及相关领域编制规划的专业性。

访谈材料8 引入多方进行编制规划制定的工作需要进行试点论证，这一阶段已经引入了党委、政府、人大、政协以及法院、检察院、监察委等部门，也有较多的群众社团代表和事业单位代表参加。目前，Y市坚持“三定”的基本要求，把“严格管控”变成“严格治理”，主要针对编制资源的社会横向流动以及在既有的编制规划内进行社会化治理。我认为，结合Y市目前的情况以及我区的现实来说，尝试通过经济激励、法律规制、制度牵引等手段，可以在保持党管编制资源的大原则下，让一些编制资源不足的区县通过服务租赁、人才借调等方式去“使用”其他区县的编制资源，也可以通过财政支持鼓励不占据社会编制资源的私企和个体企业落户到编制资源不足的区县，弥补它们因为编制资源不足导致的社会治理资源不足的情况……但是上述只是我个人的想法，不代表组织的决定。当然还要附加一句，如果希望把编制这种内部组织资源的社会效应发挥出来，必须有更为严格的组织纪律，甚至需要公检法监部门配合，因为社会化不是市场化，编制资源没有可买卖性。(18)访谈对象：Z区编制委员会办公室副主任A，访谈时间：2020年11月12日，访谈地点：Z区编制委员会副主任办公室。

可见，引入多方参与编制规划，在一定程度上使得编制可以成为一种社会化的共享资源，而多方参与则保证了在共享前的“共建”与“共治”。但是，在社会化治理中，应当注意的是编制作为内部组织资源，其规划方式不同于自然物质资源。一方面，自然物质资源具有不可再生性，编制资源在理论上是可再生甚至是可创造的。但是，一旦任由编制资源扩充，就极有可能导致在编制资源分配中的“通货膨胀”。一直以来，Y市采取的“严控”方略都是在对编制资源进行紧缩的尝试，在保证编制资源的有限性、可分配性与可管理性上是有贡献的，因此这种严控手段是不能放松的。另一方面，由于编制本身并非自然资源，因此对于它的规划也即最初的分配就相当关键。引入多方参与，是要通过多方的努力把好编制资源规划的基本关口，明确各方对编制规划的建议与意见，强调各方对编制资源的权力与责任。通过各方的努力，既寻找对编制资源优化规划的方向，也通过把编制规划视为社会化治理之中的具体环境，设计在编制资源不足情况下的补强手段，并且对这些手段进行权责明确的监督与考核。

(二)考察不同落实方案改良编制统筹工作

盲目求效的政策制定，特别是“专户竞赛”以及由此引发的对专户的“消化不良”问题，是必须克服的。Y市在设立人才以及事业单位的“周转专户”方面，在一定程度上是对基层工作、中心工作和民生服务工作具有倾斜性的，是在保证编制“定额”的基础上对既有编制的倾向性使用。其目的在于提升Y市人才总体储备量以及总体社会服务质量，并且对编制资源相对缺乏的地区或人才储量和社会服务质量相对不足的区县有所倾斜。因此，虽然对于专户的重视与各级政府渴求人才、改良服务的良好初衷相符，但是只有完善的编制政策落实方案，才能保证对人才、公共服务资源的合理安置与吸纳。目前，Y市尝试对编制资源统筹工作的情况，特别是对“专户”的统筹分配情况进行进一步研究。以Z区为例，通过设计合理的计算方式，以各基层单位平均年龄与标准值之比作为系数，划定年龄调整控制区间，对年龄明显偏大(小)的单位，通过系数测算出该单位人员补充(压减)的具体数量，超编的单位单独使用机动编制予以及时补充人员。在涉及军转、复退等政策性人员安置时，尽可能兼顾一些年龄结构明显失衡的单位。在引进高层次人才时也要适当放宽年龄限制，逐步解决人员年龄结构布局不合理问题。(资料来自《Y市机构编制工作》)这有效保证了对编制活动的再研究、再分析、再统筹分配以及政策再制定的工作模式。

访谈材料9 Z区的先进经验值得学习，特别是通过与各个涉及编制资源分配的部门进行恳谈，找准人才需求点，依据年龄结构进行专户的使用，进而完善编制资源分配政策，是具有一定参考价值的。不过我仍然坚持以前的主张，就是作为一个老区，M区与Z区有一定的差异，我们对人才的黏性远没有作为城市中心区的Z区那样大，所以在工作方法上我们反而得更加严肃地对待本区人才与社会服务事业单位的不足情况。实际上，在具体的政策制定方面，虽然最初的政策出台很急，但是可以说近年来我们对这套政策都处于不断打磨之中。比如，就人才问题来说，我们的发力点在于“引入人才”“留住人才”和“用好人才”，就像您之前说过的那样，编制是一种资源，单纯依靠资源是不能养活人的，现在给人才提供了资源，但是之后呢？我想我们目前通过与政府机关、事业单位进行点对点的沟通，对人才引进的待遇、薪资和住房等一系列问题进行商榷与讨论，再利用编制资源的分配让人才更多地进入一些必要的但活力不足的部门，也是一种“留下人才”和“用好人才”的社会化治理思维。(19)访谈对象：M区编制委员会办公室科员C，访谈时间：2020年11月13日，访谈地点：M区编制委员会办公室。

