影响粮食安全的五大风险

刘莉华

我国粮食产量连续七年保持在13000亿斤以上，粮食安全总体形势稳定向好。同时，我国人口众多，粮食供给处于紧平衡状态，粮食生产面临很多风险挑战，自然风险是粮食生产面临的最大的也是最不确定的因素，近年来气象灾害呈现出极端性、异常性的特点，2014年以来我国粮食连年丰收，整体没有发生全局性的旱涝灾害，已经持续了近十年。为应对未来可能出现的极端灾害，需要提高应对自然灾害风险挑战的能力，以国内生产的确定性来应对国际市场的不确定性。

关键词：粮食安全;自然灾害;防灾减灾

当前，我国粮食安全总体形势取得了积极进展。在生产水平方面，我国粮食产量连续七年保持在13000亿斤以上，李克强总理在广东考察时曾表示，今年粮食丰收已成定局。我国年人均粮食占有量超过474公斤，高于世界平均水平，高于国际公认的400公斤的安全线。我国现有综合生产能力是18亿亩，耕地红线依然守住。“十三五”期间，我国建成了8亿亩高标准农田，提出到2022年建成10亿亩高标准农田，稳定保障1万亿斤粮食产能。根据最新的国土三调数据，今年全国耕地面积是19.17亿亩，此外还划定了两区，即粮食生产功能区和重要农产品保护区10.88亿亩。在科技支撑方面，在组织化规模程度上形成了以家庭经营为基础、合作和联合经营为纽带的社会化服务体系。当前，各地发展粮食生产更多的是靠抓大户、抓新型经营主体，抓产业园、抓经营成为现在粮食发展的趋势。

2020年以来，新冠肺炎疫情席卷全球，习近平总书记多次提出越是面对风险挑战，越要稳定农业，越要确保粮食和重要副食品的安全。习近平总书记在2020年年底召开的中央经济工作会议上提出粮食生产要年年抓紧，面积和产量不能掉下来。粮食安全是国之大者，统筹风险、统筹安全与发展，最重要的是统筹经济安全，经济安全是国家安全的基础，粮食生产又是经济安全的基础。自然风险则是粮食生产面临的最大的也是最不确定的因素。

粮食安全面临诸多风险挑战

我国粮食安全面临很多风险挑战，主要在以下五个方面。

一是产品的需求刚性增长和资源约束的并存。随着人口增长和人口向城市转移，全国每年粮食需求增量大约在200亿斤左右。同时，资源约束又在不断趋紧。就耕地而言，与国土二调数据相比，最新的全国国土三调数据显示，耕地数量比十年前减少了6%。耕地数量在减少，耕地的质量也在下降。目前，耕地的退化面积占到总面积的40%以上，东北黑土的有机质含量不断下降。在资源上，除了耕地之外，水资源也非常不足。粮在北方，水在南方。现在重要的粮食生产都集中在北方，如东北最重要的我国粮食生产的主产区，但是水资源都集中在南方。北方的耕地占了全国耕地面积的3/5，但是水资源不足全国水资源总量的1/5，形成了很大的生产与资源的矛盾。

二是农产品供求总量平衡与结构性紧缺矛盾。虽然我国粮食产量连年丰收，供给总量在增加，但是供求关系仍然存在总平衡矛盾。因为需求在刚性增长，总量增加的同时，供给没有很好地适应需求的变化，品种和结构的矛盾也日益突出。我国在2015年提出要去玉米库存，开展了大幅度的结构性调整，五年时间玉米面积调节了5000万亩左右，但是玉米的库存迅速下降，现在玉米进口又逐渐持续上升，转变为在新的形势下要扩大玉米的种植面积。

目前，我国口粮作物基本保持稳定。需要注意的是，大豆和油料是现在粮食进口的主体，特别是大豆，其统计口径算在粮食种类里，是粮食进口量的大头。2020年，我国大豆进口超过1亿吨，创了历史新高。如果按照目前国内大豆单产水平来算，补上这1亿吨的大豆缺口需要8亿亩的耕地。大豆和玉米在东北地区是竞争性的作物，耕地资源有限，若要适应玉米需求的增加，扩大玉米种植，大豆种植必然是调整的趋势。今年玉米面积全国增加幅度比较大，因为是高产作物，加上今年玉米的价格已经达到了临储之前的最高价格，市场对玉米需求也比较旺盛，今年玉米面积增加了2000多萬亩。相应地，今年大豆面积可能会有所调节，而大豆需求要保持增加，这种结构性的矛盾会长期存在。

三是农业生产成本上升和比较效益的下降。种田不挣钱，对于真正的种植大户来说，所有的生产成本加上补贴，基本能够实现持平或者是微利的状态，真正要盈利还需要不断延长产业链条，通过挖掘产业链后端空间才能实现盈利。特别是现在粮食种植已经进入到高成本时代，化肥农药价格持续上涨，今年中央支出了200亿元农资一次性补贴，就是因为今年化肥价格已经涨到历史高位水平。整体而言，大宗商品的价格在上涨，原材料、煤电气价格都在上涨，预测农资价格仍然是在上行的趋势上。

农村劳动力不断转移之后，农村的劳动力结构性矛盾日益上升。如今雇一个工需要两百到三百元，农业劳动力成本明显上升。土地资源日益稀缺，现在种田成本中涨得最多是土地成本、租地成本。2020年东北整体是个丰收年，但是由于租地成本上涨，整体租地成本反过来吃掉了种田收益，粮食生产已经进入到高成本时代。

种植效益相对下降。总体来看，虽然今年粮食价格可观，但是考虑到CPI各方面，粮食价格上涨的水平依然希望控制在相对合理的水平，所以粮价上涨微小。成本在不断提高，天花板在上涨，但是价格又不能涨得太高，中间的空间即种粮的纯收益在压缩。

四是基础设施薄弱和自然灾害并存。随着全球气候变化，气象灾害频发多发。近十年，每年因灾粮食损失在600亿斤左右，粮食损失量约比二十世纪初的十年略减一点。农业整体进入灾害相对偏轻逐渐转向灾害偏重的年份。如现在病虫害发生了新的变化，小麦条锈病的高度提高，流行的时间提前;水稻害虫和飞蝗逐渐向高纬度、高海拔的地方扩展，成为玉米生产的最大威胁。同时，粮食损害和人为浪费也是一个严重的问题，人们常说的粮食产量其实是在实打实收，就是按照统计学的方法来统计1平方米算出来的粮食产量，并不是入库的粮食和消费在饭里的粮食。粮食在生产、流通、加工环节还存在大量浪费。据初步统计，每年粮食造成的浪费大概1100亿斤以上。

目前较多的省区粮食供给是靠较少的粮食省区支撑，脆弱性、风险性在加大。产销区供给不平衡性，跨省運输风险在增大。比如浙江、福建和广东粮食自给率在1/3左右，增加了对粮食突发性事件应对的风险。2020年新冠肺炎疫情以来，疫情和地缘政治影响对粮食供应链和对国内传导的影响在增大，增加了很多不确定性。我国大豆对外依存度高达85%，进口主要集中在巴西、阿根廷等国，受疫情影响，大豆的运输受到一定限制，导致国内的大豆价格趋紧，价格走高的风险增大。

近两年新冠肺炎疫情在全球蔓延，市场的风险不光是粮食的运输供应链，进口的供应链、包括生产端的产业链都受到疫情很大影响。

市场的影响是方方面面的因素决定的，包括疫情、地缘政治、国际间的贸易谈判，这些因素很多都具有很大的不确定性，也不是依靠自身力量完全能够掌控的，更重要的是要把国内自己的事情干好，把国内自己的生产抓好，以国内生产的确定性来应对国际市场的不确定性。而国内生产的确定性，粮食生产最重要两个方面，一是面积，二是单产。这两年国家下发的粮食生产的目标任务，面积是约束性的，产量是指导性的。今年中央又实行了粮食安全党政同责，把责任层层压到地方，在这样的形势下粮食面积基本保持稳定态势。最重要的是粮食单产，而单产除了目前的科技、种子、耕地因素之外，最大的风险和不确定性来自于气象灾害。