社会化治理在编制统筹分配中的重要性不亚于其在编制规划中的重要性，这是由于不仅要对编制的规划进行初步设计，更要在编制统筹分配的工作中对这些设计进行检验与打磨。以“人才编制周转专户”为例，有一些地区需要人才，但是由于区县编制的总量限制不能以直接方式吸纳人才，而有一些地区人才饱和，但是由于区县编制总量尚且充足则仍然可以吸纳人才。在这种情况下，应当组织各区县进行合理的商谈，把对急需人才的部门的声音阐发出来，通过在人才资源编制储备中进行划拨、借调，促进人才在社会治理的大格局中发挥作用，这是更需要考虑的问题。一方面，要对人才稀缺但编制不足的地区进行专户调配，在无法调配专户的情况下，鼓励人才的跨区域就业和工作学习，而不宜通过规划的方式上报人才需求的“最高值”，进而使得区域与区域之间产生不利于社会治理的“专户竞赛”；另一方面，要通过与社会各部门的沟通协调，对人才落户安家、事业单位迁入给予进一步的制度与经济保障，防止由于人才以及事业单位引入过多导致的“消化不良”。这显然都是更为宏观的社会治理活动，依赖全社会的治理能效，要做到全社会共建、共治专户落实环境，共享专户落实成果。

(三)采取各种监督手段促进编制纪律监督

在处理人力资源和纪律规定的矛盾时，也需要适当引入社会化思维，特别是在促进编制资源规划上，需要在多方参与以及发挥编制统筹分配方面的社会化协商机制的同时，考虑在社会化治理的格局中对编制纪律的落实以及相关的社会性保障。首先，要充分发挥法院、检察院、监察委的监督作用。编制纪律在根本上是内部组织纪律，在约束科层制形态中的编内人员及其基于科层制行政体制的行为活动上具有效力，但是在处理科层制外的涉编制的事件上则稍显不足，而法院、检察院、监察委的介入，可以以法律的治理弥补纪律的短板，在推进编制资源社会化治理的同时监督和保障这一过程。其次，要充分发挥行政机关、司法机关、各级党组织和群众自治组织的社会治理合力，在行政执法、审批等机关编制有限的情况下，根据它们在社会中的职权、责任，安排其进行相应的治理工作，把执法和审批等基于行政机关编制内人员的社会监督工作与一般性的社会监督工作对接起来。以《Y市机构编制工作》记载的K市为例，依托产业园区实行“招商—建设—运营”纵向分离、横向整合，强调政府按照简化程序、明确权责、高效服务、监管到位，进行宏观调控和监督管理，提供综合协调服务，政府和企业共同推动专业园区重点基础设施项目建设，司法部门为园区内企事业纠纷诉讼提供简易、高效、顺畅的解决平台，发挥园区内业主委员会以及群众自治组织的自我监督职能，增强社会治理的综合能力。

访谈材料10 从个人的研究来看，编制资源的社会化一定意味着法律化，必然表现为党以纪律管编制和社会以法律治编制的领导与补充关系。目前，从我们接触到的涉编制纠纷案件来看，大部分可以转化为劳动纠纷，如果稍微进行一些展望的话，在社会化治理的情况下，编制资源的规划与分配必然要有法律进行监督，法律与纪律应当是对编制资源统筹分配的双重保险……(需要法律介入的)几个可能点是：编外人员福利薪资待遇、人才引进的合同纠纷、企业事业单位落地后的环境保护和生态保育责任，等等。当然，这些情况也都没有否定编制纪律的存在。例如，Y市比较有代表性的“人才专户”制度，如果出现了人才与用人单位的合同纠纷，那么，法律要去审查的是合同文本，解决这个表层的纠纷；纪律要去审查的是这个用人单位是不是依照编制统筹政策进行人才引进、相关的编制管理部门是否有责任等行政体系内的问题，这种内外配合实际上也能够为纪律监督部门减负……此外就是社会的综合治理。目前法院在这方面与行政机关配合度较高，我认为是可以继续推广下去的。不过也得考虑到我们法院内部的“员额制”，不能因为社会化治理就给我们分配太多工作，还是要依照权责一致的原则进行事权分配和责任承担。(20)访谈对象：Q区法院政研室工作人员F，访谈时间：2020年11月14日，访谈地点：Q区法院接待室。

从长远来看，通过对纪律监督的相应扩展，既可以减轻编制纪律监督部门的工作压力，也可以在一定程度上把“用人自主权”问题顺畅地过渡到社会治理中，避免由于编制统筹分配部门对纪律的过分强调而对用人单位的自主性有所损害，也能够使用人单位成为在劳动法以及相关法律法规上的主体，充分发挥作用，使其依照既有的编制情况进行人才选用和引进，同时也可以增强其与引进人员进行合同签订以及落实引进人员后续福利待遇方面的责任感。通过发挥各种规范的效能，形成权责一致的基本治理格局，保障编制纪律的落实，为编制纪律监督活动减负，对用人单位的破格引入、破格提拔进行法律与纪律的双重判断，变“管控”为“协同治理”。

五、结 语

Y市通过对编制的资源化，开展了编制资源规划、编制资源统筹分配以及编制资源使用的纪律监督活动，在一定程度上突出了资源的共享性。虽然在具体落实上，还存在较多的科层制的“管控性”举措，但是也进行了社会化治理的积极尝试。Y市通过多方参与，避免了在编制资源规划上的先天不足；通过反复的社会调查，避免在长期的编制资源分配方面有所忽略；通过多主体的监督，保障编制纪律的落实。虽然从短期看，Y市的编制资源社会化治理活动尚且处于起步期，但是这一经验本身对现代化社会的大规模治理有所帮助，对于在宏观治理背景下的编制规划、统筹分配以及监督保障活动的社会化也有一定的借鉴意义。由于本文选择Y市这一较早进行编制统筹改革的试点城市作为质性研究对象，因此对于其他试点城市以及其他非试点城市的关注必然有所不及。学界应当通过对试点城市的研究，整理出拓展编制统筹改革的一般情况，并且持续讨论在现代化语境下编制统筹改革的方向与进路。