自然灾害发生的情况和特点

我国属于亚热带大陆性气候，地域辽阔，农业气象灾害多发频发。近十年农作物平均年均受灾面积是3.85亿亩，因灾损失600亿斤，灾害损失轻于上世纪平均1000亿斤的水平。灾害损失减轻有灾害处于偏轻发生周期的原因，更主要的还是防灾减灾能力在上升。

在多种自然灾害中，主要的干旱在受灾面积中占的比例最大，低温、冻旱、干旱造成粮食生产的影响在总量占比中大概占到42.7%，其次是洪涝，占33.7%。

人们常常说洪涝是一条线，干旱是一大片。我国有10亿亩的旱作节水面积，真正雨水多的年份会造成局部受灾，对大面积的农业生产来说还是相对有利的。但是因为受到耕地、水资源影响，干旱是影响粮食生产最大的灾害。如2013年长江流域的高温灾害，造成湖南、安徽秋粮减产70亿斤;2019年长江流域因旱水稻减产50多亿斤。

分散性、局部性的洪涝灾害连年发生，比如今年7月份河南发生极端洪涝灾害，目前初步预测造成河南秋粮减产40亿斤。今年全国降雨量有三多：今年以来降雨异常偏多、9月份以来降雨异常偏多、10月份以来降雨异常偏多。9月以来北京很长时间都是阴雨连绵，造成目前秋收秋种严重受阻。

另外，台风的强度在加强，入境异常。2020年东北台风三连级，当年8月27号到9月23号有三个台风登陆东北，玉米大量倒伏。当年8月底9月初时产量已经大体形成，收获成本大幅度增加。还有一些光温异常的隐性灾害，比如低温阴雨寡照，还有如2013年的高温热灾都会造成粮食产量下降。

目前农业灾害面临的形势，一是灾害多发、频发、重发。从历史上来看，气象灾害是造成粮食减产的最重要因素。改革开放以来，十二个年份出现粮食减产，有七个年份主要是由于旱涝灾害引起的。2014年以来我国粮食连年丰收，整体来说没有发生性、全局性的旱涝灾害，已经持续了十多年，未来气象灾害可能会进入相对高发期。

二是气象越来越呈现出极端性、异常性的特点，不可预见性增强。以今年为例，1月份出现了强寒潮天气，50多个国家及气象站点最低气温破了历史记录。北京1月份最低气温零下20度，2月份气温快速回升异常偏高，超过1/4的市县突破了极值。今年北方降雨异常偏多，河南的郑州7月20日暴雨，小时降雨量200多毫米，打破了中国大陆小时降雨量的历史极值，郑州累计降雨量达到1200多毫米，今年北京市海淀区降雨量都超过1200毫米。山西是我国最重要的旱作农作区，有些地方出现垮梯、泥石流的现象，这在历史上很少见，基本上没有发生过。

三是灾害对粮食生产的影响程度在上升。因为我国粮食生产的集中度越来越高，主要是集中在东北、黄海、长江中下游三个粮食主产区。任何一个区域遇到大的自然灾害，都会给粮食生产造成严重的威胁。

四是从目前的抗旱排涝设施来看，短板还比较突出。目前，我国在防灾减灾体系上已有了一些进展，比如病虫防控只要盯得紧、盯得牢，工作措施到位，病虫害则可防可控。但是遇到自然灾害、旱涝灾害，旱灾一来不具备抗旱的水源往往只能“干瞪眼”。南方防汛设施较多，重点是在排涝上，北方的排涝设施比较差。今年北方雨水多，很多地方都发生了农田内涝，到10月份为止，冀鲁豫、山西和陕西还有600多万农田积水没有排出。此外，防灾减灾物资体系不够完善，农业基本上没有专业的防汛抗旱队伍，一些地方储备的种子都是常规性的品种，应季生产的品种作为储备，真正受到洪涝灾害之后，我们需要的短生育期的杂粮、杂豆、蔬菜种子储备不足。

农业灾害预防和减灾

目前农业防灾减灾工作主要是从两个方面着力：预防和减灾。农业农村部已经形成了一些好的防灾减灾的经验和做法。

一是发挥制度优势，形成强大的合力。主要是各个部门一起齐心协力抗灾，也是中国的体制制度优势。遵循习近平总书记“两坚持、三转变”防灾减灾的重要思想，坚持以防为主，坚持常态减灾和非常态减灾相统一，向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

二是履行农业部门在农业上防灾减灾的主体责任，发挥主导作用。一方面，完善预案，完善预警体系，紧密会商。目前农业农村部和气象、水利、应急等部门都建立了较为完善的信息共享机制，定期开展会商。今年农业农村部和气象局基本上每个月会就下个月的气象天气情况进行会商，遇到重大天气灾害，有重大的降雨天气过程时都会实时会商，及时下发预警信息。目前，农情灾害调度系统构建了覆盖全国的四级灾害调度系统，同时积极发挥摇杆信息等现代化信息技术在灾情监测上的作用，特别是在洪涝时用摇杆技术可能是迅急的，相对较准确的监测方式。此外，农业农村部即将建立农业自然灾害预警智能中心，在监测上能够统一协调、运转有效、响应积极的应急管理指挥系统。

三是改善基础设施，提升防灾减灾能力。一是加強高标准农田建设，建成一批旱能管、涝能排、旱涝保收的高标准农田。其中，农机在防灾减灾上发挥了重要作用，比如排水泵，抽提水设施。现在有些农机设施，农机的装备建设并不完全，如有些北方装备在闲置，但是南方需要的时候调不过去，农业农村部正在考虑长远的抗灾能力的区域站的建设，还有救灾物资的储备，包括种子、化肥等。

四是在技术上，区别于水利、应急等部门的作用，农业防灾减灾重点是需要对农作物提出有效的防灾减灾的技术方案和应对措施。主要是在以下三个方面：一是因地制宜调整结构主动避灾。根据灾害风险普查，现在正在进行的九大工程里的一大重点工程就是整个气象灾害的风险普查。根据灾害风险普查的情况，以及当地灾害发生的趋势，因地制宜调整结构，主动避灾。比如今年秋冬种，播种的时间会晚，农业农村部会调整一些抗寒生育期相对较短的品种，实现主动避灾。二是因地制宜落实措施，主动防灾。近年来推广了一些好的技术措施，如东北地区集中大红育秧，就是应对早春低温，近年东北地区基本上实现大红育秧、集中育秧全覆盖，有效提升了秧苗质量;小麦的一喷三防政策，后期的防灾起到了四两拨千斤的作用，是有效的有灾防灾，无灾增产的技术。三是因地制宜加强技术指导，主动减灾，这是农业部门的强项，灾害发生之后及时制定一些防灾减灾的技术措施，通过农技人员进村入户，开展线上线下多层次的培训，把防灾减灾的技术告诉农民。比如今年在河南的洪涝灾害抗灾，以及当前的秋冬种，农业相关部门都组织了大量的专家小分队，真正深入到重点县，进入到村里去。今年秋冬种时间比较偏短，农民可能在应对上比较欠缺，需要专家真正下到实地去，了解这些技术，从而应用这些技术减轻灾害的影响。同时，要加强灾害的科技能力建设，加强灾病规律的研究，包括抗疫品种的选育、防疫关键技术的研究。

五是加大财政支持，减轻因灾损失。主要是强化灾害的救助支持，主要有几方面：一方面是是农业生产救灾资金。根据各地灾害发生情况，以及申请提出救灾的资金分配，每年预算是33亿元，其最大的缺陷主要是灾后救助，并没有把灾前预防放在该项资金里，限制了有效防灾减灾措施落实。二是完善政策，如何让储备品种更合时宜，包括农业排灌设施等物资来增加中央储备。另外，提高农业保险的保障水平，一是提高现在政策性保险产量大县的保费比例，开发一些新型经营主体专属保险。新型经营主体因为面积比较大，一旦受灾之后成灾比较多，损失也是最重的，恢复能力也比较弱，需要重点考虑。另外还需要建立农业防灾减灾的联动平台。

（作者系农业农村部种植业司副司长）